開放政府?dāng)?shù)據(jù)影響因素互作用框架之元綜合研究

胡媛　蔣天森　高薇等

關(guān)鍵詞： 開放政府?dāng)?shù)據(jù)； 元綜合； 影響因素； ＧＴＥＶ 模型

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．１２．００９

〔中圖分類號(hào)〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕１００８－０８２１ （２０２３） １２－０１００－１１

當(dāng)今社會(huì)的數(shù)字技術(shù)高度發(fā)展， 不斷生成的數(shù)據(jù)已成為一種社會(huì)生產(chǎn)新要素［１］ 。政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的重要組成部分， 其開放與共享已成為不可逆的趨勢(shì)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Ｏｐｅｎ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｄａ?ｔａ， ＯＧＤ）是指任何人都可以自由、免費(fèi)、無(wú)需授權(quán)地訪問(wèn)、獲取、利用和分享政府的數(shù)據(jù)， 進(jìn)而促使建設(shè)參與、透明、協(xié)作的開放型政府［２］ 。自２００９年美國(guó)發(fā)布《透明與開放政府》并建立世界上第一個(gè)開放數(shù)據(jù)平臺(tái)以來(lái)， ＯＧＤ 在世界范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散。２０１２ 年， 上海市拉開我國(guó)城市政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的帷幕， 到目前我國(guó)已有２００ 多個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。政府?dāng)?shù)據(jù)在開放過(guò)程中， 不僅能實(shí)現(xiàn)提高政府透明度、加強(qiáng)公眾問(wèn)責(zé)、促進(jìn)公民參與等效益， 還能推動(dòng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展， 供社會(huì)進(jìn)行增值和創(chuàng)新應(yīng)用， 進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［３］ 。然而， 在各國(guó)（地區(qū)）高度重視并投入大量資源建設(shè)的背景下， ＯＧＤ 實(shí)施仍面臨組織架構(gòu)不合理、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律法規(guī)不完善、價(jià)值實(shí)現(xiàn)不順利等挑戰(zhàn)，ＯＧＤ 仍需不斷發(fā)展。

１研究問(wèn)題和研究設(shè)計(jì)

１.１研究基礎(chǔ)與問(wèn)題確定

開放政府工作組提出， 政府?dāng)?shù)據(jù)在滿足完整、一手、及時(shí)、非歧視性、非私有、可獲取、可機(jī)讀和免于授權(quán)８ 項(xiàng)條件時(shí)可稱為“開放”［４］ 。與傳統(tǒng)的政府信息公開不同， ＯＧＤ 更注重?cái)?shù)據(jù)被開發(fā)利用后產(chǎn)生的價(jià)值［２］ 。

當(dāng)前， 國(guó)內(nèi)外學(xué)者多從數(shù)據(jù)開放方探究ＯＧＤ 的影響因素。如Ｃｏｎｒａｄｉｅ Ｐ 等［５］ 提出有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法律政策、組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化五大影響因素；趙潤(rùn)娣［６］ 構(gòu)建“政治—經(jīng)濟(jì)—公眾” 三要素的影響因素分析框架。現(xiàn)有研究多將ＯＧＤ 歸為創(chuàng)新擴(kuò)散的領(lǐng)域， 認(rèn)為其主要受到技術(shù)、組織、環(huán)境３ 個(gè)層面的共同影響［７－８］ 。但政府?dāng)?shù)據(jù)的利用不僅由政府進(jìn)行， 還包括公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等多主體對(duì)數(shù)據(jù)的利用。對(duì)于如何匹配用戶需求并利用數(shù)據(jù)產(chǎn)生價(jià)值， 陳美等［９］ 基于ＵＴＡＵＴ 理論構(gòu)建用戶采納模型，段堯清等［１０］ 和陳玲等［１１］ 分別研究了公眾初次使用、持續(xù)使用政府?dāng)?shù)據(jù)的意愿的影響因素。

對(duì)于ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中各因素的關(guān)系， 學(xué)界基于生態(tài)系統(tǒng)視角從縱橫兩個(gè)維度建立了框架與模型?？v向維度方面， 學(xué)者們分不同的階段來(lái)闡述ＯＧＤ 的實(shí)施過(guò)程， Ｅｖａｎｇｅｌｏｓ Ｋ 等［１２］ 將數(shù)據(jù)開放劃分為４ 個(gè)階段： 政府?dāng)?shù)據(jù)聚合、數(shù)據(jù)整合、與非官方數(shù)據(jù)的整合、與非官方數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的整合；鄭磊［３］ 建立了包括數(shù)據(jù)的生成、開放、利用、效果的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。Ｈａｒｒｉｓｏｎ Ｔ Ｍ 等［１３］ 則從橫向維度構(gòu)建了一個(gè)包含行動(dòng)者、技術(shù)設(shè)施、組織和相關(guān)資源的開放數(shù)據(jù)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)， 并闡述各要素主體之間的相互作用關(guān)系。

