山東省濱州市動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策的推行

馬原菲，劉 通，王敬茹

（1. 濱州市濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，山東濱州 256600；2. 濱州市畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心，山東濱州 256600）

2016 年7 月，農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）和財(cái)政部開始探索推行動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策。它是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部為調(diào)整完善動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫工作而出臺(tái)的重要政策，是對(duì)符合條件的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶實(shí)行自主購買疫苗、自主免疫，然后申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼的一項(xiàng)重要舉措[1]。濱州市“先打后補(bǔ)”政策推廣較晚，2021 年起先在規(guī)模場(chǎng)推行強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策，2023 年后在規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)全面推行的基礎(chǔ)上，力爭覆蓋到全部養(yǎng)殖戶。為確保該政策在養(yǎng)殖戶層面的順利推行，濱州市相關(guān)部門采取了一系列做法，不斷優(yōu)化政策實(shí)施細(xì)則，取得了良好成效。本文分析了濱州市的經(jīng)驗(yàn)做法，以期為其他地區(qū)該政策的順利推行提供參考。

1 主要做法

1.1 加強(qiáng)組織實(shí)施，多途徑宣傳推廣

濱州市“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼場(chǎng)戶數(shù)和補(bǔ)貼金額的逐年上升離不開培訓(xùn)與宣傳。以省級(jí)“先打后補(bǔ)”方案為基礎(chǔ)，印發(fā)《濱州市動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”工作方案》。每年組織“先打后補(bǔ)”政策解讀、“魯牧云”系統(tǒng)線上操作和推進(jìn)措施等方面培訓(xùn)不少于3 次，覆蓋各縣區(qū)防疫人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)防疫員、養(yǎng)殖場(chǎng)戶和第三方服務(wù)企業(yè)全方位。每年初，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)防疫員開展網(wǎng)格化宣傳，利用大講堂、入戶發(fā)放、宣傳欄張貼等方式，發(fā)放明白紙、知情同意書、自購自勉承諾書約25 000 余份/年，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)申請(qǐng)意向和養(yǎng)殖數(shù)量。同時(shí)濱州市將“先打后補(bǔ)”落實(shí)情況納入縣區(qū)鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容，壓實(shí)責(zé)任，穩(wěn)步推行。

1.2 大力發(fā)展第三方服務(wù)，構(gòu)建動(dòng)物防疫全鏈條服務(wù)體系

一是逐步形成了經(jīng)銷商“供應(yīng)—代辦”一體化服務(wù)模式。養(yǎng)殖場(chǎng)戶自購自免，大大激活了市場(chǎng)活力，尤其是經(jīng)銷商為了搶占市場(chǎng)，提供從銷售疫苗、出具發(fā)票、上傳申請(qǐng)材料、提交審核等全流程“包干式”服務(wù)。各縣區(qū)為有資質(zhì)的疫苗經(jīng)銷商提供咨詢和培訓(xùn)服務(wù)，經(jīng)銷商派專人對(duì)接該項(xiàng)工作，這種做法既為養(yǎng)殖場(chǎng)戶提供了全面服務(wù)，又使經(jīng)銷商與政府對(duì)接更暢通，從而提高了提報(bào)審核效率。二是政府購買服務(wù)保障強(qiáng)制免疫到位。濱城區(qū)和博興縣積極開展布魯氏菌病（簡稱布?。┮呙绲谌矫庖叻?wù)，保障布病免疫密度，降低疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)殖戶的生命和財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)對(duì)村級(jí)防疫員布病免疫進(jìn)行實(shí)操培訓(xùn)，以提升免疫水平和防控能力。

1.3 以“合作社”或集體為單位，整體推進(jìn)“先打后補(bǔ)”

一是鼓勵(lì)養(yǎng)殖畜種相同的養(yǎng)殖場(chǎng)成立合作社，合作社內(nèi)有能力的養(yǎng)殖場(chǎng)自建或合作建設(shè)自檢實(shí)驗(yàn)室，按照濱州市實(shí)驗(yàn)室備案管理辦法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。自建實(shí)驗(yàn)室免疫抗體合格報(bào)告也可以作為申請(qǐng)“先打后補(bǔ)”的證明材料，這樣大大降低了檢測(cè)成本。截至2022 年底，全市新增2 家自建實(shí)驗(yàn)室。二是鼓勵(lì)以合作社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體為單位，統(tǒng)一注冊(cè)申報(bào)“先打后補(bǔ)”。濱州市探索實(shí)施了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站長牽頭負(fù)責(zé)的模式，與養(yǎng)殖戶簽訂集體申報(bào)“先打后補(bǔ)”合同書，大大提高了養(yǎng)殖戶的申報(bào)積極性。

