預(yù)征收補償安置協(xié)議效力及責(zé)任問題探討

閻 巍，唐旭豐

（1.吉林大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究院，北京 100083；2.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

2019年《土地管理法》修訂后將征地補償安置協(xié)議（以下簡稱“預(yù)征補協(xié)議”）的簽訂時點從征地批準(zhǔn)之后提前到征地報批之前，成為政府征收土地的前期準(zhǔn)備工作。由于協(xié)議簽訂時點在報批之前而協(xié)議的履行一般發(fā)生在征地批準(zhǔn)之后，征補協(xié)議在政府未獲征地批準(zhǔn)時的效力狀態(tài)如何，引發(fā)了理論和實踐中的爭議。學(xué)者和實務(wù)工作者從現(xiàn)行法律框架和民事合同理論當(dāng)中尋找不同的解釋路徑，形成了預(yù)約合同說、批準(zhǔn)生效合同說、效力待定說、附條件合同說、生效合同說等不同觀點。上述觀點都反映了預(yù)征補協(xié)議的一些特征，但仍亟待進一步的檢視。

1 預(yù)征補協(xié)議效力引發(fā)的實踐爭議

《土地管理法》修訂后設(shè)置了預(yù)征補協(xié)議，但是并未就其效力作出明確規(guī)定，加之《土地管理法實施條例》為各省具體設(shè)定預(yù)征補協(xié)議的內(nèi)容提供了制度空間，由此引發(fā)了司法、行政和學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)︻A(yù)征補協(xié)議效力認定的爭議。

1.1 司法實踐中關(guān)于預(yù)征補協(xié)議效力的觀點

通過在中國裁判文書網(wǎng)檢索相關(guān)案例，就預(yù)征補協(xié)議的效力，本文歸納出以下三種主要的司法實踐觀點：第一種觀點是效力待定說。這種觀點認為簽訂預(yù)征補協(xié)議是征地批準(zhǔn)前的預(yù)征收行為，在有審批權(quán)的人民政府同意征地前屬效力待定，只有征地審批完成后，該協(xié)議才能發(fā)生法律效力①參見廣東省高級人民法院（2013）粵高法行終字第640號行政判決書。需要說明的是，盡管此時《土地管理法》并未修正，但當(dāng)時該案發(fā)生于征地制度改革試點地區(qū)，根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)廣東省國土資源廳關(guān)于深化征地制度改革意見的通知》第一條第（二）項第一點規(guī)定：“非公益性以及營利性建設(shè)項目用地，按以下程序辦理。1、項目在符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)和耕地占補平衡措施，符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，遵循市場規(guī)則，由用地者與土地所有者（土地使用權(quán)人）直接協(xié)商，雙方經(jīng)協(xié)商同意后，簽訂征（用）地補償協(xié)議，向政府申請辦理轉(zhuǎn)用、征收（用）、變更登記等手續(xù)?！卑瓷鲜鲆?guī)定，被告佛岡縣人民政府在用地報批前可以先予簽訂征地補償協(xié)議，與新修訂的《土地管理法》規(guī)定的程序一致，因此仍然具有參考價值。。第二種觀點是附條件合同說。這種觀點主要是基于協(xié)議條款中所規(guī)定的生效條件，而認定其為附條件合同，在條件未生效前，預(yù)征補協(xié)議的效力處于未生效狀態(tài)②參見上海市第三中級人民法院（2020）滬03行終59號行政判決書。。第三種觀點是生效合同說。這種觀點認為雖然征收部門尚未取得征地批復(fù)，但并不影響其與擬被征收人商談房屋搬遷事宜及簽訂征收補償協(xié)議，且征補協(xié)議的內(nèi)容主要也是針對房屋面積、補償金額等事項進行的約定，該約定不需要經(jīng)其他機關(guān)批準(zhǔn)等程序方能生效，故不宜否定該協(xié)議效力③參見江蘇省高級人民法院（2020）蘇行終790號行政判決書。。

1.2 合同示范文本關(guān)于預(yù)征補協(xié)議效力的不同規(guī)定

根據(jù)《土地管理法實施條例》（2021年修訂）第29條的規(guī)定，省級政府負責(zé)發(fā)布預(yù)征補協(xié)議示范文本。通過在各省級人民政府及自然資源部門網(wǎng)站上檢索，截至2022年11月，全國共有5個省份正式出臺了預(yù)征補協(xié)議的示范文本，1 個省份發(fā)布了預(yù)征補協(xié)議示范文本的征求意見稿（表1）。其中4個省份示范文本的條款中約定了協(xié)議“經(jīng)批準(zhǔn)后生效”“經(jīng)征收土地公告發(fā)布之日起生效”或者“經(jīng)依法批準(zhǔn)并發(fā)布征收土地公告后生效”，1個省份規(guī)定了預(yù)征補協(xié)議自簽字蓋章后生效，但將“未獲批準(zhǔn)”設(shè)置為失效條件，一旦征收未得到批準(zhǔn)，則協(xié)議失效。此外，還有1 個省份將生效時點交由當(dāng)事人自行約定。