綜上而言， 目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于ＯＧＤ 方面的研究成果為本文提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)， 但仍存在探索空間。現(xiàn)有研究大多僅從數(shù)據(jù)開放方或數(shù)據(jù)利用的角度研究影響因素， 少有從數(shù)據(jù)利用方、用戶參與、價(jià)值共創(chuàng)等多主體角度的全面分析； 隨著研究的深入， 納入研究的因素越來(lái)越多， 既有研究存在遺漏影響因素、解釋力不足等問(wèn)題， 亟需構(gòu)建一個(gè)完整通用的理論模型框架， 進(jìn)一步分析各影響因素間的復(fù)雜關(guān)系。基于此， 本文以ＯＧＤ 發(fā)展過(guò)程和實(shí)施質(zhì)量的影響因素為主要研究問(wèn)題， 對(duì)其進(jìn)行解釋性元綜合研究， 并分析各因素間的互作用關(guān)系， 進(jìn)而構(gòu)建更為全面的因素整合框架， 以期推動(dòng)ＯＧＤ 發(fā)展并提高實(shí)施質(zhì)量。

１.２研究設(shè)計(jì)和研究方法

本文采用元綜合方法對(duì)ＯＧＤ 影響因素進(jìn)行提取、匯總和綜合。元綜合是一種對(duì)于選定主題的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索、篩選、提取、解釋、融合、重建并詳細(xì)解釋的方法， 該方法將定性和定量的結(jié)果一同納入框架進(jìn)行分析， 通過(guò)匯總眾多文獻(xiàn)中重要因素、重新定義含義重復(fù)的概念， 最終實(shí)現(xiàn)理論轉(zhuǎn)化和拓展研究。與學(xué)界進(jìn)行綜合分析時(shí)普遍采用的Ｍｅｔａ 和質(zhì)性元分析相比， 元綜合對(duì)于文獻(xiàn)的選擇更具包容性； 同時(shí)元綜合對(duì)文獻(xiàn)的綜合性解釋能夠避免單一視角分析的弊端。

根據(jù)Ｃｈｒｉｓｔｉｎａ Ｈ［１４］ 的研究， 元綜合的具體過(guò)程如下： ①明確研究主題并制定文獻(xiàn)檢索策略； ②確立文獻(xiàn)納入標(biāo)準(zhǔn)并篩選檢索出的文獻(xiàn)； ③選取適合的批判性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)， 并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)一步篩選文獻(xiàn)； ④運(yùn)用合理的方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、歸類、綜合； ⑤對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行信效度分析， 判斷結(jié)果的質(zhì)量。

２數(shù)據(jù)處理與分析

２.１數(shù)據(jù)獲取與預(yù)處理

２.１.１檢索策略

文章選?。茫危耍?數(shù)據(jù)庫(kù)作為中文數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)源，ＷＯＳ 所有數(shù)據(jù)庫(kù)、Ｓｃｏｐｕｓ 文摘數(shù)據(jù)庫(kù)、Ｐｒｏｑｕｅｓｔ 碩博士論文全文庫(kù)作為外文數(shù)據(jù)來(lái)源； 檢索范圍為檢索日期２０２２ 年７ 月２２ 日以前的所有文獻(xiàn)。根據(jù)檢索策略檢索文獻(xiàn)， 合并去重后共計(jì)得到外文文獻(xiàn)２ ０２３篇， 中文文獻(xiàn)１ ８１５篇。

２.１.２納入標(biāo)準(zhǔn)

確定納入標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行文獻(xiàn)元綜合分析的必要條件， 有助于保障分析文獻(xiàn)的質(zhì)量。本文文獻(xiàn)納入標(biāo)準(zhǔn)如下： ①研究主題涉及ＯＧＤ 的影響因素， 包含探索性和驗(yàn)證性的實(shí)證研究， 排除主題不相關(guān)文獻(xiàn)；②文獻(xiàn)的研究主體為政府開放數(shù)據(jù)的實(shí)施過(guò)程， 不包括對(duì)結(jié)果的滿意度等； ③文獻(xiàn)僅限于中英文期刊論文、學(xué)位論文， 去除書評(píng)、會(huì)議論文以及同一作者相似的論文等。通過(guò)上述納入標(biāo)準(zhǔn)篩選得到７８ 篇文獻(xiàn)， 包括４２ 篇外文文獻(xiàn)， ３６ 篇中文文獻(xiàn)。