1.4 線上線下雙重審核，保障資金落實(shí)到位

一是以惠民縣為代表，形成了“提交紙質(zhì)材料—回收疫苗空瓶”縣級(jí)線下審核模式。養(yǎng)殖場(chǎng)戶不僅要線上提報(bào)材料，還要將紙質(zhì)版發(fā)票、檢測(cè)報(bào)告上交，留存完整材料歸檔。同時(shí)回收疫苗空瓶，核對(duì)補(bǔ)貼數(shù)量，防止病原微生物擴(kuò)散。二是形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣級(jí)”逐級(jí)交互式線上審核方法。每年11 月初，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)采取集中辦公方式，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)、審核流程、審核方式，10 d 內(nèi)完成審核任務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先按畜種自行審核，然后交叉審核，在確認(rèn)審核無誤后，交由縣級(jí)審核，最終提報(bào)到市級(jí)審核。

2 政策優(yōu)化改進(jìn)

為更好推進(jìn)“先打后補(bǔ)”工作實(shí)施，及時(shí)解決實(shí)施工作中的問題，2023 年濱州市對(duì)“先打后補(bǔ)”方案在補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)材料和途徑、疫苗采購方式等方面都做出了調(diào)整。

2.1 精簡申報(bào)材料，降低檢測(cè)費(fèi)用

養(yǎng)殖戶申請(qǐng)參加“先打后補(bǔ)”積極性不高的主要原因：一是申報(bào)材料多，檢測(cè)報(bào)告費(fèi)用高；二是疫苗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，激勵(lì)作用較弱，致使參與“先打后補(bǔ)”的意愿不高。針對(duì)養(yǎng)殖戶實(shí)際情況（絕大部分養(yǎng)殖戶的補(bǔ)貼額度不會(huì)高于3 萬元），2023年對(duì)檢測(cè)報(bào)告要求做了調(diào)整，僅要求補(bǔ)助金額超過3 萬元的養(yǎng)殖場(chǎng)戶提供檢測(cè)報(bào)告，且這些養(yǎng)殖場(chǎng)戶也僅要求在一個(gè)補(bǔ)助期內(nèi)提供一次由第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告，從而簡化了養(yǎng)殖場(chǎng)戶的申報(bào)流程。

2.2 優(yōu)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，防止重復(fù)補(bǔ)貼

“先打后補(bǔ)”政策要求補(bǔ)貼畜禽數(shù)量按照存欄量、出欄量合計(jì)計(jì)算。但實(shí)際審核時(shí)發(fā)現(xiàn)，隸屬于同一養(yǎng)殖企業(yè)的繁育場(chǎng)會(huì)將仔豬轉(zhuǎn)運(yùn)至育肥場(chǎng)，而繁育場(chǎng)和育肥場(chǎng)在補(bǔ)貼申報(bào)時(shí)，會(huì)存在重復(fù)申領(lǐng)補(bǔ)貼的情況，使政府部門難以篩選。針對(duì)這一問題，2023 年對(duì)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了調(diào)整，原則上對(duì)種畜禽、飼養(yǎng)周期超過1 年的畜禽按存欄量予以補(bǔ)助，商品畜禽按出欄量予以補(bǔ)助。因此，一個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)戶只可能按存欄量或按出欄量予以補(bǔ)助，且出欄量以“魯牧云”系統(tǒng)中檢疫數(shù)量為準(zhǔn)，這樣使補(bǔ)助資金使用更準(zhǔn)確、公正，防止重復(fù)補(bǔ)貼。補(bǔ)助金額也從補(bǔ)貼單價(jià)改為限額管理，規(guī)定了畜禽單頭（只）的最大補(bǔ)貼額度，按照統(tǒng)一免疫程序和標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)因養(yǎng)殖場(chǎng)戶免疫量超標(biāo)而多領(lǐng)補(bǔ)貼，造成補(bǔ)貼款超額支出（表1）。

表1 強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策補(bǔ)貼范圍及標(biāo)準(zhǔn)