綜上，從實踐情況來看，已約定生效條件的預(yù)征補協(xié)議一般會被認定為附條件合同，而對于那些未約定協(xié)議生效條件的預(yù)征補協(xié)議則存在著不同的觀點。從已發(fā)布的合同示范文本來看，目前多數(shù)示范文本是通過在預(yù)征補協(xié)議當(dāng)中附加條件（生效或解除條件），而將預(yù)征補協(xié)議的性質(zhì)定位為附條件的合同，且多以征地申請獲得批準(zhǔn)或發(fā)布征地公告作為條件的具體內(nèi)容。

1.3 預(yù)征補協(xié)議效力的學(xué)理紛爭

與實踐相對應(yīng)，理論當(dāng)中對預(yù)征補協(xié)議也有著不同的觀點，除了上述所列司法和行政中的觀點外，還存在著預(yù)約合同說和批準(zhǔn)生效合同說的觀點。

預(yù)約合同說認為，簽訂征地補償安置協(xié)議后，征收機關(guān)和擬被征收人之間便成立了預(yù)約合同，且該合同已經(jīng)生效，而本約則是在征地審批后當(dāng)事人交付補償款項的物權(quán)變動合同，且并非一定要另行簽訂征地補償協(xié)議[1]。

批準(zhǔn)生效合同說認為，征收行為獲得行政機關(guān)的批準(zhǔn)是預(yù)征補協(xié)議產(chǎn)生效力的法定條件之一，根據(jù)《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第1款和《民法典》第502條第1款規(guī)定，在征地準(zhǔn)備階段，預(yù)征補協(xié)議處于未生效狀態(tài)[2]。

2 預(yù)征補協(xié)議效力的厘定

上述觀點從不同側(cè)面反映了預(yù)征補協(xié)議的一些特性，因而都具有一定的合理性。但是要明確司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，還需要通過梳理不同觀點背后的法律依據(jù)和所呈現(xiàn)的法律效果，結(jié)合預(yù)征補協(xié)議的設(shè)置目的和實踐要求來綜合考慮。

2.1 效力待定合同說

效力待定說認為簽訂預(yù)征補協(xié)議的征收機關(guān)并無批準(zhǔn)土地征收的權(quán)限，需等待具有審批權(quán)的上級政府批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)本質(zhì)上是一種事后追認，與民法當(dāng)中的效力待定合同的主要特征一致，在綜合參考民法經(jīng)驗和公法屬性的基礎(chǔ)上，預(yù)征補協(xié)議在未得到批準(zhǔn)前處于效力待定的狀態(tài)[3]。對此，本文認為：就效力待定合同本身而言，效力待定合同是指由于法律規(guī)定的某種原因，合同既非有效，也非無效，其效力有待于第三人的確定或者某種客觀因素的確定[4]。效力待定的具體情形在我國現(xiàn)行法律規(guī)定當(dāng)中主要包括限制民事行為能力人所為不可獨立實施的法律行為、未經(jīng)本人同意的自己代理和雙方代理、未經(jīng)本人同意的轉(zhuǎn)委托代理、（狹義）無權(quán)代理[5]，上述合同主體因無權(quán)處分而使合同處于效力待定狀態(tài)，有待于第三人追認。但在土地征收過程中，征收機關(guān)是根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定與擬被征收人簽訂預(yù)征補協(xié)議，其已獲得法律授權(quán)，主體上并無瑕疵，不需要經(jīng)第三方同意方可締約，因此，二者不可類比。

2.2 批準(zhǔn)生效合同說

批準(zhǔn)生效合同說依據(jù)《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的規(guī)定，認為預(yù)征補協(xié)議屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議。主要理由是：《土地管理法》規(guī)定的征收應(yīng)當(dāng)獲得有權(quán)行政機關(guān)的批準(zhǔn)，屬于法律規(guī)定的強制性程序且該批準(zhǔn)之規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于強制性法律規(guī)定下的效力性規(guī)范，進而征收行為獲得行政機關(guān)的批準(zhǔn)也就是“批前協(xié)議”產(chǎn)生效力的法定條件之一[2]。本文認為，這種觀點存在著法律解釋上的問題。