２.１.３文獻(xiàn)質(zhì)量評(píng)估

文獻(xiàn)質(zhì)量與最終結(jié)論的質(zhì)量有關(guān)， 高質(zhì)量的文獻(xiàn)有助于提升結(jié)論的有效性與科學(xué)性。因此， 研究采用文獻(xiàn)質(zhì)量評(píng)估工具對(duì)篩選出的７８ 篇文獻(xiàn)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。本文采用圖書情報(bào)領(lǐng)域的ＥＢＬ 評(píng)判工具［１５］ 對(duì)納入文獻(xiàn)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。具體包括４ 個(gè)部分： ①總體特征： 樣本的基本情況和文獻(xiàn)納入標(biāo)準(zhǔn)； ②研究設(shè)計(jì)： 選擇的研究方法是否適用、是否詳細(xì)充實(shí)以利于復(fù)制等； ③數(shù)據(jù)收集： 數(shù)據(jù)收集方法是否有效、是否帶有偏見(jiàn)等； ④研究結(jié)果： 結(jié)果是否合理， 是否清晰反映研究主題等。每部分有５題左右， 每題有是（Ｙ）、否（Ｎ）、不清楚（Ｕ）、不適用（ＮＡ）４ 個(gè)選項(xiàng)。梳理文獻(xiàn)內(nèi)容并對(duì)照選項(xiàng)回答， 統(tǒng)計(jì)最終結(jié)果， 根據(jù)式（１） 得到的總分?jǐn)?shù)≥７５％或者根據(jù)式（２） 得到的總分?jǐn)?shù)≤２５％， 則該篇文獻(xiàn)通過(guò)質(zhì)量評(píng)估。

需要說(shuō)明的是， 評(píng)估表中Ａ 部分“樣本數(shù)量”采用式（３） 判斷， 式中Ｎ 代表總?cè)藬?shù)， ｎ 為樣本量， ｅ 代表選擇９５％的置信區(qū)間［１６］ ； “回復(fù)率” 以在線調(diào)查回復(fù)率大于３０％、當(dāng)面調(diào)查回復(fù)率大于８０％為判斷標(biāo)準(zhǔn)［１７］ 。通過(guò)進(jìn)行ＥＢＬ 批判性評(píng)估后，最終選出５６ 篇文獻(xiàn)納入分析。

２.２數(shù)據(jù)提取和綜合

在對(duì)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)處理時(shí)， 結(jié)合Ａｎｓｅｌｍ Ｓ的編碼思路和“批判性解釋綜合” （ＣＩＳ）方法對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行解釋性編碼。Ａｎｓｅｌｍ Ｓ 等［１８］ 編碼可分為以下３ 個(gè)步驟： ①開放式編碼標(biāo)記文獻(xiàn)中與研究問(wèn)題相關(guān)的陳述， 形成初始概念； ②主軸編碼對(duì)初始概念進(jìn)行聚類形成泛型； ③選擇性編碼壓縮新主題形成核心泛型。ＣＩＳ 本質(zhì)是一種兼具“解釋性” 與“綜合性” 的研究模式， 通過(guò)回顧、匯總各種概念和因素并進(jìn)行批判性思考， 綜合重復(fù)冗雜的概念以形成新的模型。具體步驟如下： ①研究文獻(xiàn)， 識(shí)別、獲取和理解相關(guān)陳述、概念和隱藏含義； ②將獲得的初始概念進(jìn)行再表述， 整合相似概念； ③對(duì)照整合后的概念， 總結(jié)其中隸屬關(guān)系； ④歸納綜合概念， 最終整合為一個(gè)理論框架［１９］ 。為確保概念的普適性和有效性， 鑒于初始概念數(shù)量多且重要程度不一致， 因此選取次數(shù)３ 為閾值， 將大于等于閾值的編碼歸入初始概念。

２.３結(jié)論檢驗(yàn)

本文分別采取兩種方式來(lái)檢驗(yàn)結(jié)論信效度： ①文章納入編碼的文獻(xiàn)前期均經(jīng)過(guò)ＥＢＬ 批判性質(zhì)量評(píng)估， 且大多來(lái)自ＣＳＳＣＩ、北大核心等期刊， 內(nèi)容質(zhì)量較高； ②根據(jù)Ｆｒａｎｃｉｓ Ｊ Ｊ 等［２０］ 結(jié)論飽和度檢驗(yàn)的研究， 本文首先將所有原始材料進(jìn)行編號(hào)， 隨機(jī)選取其中３ 份作為測(cè)試集， 剩余５３ 份材料作為實(shí)驗(yàn)集正式編碼； 然后檢驗(yàn)測(cè)試集材料中是否有新的編碼， 若沒(méi)有即認(rèn)為理論飽和度檢驗(yàn)通過(guò)； 綜上所述， 本文結(jié)論具有良好的信效度。