2.3 縣級(jí)兜底免疫，防止“不打不免”現(xiàn)象

養(yǎng)殖戶的補(bǔ)貼金額不多，大多幾百元到幾千元，常為圖方便而拒絕“先打后補(bǔ)”，選擇使用更便宜的非正規(guī)渠道獸用疫苗，因而增加了暴發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這一問題，2023 年起，山東省級(jí)和濱州市級(jí)不再進(jìn)行強(qiáng)制免疫疫苗集中招標(biāo)采購。對(duì)兜底所需強(qiáng)制免疫疫苗，由各縣（市、區(qū)）組織從疫苗生產(chǎn)、經(jīng)營等企業(yè)進(jìn)行政府采購。采購權(quán)限的下放激活了疫苗供應(yīng)市場(chǎng)，尤其是給小微企業(yè)、當(dāng)?shù)亟?jīng)銷商帶來競(jìng)爭機(jī)會(huì)。而且，疫苗采購權(quán)限下放，有利于實(shí)時(shí)調(diào)控疫苗采購數(shù)量，如果出現(xiàn)疫苗數(shù)量不夠的情況可以立即補(bǔ)采，有效防止專業(yè)戶、散養(yǎng)戶“不打不免”現(xiàn)象。

3 政策實(shí)施成效

3.1 參加場(chǎng)戶數(shù)量持續(xù)增加

2021 年實(shí)施“先打后補(bǔ)”政策以來，濱州市審核通過的養(yǎng)殖場(chǎng)戶數(shù)量快速增加，2022 年比2021 年增長了412.5%；禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶數(shù)占比最高，2021 年和2022 年分別占審核通過總數(shù)的82.14%和79.09%，豬養(yǎng)殖場(chǎng)戶數(shù)在18%左右；2022 年牛養(yǎng)殖場(chǎng)戶審核通過數(shù)突破零，增加到8 家。截至2023 年9 月中旬，申請(qǐng)參加“先打后補(bǔ)”的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)占規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)總數(shù)的42.74%，申請(qǐng)參加的養(yǎng)殖戶占養(yǎng)殖戶總數(shù)的16.13%。

3.2 補(bǔ)助金額大幅提升

2021 年以來，“先打后補(bǔ)”補(bǔ)助金額大幅增加。與2021 年相比，2022 年總補(bǔ)助金額增長了261.36%，豬場(chǎng)和禽場(chǎng)補(bǔ)助金額分別增長了556.68%和176.57%。2022 年禽場(chǎng)的總補(bǔ)助金額比豬場(chǎng)多119.34 萬元。2022 年牛場(chǎng)補(bǔ)助金額比2021年增加了3 萬元。2023 年1—9 月補(bǔ)助金額具體數(shù)據(jù)暫時(shí)無法統(tǒng)計(jì)，但隨著參加場(chǎng)戶數(shù)量增加，預(yù)計(jì)補(bǔ)助金額會(huì)繼續(xù)大幅提升。

3.3 免疫抗體水平明顯提升

通過比較分析2019—2022 年、2023 年1—9月免疫抗體水平，發(fā)現(xiàn)實(shí)施“先打后補(bǔ)”以來（2021年起），免疫抗體合格率較之前呈總體上升趨勢(shì)。與補(bǔ)貼前（2019—2020 年）相比，補(bǔ)貼后（2021—2023 年9 月）O 型口蹄疫、A 型口蹄疫、高致病性禽流感、小反芻獸疫抗體平均個(gè)體合格率分別增加了0.6%、4.1%、2.05%、15.23%。

4 存在問題

4.1 牛羊養(yǎng)殖場(chǎng)戶參加積極性不高

2022 年牛養(yǎng)殖場(chǎng)戶審核通過數(shù)為個(gè)位數(shù)，羊養(yǎng)殖場(chǎng)戶數(shù)仍為0。牛場(chǎng)申請(qǐng)參加“先打后補(bǔ)”，補(bǔ)貼疫苗為O-A 型口蹄疫，補(bǔ)貼金額每年2 元/頭，大多數(shù)牛場(chǎng)最終補(bǔ)貼也只有幾千元，這對(duì)牛場(chǎng)沒有吸引力；濱州市規(guī)模羊場(chǎng)數(shù)量少，養(yǎng)殖戶居多，有些自購自免后因程序繁瑣、補(bǔ)貼金額少而放棄補(bǔ)貼，且大多場(chǎng)戶主為老年人，不會(huì)操作“魯牧云”系統(tǒng)，導(dǎo)致申報(bào)不積極。

4.2 補(bǔ)貼限額較低，經(jīng)費(fèi)難以保障

經(jīng)調(diào)查，養(yǎng)殖場(chǎng)戶自購豬口蹄疫疫苗以O(shè)-A二價(jià)滅活疫苗為主，單價(jià)為1 元/mL，春秋免疫共花費(fèi)4 元/頭，但補(bǔ)貼限額為1.6 元/頭。另外規(guī)模場(chǎng)和部分養(yǎng)殖戶為了保證免疫效果會(huì)適度加大免疫劑量，這使得補(bǔ)貼比例明顯偏低。2023 年起中央、省級(jí)單列的疫苗資金、先打后補(bǔ)資金與其他補(bǔ)助資金整合為強(qiáng)制免疫補(bǔ)助資金，統(tǒng)籌用于免疫、監(jiān)測(cè)、流調(diào)、撲殺、凈化等，資金整合后，先打后補(bǔ)資金難以保障。