本文基于開放式編碼的結(jié)果， 并通過(guò)主軸編碼和選擇性編碼自下而上逐級(jí)提煉， 得到有關(guān)ＯＧＤ實(shí)施影響因素的概念和范疇， 對(duì)結(jié)果進(jìn)行梳理、歸納和綜合。最終得到７５ 個(gè)初始概念， ２８ 個(gè)范疇，１１ 個(gè)主范疇， 歸類為４ 個(gè)維度， 如表１、表２ 所示。主范疇分別作用于ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中的各要素主體， 與ＯＧＤ 的實(shí)施具有指導(dǎo)、支撐、依據(jù)關(guān)系，如表３ 所示。政府作為開放主體， 通過(guò)體制指導(dǎo)和能力支撐， 利用信息技術(shù)實(shí)施開放； 技術(shù)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)、數(shù)據(jù)要求是數(shù)據(jù)開放行為全過(guò)程的基礎(chǔ)支撐和實(shí)施依據(jù)； 政策政治環(huán)境能在法律和行政上指導(dǎo)開放行為， 組織環(huán)境作為重要支撐因素， 公眾參與、社會(huì)環(huán)境作為重要依據(jù)因素， 作用于開放全過(guò)程并促進(jìn)開放行為的有效實(shí)施與價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

３ ＯＧＤ實(shí)施影響因素互作用框架構(gòu)建

本文基于編碼過(guò)程對(duì)概念的逐級(jí)解釋和綜合，以及主范疇間的互作用關(guān)系， 并結(jié)合數(shù)據(jù)生成、開放、利用的全生命周期， 構(gòu)建出由核心因素政府組織（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ）、基礎(chǔ)因素技術(shù)保障（Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｓｕｐｐｏｒｔ）、促進(jìn)因素內(nèi)外環(huán)境（Ｉｎｔｅｒｎａｌａｎｄ Ｅｘｔｅｒｎａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ）、目標(biāo)因素價(jià)值實(shí)現(xiàn)（Ｖａｌ?ｕｅ Ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ） 組成的開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施過(guò)程的影響因素框架（ＧＴＥＶ 模型）， 如圖１ 所示。政府組織作為數(shù)據(jù)開放方和相關(guān)政策制定者、實(shí)施者， 指導(dǎo)數(shù)據(jù)開放生成、開放、利用的實(shí)施全過(guò)程； 技術(shù)是開放行為實(shí)施的手段， 相關(guān)技術(shù)水平直接影響ＯＧＤ 實(shí)施質(zhì)量和效果； 實(shí)施過(guò)程中， 內(nèi)外環(huán)境是深刻反映政府開放行為的內(nèi)在關(guān)系和影響過(guò)程的促進(jìn)變量， 同時(shí)影響技術(shù)的發(fā)展變遷； 開放數(shù)據(jù)的目標(biāo)是通過(guò)促進(jìn)各方的積極參與， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

３.１政府組織維度

政府組織作為數(shù)據(jù)開放核心與主體， 其內(nèi)部體制和政府自身能力直接影響數(shù)據(jù)開放水平， 不同政府因組織結(jié)構(gòu)、信息架構(gòu)等不同， 對(duì)技術(shù)的接納和應(yīng)用水平存在巨大差距［８］ 。完善的政府體制、高效的政府能力才能使政府在組織層面充分實(shí)施開放數(shù)據(jù)， 如圖２ 所示。

政府體制是組織運(yùn)行的基礎(chǔ)， 指導(dǎo)ＯＧＤ 的實(shí)施， 而政府管理體制則是政府體制的基石。處于龐大橫向組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的地方政府， 在實(shí)施ＯＧＤ 時(shí)必然會(huì)受到組織網(wǎng)絡(luò)制度的影響［２１］ 。而我國(guó)尚未形成有效的管理組織架構(gòu)［２２］ ， 大量數(shù)據(jù)資源長(zhǎng)期處于閑置、封閉狀態(tài)， 直接影響生成政府?dāng)?shù)據(jù)階段的效果。同時(shí)， 話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)制的建立也對(duì)具體實(shí)施過(guò)程存在一定影響， ＯＧＤ 的成功需要政府、公民、大眾傳媒等各界群體共同努力［２３］ 。在整體管理體制高效的同時(shí)也要關(guān)注對(duì)開放數(shù)據(jù)的單獨(dú)管理體制， 數(shù)據(jù)共享較為先進(jìn)的國(guó)家（地區(qū)）通常會(huì)設(shè)置專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)［２４］ 。健全政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制， 有助于打破部門、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘， 以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享。而在具體的ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中， 如何將政府體制充分融入到開放活動(dòng)中則依賴政府能力。

政府能力是組織體制的具體體現(xiàn)， 支撐ＯＧＤ的具體實(shí)施。ＯＧＤ 實(shí)施需要投入大量的人力、財(cái)力，豐富的資源為組織行為提供保障［２５］ ， 各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)水平的不同一定程度上造成了城市之間ＯＧＤ 水平的差異。具備良好組織能力的政府， 能夠協(xié)調(diào)組織資源的投入， 力爭(zhēng)要素的最大利用［２６］ 。ＯＧＤ 作為一項(xiàng)政府創(chuàng)新工作， 政府制定、執(zhí)行相關(guān)政策的能力是實(shí)施行為的最初動(dòng)力， 直接決定ＯＧＤ 實(shí)施的績(jī)效［２７］ ， 同時(shí)保證了政策執(zhí)行和公眾需求的迅速響應(yīng)。在此過(guò)程中， 政府創(chuàng)新能力越強(qiáng)， 越能夠利用數(shù)據(jù)產(chǎn)生更大的價(jià)值， 對(duì)數(shù)據(jù)的需求也就越大，從而產(chǎn)生良性循環(huán)推動(dòng)ＯＧＤ 的發(fā)展。此外， 商業(yè)創(chuàng)新環(huán)境［２６］ 、創(chuàng)新戰(zhàn)略［２５］ 等因素也在宏觀或微觀層面影響政府創(chuàng)新活動(dòng)， 間接影響ＯＧＤ 的實(shí)施。

３.２技術(shù)保障維度

技術(shù)保障因素是ＯＧＤ 實(shí)施的基礎(chǔ)與前提。ＯＧＤ作為一種治理模式的探索和創(chuàng)新， 需要一定的技術(shù)能力作為支撐。當(dāng)一個(gè)政府擁有較充分的技術(shù)支持，即便沒(méi)有充足的財(cái)政資源也能夠擁有較高的數(shù)據(jù)開放水平［２８］ 。技術(shù)保障主要從技術(shù)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)和數(shù)據(jù)要求３ 個(gè)方面體現(xiàn)， 如圖３ 所示， 這些因素為ＯＧＤ 的全流程實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

技術(shù)基礎(chǔ)作為ＯＧＤ 實(shí)施的重要支撐， 是指信息技術(shù)的發(fā)展水平和政府所擁有的技術(shù)能力。與傳統(tǒng)信息技術(shù)相比， 政府通過(guò)社交媒體、網(wǎng)站等渠道發(fā)布信息不僅提升了信息的傳播速度和效率， 還減少了數(shù)據(jù)獲取的限制［２９］ 。ＯＧＤ 離不開政府自身信息技術(shù)的支撐作用［３０］ ， 政府信息水平的高低將直接影響數(shù)據(jù)開放的實(shí)施。

數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)主要指建設(shè)政府開放數(shù)據(jù)一體化平臺(tái)、管理以及保障平臺(tái)安全。數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)是ＯＧＤ 前端服務(wù)的保障和支撐， 平臺(tái)門戶直接展示信息， 其清晰度、可理解、有用性等基本性質(zhì)影響ＯＧＤ 的可讀性和有效性。作為數(shù)據(jù)的“承載” 和“傳播媒介”， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)應(yīng)在政府體制的指導(dǎo)下根據(jù)用戶需求提供多元化的政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)。而除平臺(tái)的多元化外， 信息類型、開放形式、分享機(jī)制等也對(duì)ＯＧＤ 的實(shí)施績(jī)效有一定影響［３１］ 。此外，平臺(tái)的安全問(wèn)題不容忽視， 要充分利用信息技術(shù)保障平臺(tái)的數(shù)據(jù)和用戶的使用安全。