4.3 監(jiān)管難度攀升

隨著“先打后補(bǔ)”向養(yǎng)殖戶延伸，政府不再發(fā)放免費(fèi)疫苗，部分養(yǎng)殖戶出現(xiàn)不積極配合監(jiān)管、不配合抽檢的現(xiàn)象，而且有極少數(shù)養(yǎng)殖戶，因養(yǎng)殖行情不好，為讓利益最大化，表面表示積極參與“先打后補(bǔ)”，實(shí)則“不防不打”，鉆了“先打后補(bǔ)”政策的空子。

5 下一步工作重點(diǎn)

5.1 強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)

加大對(duì)動(dòng)物防疫法等法律法規(guī)和政策的宣傳力度，進(jìn)一步強(qiáng)化養(yǎng)殖場(chǎng)戶強(qiáng)制免疫的主體責(zé)任和義務(wù)，形成“誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)，誰受益誰付費(fèi)”的自主免疫意識(shí)；督促、指導(dǎo)養(yǎng)殖場(chǎng)戶自行開展強(qiáng)制免疫或向第三方服務(wù)主體購買免疫服務(wù)，規(guī)范建立養(yǎng)殖/免疫檔案、強(qiáng)制免疫疫苗臺(tái)賬。

5.2 提升補(bǔ)貼價(jià)格

在提升補(bǔ)貼價(jià)格方面，大多數(shù)省份經(jīng)過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼價(jià)格為政府公開招標(biāo)價(jià)格的1.2 倍較為合適，這樣既降低養(yǎng)殖場(chǎng)戶損失，又符合市場(chǎng)規(guī)律[2]。因此適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有助于提升養(yǎng)殖場(chǎng)戶的參加積極性。建議制定疫苗補(bǔ)貼種類名錄，提升不同種類疫苗補(bǔ)貼限額，以降低養(yǎng)殖場(chǎng)戶負(fù)擔(dān)。

5.3 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障

市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可會(huì)同財(cái)政局及時(shí)落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)，對(duì)強(qiáng)制免疫補(bǔ)助資金實(shí)施分配、下發(fā)和支出管理。縣級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門年初做好縣級(jí)強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”財(cái)政預(yù)算和實(shí)驗(yàn)室免疫抗體檢測(cè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，申請(qǐng)縣級(jí)財(cái)政部門單列“先打后補(bǔ)”資金，不足部分由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，做到?？顚Ｓ?，保證年底將補(bǔ)貼資金直補(bǔ)到位。

5.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理

畜牧獸醫(yī)主管部門聯(lián)合執(zhí)法部門嚴(yán)格巡查監(jiān)管，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)戶強(qiáng)制免疫疫苗用量、畜禽飼養(yǎng)量和檢疫出證量等數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)，一旦發(fā)現(xiàn)采購不合格疫苗或未按規(guī)定履行免疫、檢疫等義務(wù)的，一律從重處罰，不予補(bǔ)助，對(duì)已參加“先打后補(bǔ)”的養(yǎng)殖場(chǎng)戶嚴(yán)格停止供苗并加強(qiáng)免疫抽檢。嚴(yán)厲打擊自免養(yǎng)殖場(chǎng)戶不按強(qiáng)制免疫計(jì)劃實(shí)施免疫，對(duì)免疫抗體水平監(jiān)測(cè)兩次不達(dá)標(biāo)的取消其資金補(bǔ)貼資格[3]。

6 結(jié)語

2021 年推行“先打后補(bǔ)”政策以來，濱州市在宣傳推廣政策，發(fā)展第三方服務(wù)，探索“合作社”模式和審核模式等方面取得了一些成效；2023 年從完善政策出發(fā)，破解了申報(bào)程序繁瑣、檢測(cè)報(bào)告費(fèi)用高、補(bǔ)貼重復(fù)申領(lǐng)等難題。但還存在場(chǎng)戶參加積極性不高、補(bǔ)貼限額低、經(jīng)費(fèi)保障難、監(jiān)管難度增大等問題。今后須堅(jiān)持“多部門各司其職，各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，人財(cái)物共同保障”的原則，形成合力，探索符合本地實(shí)際的科學(xué)強(qiáng)制免疫機(jī)制，保障這一過渡性政策的順利實(shí)施和有效推動(dòng)，最終提高畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶的免疫主體責(zé)任意識(shí)。