數(shù)據(jù)作為政府開放的核心服務(wù)內(nèi)容， 數(shù)據(jù)本身的安全、及時(shí)可用性、開放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)內(nèi)容質(zhì)量等均對(duì)政府開放工作的績(jī)效起決定性作用。隨著數(shù)據(jù)開放數(shù)量的激增， ＯＧＤ 出現(xiàn)了數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)利用方面成果少［３２］ 等問(wèn)題。ＯＧＤ 的主題覆蓋面、部門覆蓋率、高需求關(guān)鍵詞覆蓋率對(duì)其完備程度有直接關(guān)系， 但數(shù)據(jù)集數(shù)量并非越多越好［３３］ ，只有高質(zhì)量且符合用戶需求的數(shù)據(jù)集才能促進(jìn)ＯＧＤ的有效利用。一定的開放標(biāo)準(zhǔn)， 包括統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放共享格式、完善的數(shù)據(jù)發(fā)布審核流程等， 有助于提升ＯＧＤ 質(zhì)量與效率。數(shù)據(jù)要與技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)，數(shù)據(jù)機(jī)器可讀性的提升， 能方便用戶發(fā)現(xiàn)并利用數(shù)據(jù)［３４］ 。ＯＧＤ 應(yīng)具有免費(fèi)性、非歧視性、自由利用、自由傳播的基本功能， 統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)有助于數(shù)據(jù)互通， 避免“信息孤島”。同時(shí)數(shù)據(jù)可用性和及時(shí)性對(duì)ＯＧＤ 的實(shí)施效果也有重要影響［３５］ ， 及時(shí)動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)內(nèi)容， 保證數(shù)據(jù)的高效利用與及時(shí)可用。此外， 在ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中， 從技術(shù)層面、行業(yè)層面、制度層面保障數(shù)據(jù)安全， 有助于增加公民信任度， 擴(kuò)大ＯＧＤ 的范圍和深度。

３.３內(nèi)外環(huán)境維度

內(nèi)外環(huán)境代表ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中的內(nèi)部與外部狀態(tài)， 與服務(wù)全過(guò)程實(shí)施有著緊密聯(lián)系。各國(guó)（地區(qū)）開放政府?dāng)?shù)據(jù)模式無(wú)論是社會(huì)需求推動(dòng)型還是政府主導(dǎo)型， 都離不開內(nèi)外環(huán)境中各因素的相互作用［３６］ 。其中， 內(nèi)部環(huán)境因素包括政策政治環(huán)境、組織環(huán)境、公眾參與， 外部環(huán)境因素指社會(huì)環(huán)境， 如圖４ 所示。

政策政治環(huán)境是其中最主要的影響因素， 頂層設(shè)計(jì)與宏觀規(guī)劃能指導(dǎo)ＯＧＤ 實(shí)施的方向。相關(guān)政策的完善是ＯＧＤ 實(shí)施的基礎(chǔ)和指導(dǎo)因素， 反之，政策的缺失則會(huì)降低政府開放的主動(dòng)性與積極性，影響社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求［３７］ 。目前， 我國(guó)仍存在法律法規(guī)建設(shè)薄弱、國(guó)家統(tǒng)一的法律體系遲滯缺位等問(wèn)題， 在數(shù)據(jù)隱私安全、數(shù)據(jù)共享、政府?dāng)?shù)據(jù)等方面的立法仍需完善［２５］ 。同時(shí)， 法律制度的執(zhí)行還需依靠積極的監(jiān)管， 以保障政府機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行［５］。

組織環(huán)境即政府?dāng)?shù)據(jù)開放理念與政治壓力。政府作為最大的社會(huì)數(shù)據(jù)資源擁有者［３８］ ， 其數(shù)據(jù)開放共享理念對(duì)ＯＧＤ 的實(shí)施有重要支撐作用。開放的組織文化對(duì)ＯＧＤ 工作有著積極意義， 而封閉的組織文化會(huì)使得政府人員在心理上產(chǎn)生排斥情緒［３］ ，甚至成為開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的阻礙。在實(shí)施過(guò)程中， 通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)樹立正確的數(shù)據(jù)開放共享理念，能使政府人員主動(dòng)接受數(shù)據(jù)開放。同時(shí)， 組織行為的發(fā)生往往依賴于過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值理念等， 當(dāng)創(chuàng)新行為違背過(guò)去的理念時(shí)， 組織會(huì)消極應(yīng)對(duì)［３８］ 。因此， ＯＧＤ 需要自上而下的推動(dòng)， 上級(jí)組織的支持、部署和壓力是ＯＧＤ 的推動(dòng)力量［８］ 。

政府的具體實(shí)施很大程度依據(jù)公眾的參與情況。公眾參與首先體現(xiàn)在社會(huì)各界需求方面， 開放政府?dāng)?shù)據(jù)行為是為回應(yīng)公民社會(huì)需求的行政行為［２８］ 。公眾需求間接影響政府?dāng)?shù)據(jù)的生成和利用。為回應(yīng)公眾需求并增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性、獲得公眾支持， 政府主體可能會(huì)積極提升政府開放水平［３７］ 。社會(huì)各界需求還涵蓋了社區(qū)組織、企業(yè)、媒體組織［３９］等各個(gè)社會(huì)組織的需求。同時(shí)， 政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量等重要指標(biāo)也與社會(huì)參與密切相關(guān)［４０］ 。ＯＧＤ 的最終利用方是公眾， 公眾的信息素養(yǎng)在利用數(shù)據(jù)階段起決定性作用。公眾的信息素養(yǎng)包含了需求認(rèn)知、及時(shí)檢索、使用、評(píng)價(jià)信息等方面， 影響著公眾對(duì)政府開放工作的認(rèn)知度與對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用能力。一方面， 公眾對(duì)數(shù)據(jù)開放有最直接的需求和使用體驗(yàn)， 提升公眾認(rèn)知度能為數(shù)據(jù)開放共享奠定基礎(chǔ)； 另一方面， 隨著技術(shù)的不斷發(fā)展， 公眾能通過(guò)自身能力利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值并給予正反饋， 從而促進(jìn)供給的上升。

社會(huì)環(huán)境是ＯＧＤ 的外部因素， 主要指外界壓力對(duì)數(shù)據(jù)開放的推動(dòng)。政府受到的信息共享壓力越大， 數(shù)據(jù)開放共享程度越高， 但僅依靠上方高層壓力和下方社會(huì)需求強(qiáng)制推動(dòng)政府采納新技術(shù)， 只會(huì)使得政府機(jī)構(gòu)更加分割， 導(dǎo)致ＯＧＤ 呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)［４１］ 。而在橫向政治競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大與合作需求豐富的體制中， 推動(dòng)開放式治理創(chuàng)新的動(dòng)力才能經(jīng)久不衰。從全球來(lái)看， 數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)已是大勢(shì)所趨， 在時(shí)代背景的倒逼下， 會(huì)加快推進(jìn)ＯＧＤ 工作。

３.４價(jià)值實(shí)現(xiàn)維度

價(jià)值實(shí)現(xiàn)意圖利用開放數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面收獲長(zhǎng)遠(yuǎn)效益， 這也是ＯＧＤ 的最終目的。在ＯＧＤ 中引入價(jià)值實(shí)現(xiàn)， 促進(jìn)不同利益的群體參與， 是解決開放數(shù)據(jù)利用問(wèn)題的重要方法［４２］ 。在數(shù)據(jù)開放和價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中， 主要考慮兩個(gè)方面，即收益和風(fēng)險(xiǎn)， 如圖５ 所示。

ＯＧＤ 本身不能直接帶來(lái)價(jià)值， 只有當(dāng)公眾、機(jī)構(gòu)等組織利用其創(chuàng)造公共價(jià)值時(shí)， 開放政府?dāng)?shù)據(jù)才真正具有價(jià)值［３］ 。ＯＧＤ 能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值的提升， 進(jìn)而促進(jìn)政府開放的意愿和行為， 提高其他主體的利用率［４３］ 。同時(shí)在公民利用數(shù)據(jù)的過(guò)程中， “數(shù)據(jù)—信息—知識(shí)” 的轉(zhuǎn)變使公民能借助其做出決策。通過(guò)積極促進(jìn)公眾應(yīng)用數(shù)據(jù)， 將被動(dòng)的溝通轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的公眾參與［４４］ 。而隨著公民更多地參與到政府決策中， ＯＧＤ 的政治價(jià)值也開始展現(xiàn)［２］ 。其政治價(jià)值還涵蓋個(gè)人或組織在政治中的角色及對(duì)政黨事務(wù)的影響等方面。價(jià)值實(shí)現(xiàn)對(duì)其他維度亦有著重要影響， 當(dāng)前ＯＧＤ 進(jìn)入了發(fā)展窘境， 只有深入了解價(jià)值實(shí)現(xiàn)， 才能為ＯＧＤ 的實(shí)施注入新的動(dòng)力［３８］ 。而價(jià)值鏈揭示了ＯＧＤ 價(jià)值實(shí)現(xiàn)的流程［４５］ ， 價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在邏輯則與價(jià)值生成機(jī)制密切相關(guān)。因此，雖然ＯＧＤ 的價(jià)值實(shí)現(xiàn)在組織和制度層面的阻礙已基本掃清， 但公眾利用方面意識(shí)不足、素養(yǎng)不夠、動(dòng)力不足已成為ＯＧＤ 價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中必須解決的問(wèn)題， 未來(lái)應(yīng)聚焦如何從用戶角度吸引公眾積極利用開放數(shù)據(jù)、參與開放數(shù)據(jù)的過(guò)程［３８］ 。

伴隨著巨大的價(jià)值， ＯＧＤ 也存在較大風(fēng)險(xiǎn)。目前， 我國(guó)ＯＧＤ 工作在開放內(nèi)容、開放標(biāo)準(zhǔn)、使用權(quán)限、使用門檻等方面缺乏標(biāo)準(zhǔn)， 導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)， 甚至危害國(guó)家安全［４６］ 。隱私泄露會(huì)影響政府公信力和工作成效， 阻礙政府開放數(shù)據(jù)的意愿［３］ 。而低質(zhì)、錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)也會(huì)導(dǎo)致決策失誤從而引發(fā)更為嚴(yán)重的結(jié)果。ＯＧＤ 的風(fēng)險(xiǎn)還包括感知風(fēng)險(xiǎn)［４７］ 、公務(wù)員風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避態(tài)度［４８］ 、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等。未來(lái)應(yīng)開展完善的開放數(shù)據(jù)流程梳理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作， 以確保數(shù)據(jù)開放工作的安全、高效、快速的實(shí)施和深化。

４結(jié)論

本文采用元綜合分析方法， 通過(guò)制定檢索標(biāo)準(zhǔn)和ＥＢＬ 質(zhì)量評(píng)估， 從國(guó)內(nèi)外大量相關(guān)研究中選取有效文獻(xiàn)， 梳理大量前人研究并對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行細(xì)粒度分析和解釋性編碼。文章揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施過(guò)程中的眾多影響因素， 厘清了影響因素之間的互作用關(guān)系， 最終構(gòu)建了ＯＧＤ 實(shí)施影響因素模型（ＧＴＥＶ 模型）。該模型包含政府組織、技術(shù)保障、內(nèi)外環(huán)境和價(jià)值實(shí)現(xiàn)４ 個(gè)維度與１１ 個(gè)主范疇。研究發(fā)現(xiàn)： 第一， ＯＧＤ 作為一個(gè)復(fù)雜的研究對(duì)象，其實(shí)施過(guò)程受到政府體制與政府能力等內(nèi)部核心因素的影響， 同時(shí)受到技術(shù)保障、內(nèi)外環(huán)境和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等外部各影響因素的共同作用； 第二， ＯＧＤ 實(shí)施作為一個(gè)多因素相互作用的系統(tǒng)， 在縱向維度中可分為數(shù)據(jù)生成、開放、利用和反饋４ 個(gè)階段， 從而實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)完整的生命周期動(dòng)態(tài)循環(huán)； 第三， 政府作為ＯＧＤ 實(shí)施的主體， 其開放能力與體制直接影響ＯＧＤ 的實(shí)施效果。因此， 政府應(yīng)當(dāng)在ＯＧＤ 實(shí)施的各個(gè)階段， 協(xié)調(diào)統(tǒng)籌內(nèi)外各影響因素，不斷提升ＯＧＤ 實(shí)施能力， 以此實(shí)現(xiàn)ＯＧＤ 的最大價(jià)值。

本文采用元綜合研究方法探索ＯＧＤ 的實(shí)施，系統(tǒng)、全面挖掘ＯＧＤ 實(shí)施的影響因素并探析其中互作用機(jī)制， 為ＯＧＤ 實(shí)施提供了完整的分析視角，并在一定程度上拓展了元綜合方法的應(yīng)用領(lǐng)域和適用范圍。本文構(gòu)建的ＧＴＥＶ 模型， 綜合ＯＧＤ 實(shí)施過(guò)程中不同階段的各影響因素， 闡明ＯＧＤ 的實(shí)施與發(fā)展過(guò)程， 一定程度上推動(dòng)了開放政府?dāng)?shù)據(jù)理論研究的發(fā)展。本文所探究的ＯＧＤ 實(shí)施影響因素，更加完整闡述如何在政府組織下， 以技術(shù)為支撐，將內(nèi)外部環(huán)境有效結(jié)合， 并積極地從用戶的角度考慮如何促進(jìn)公眾的參與、開展完善全面的風(fēng)險(xiǎn)梳理， 能夠?yàn)檎诤罄m(xù)的ＯＧＤ 實(shí)施中提供理論指導(dǎo)， 為提升政府的數(shù)據(jù)建設(shè)及大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力指明方向。

同時(shí)， 文章也存在一些不足， 本文研究對(duì)象（ＯＧＤ）相關(guān)研究較為繁雜， 雖然檢索時(shí)盡可能擴(kuò)大范圍并進(jìn)行追溯檢索， 但仍可能導(dǎo)致文獻(xiàn)遺漏；ＯＧＤ 作為一種實(shí)踐行為， 本文尚未對(duì)提煉的影響因素進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。未來(lái)研究中會(huì)結(jié)合實(shí)踐和理論的發(fā)展進(jìn)一步探討并完善影響因素框架， 并通過(guò)實(shí)證研究驗(yàn)證理論， 對(duì)框架進(jìn)行修正和擴(kuò)展。