首先，根據(jù)《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的表述，其適用對象是“法律、行政法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效”的行政協(xié)議。而現(xiàn)行《土地管理法》第47條僅規(guī)定了行政機關(guān)需在申請征地前完成一系列準(zhǔn)備工作，其中之一是與擬被征收人簽訂征地補償安置協(xié)議。這些規(guī)定中并未有“征地補償安置協(xié)議應(yīng)經(jīng)過其他機關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效”的同義表述。因此，對《土地管理法》第47條進行文義解釋無法推出預(yù)征補協(xié)議須經(jīng)批準(zhǔn)方可生效的結(jié)論。

其次，批準(zhǔn)生效合同審批的對象應(yīng)是合同本身[6]，司法實踐中也早已對合同批準(zhǔn)生效和因未經(jīng)批準(zhǔn)導(dǎo)致合同不能履行進行了區(qū)分[7]。在征收程序當(dāng)中，批準(zhǔn)的對象并非預(yù)征補協(xié)議，上級政府只負責(zé)對征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》規(guī)定的公共利益以及是否符合法定程序進行審查，不再審查縣級以上地方人民政府作出的征地補償安置方案以及補償安置協(xié)議的具體內(nèi)容[8]。對此，學(xué)界甚至有觀點認為，2019年《土地管理法》修訂后，土地征收批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)定位為“基于上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而產(chǎn)生的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)”更為合理[9]。據(jù)此，預(yù)征補協(xié)議并非上級政府審批的對象，其效力狀態(tài)也并非當(dāng)然適用《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的規(guī)定。

2.3 附條件合同說

附條件合同說將獲得批準(zhǔn)作為合同生效條件或者將未獲批準(zhǔn)作為解除條件，從而將政府批準(zhǔn)與否作為決定合同效力的關(guān)鍵因素。這種觀點的本質(zhì)在于通過協(xié)議約定，將生效或失效的條件作為決定合同效力的依據(jù)，從而將合同效力納入當(dāng)事人意思自治的范圍。從學(xué)理上講，附條件合同當(dāng)中對于所附之條件存在著如下要求：條件需具有意定性，即條件是通過意思表示被設(shè)定為法律行為效力發(fā)生或者喪失之前提的事實，如果法律規(guī)定法律行為的生效以特定事實為前提，則不構(gòu)成條件[10]。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，雖然征地行為獲得批準(zhǔn)是包括征補協(xié)議在內(nèi)的一系列征收行為得以繼續(xù)履行的法定條件，但由于協(xié)議的簽訂和履行是兩個層面的問題，而法律并未規(guī)定協(xié)議本身生效需經(jīng)批準(zhǔn)，因此，以征收行為是否經(jīng)過批準(zhǔn)為所附條件之內(nèi)容，并未違反附條件合同關(guān)于條件意定性的要求。故而在預(yù)征補協(xié)議附此條件的情況下，該說具有說服力，但問題在于，其未能解釋沒有約定條件下預(yù)征補協(xié)議的效力。

2.4 預(yù)約合同說

預(yù)約合同說看到了預(yù)征補協(xié)議協(xié)商性的一面，那就是在簽訂預(yù)征補協(xié)議時，征收機關(guān)可以探知擬被征收人的意愿，從而判斷征收是否具有可行性，在此過程中，擬被征收人也可以借此協(xié)議全面表達自身意愿[2]，加之，預(yù)征補協(xié)議本身是一項加強土地征收中公眾參與的制度設(shè)計[11]，從表達征收意向和磋商的角度來說，預(yù)征補協(xié)議劃入預(yù)約具有合理性。從效力角度講，預(yù)約合同說采用必須締約說觀點，認為在征地準(zhǔn)備階段簽訂的預(yù)征補協(xié)議系預(yù)約，而在審批后雙方則必須締結(jié)發(fā)生獨立物權(quán)變動效力的本約[1]。

但是，從預(yù)約本身的法律效果和法律形式等方面來看，預(yù)征補協(xié)議與預(yù)約合同仍存在著較大區(qū)別。

首先，預(yù)約的根本目的是訂立本約。學(xué)理上認為，預(yù)約與本約的最大區(qū)別在于預(yù)約要就將來達成本約達成合意[12]。預(yù)征補協(xié)議當(dāng)中是否存在一個將來訂立本約的意思表示？對于這一問題，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》都沒有規(guī)定需要在審批通過后再行訂立新的補償安置協(xié)議。而在實踐當(dāng)中，目前已發(fā)布的征地補償安置協(xié)議示范文本中也并未出現(xiàn)要在征地批準(zhǔn)后另行簽訂補償安置協(xié)議的表述。

其次，預(yù)約的法律效果之一是發(fā)生磋商或締約的請求權(quán)，而預(yù)征補協(xié)議的當(dāng)事人往往可以直接依據(jù)預(yù)征補協(xié)議請求對方給付。目前對于預(yù)約的法律效力存在著三種主要觀點：第一，強制磋商說，當(dāng)事人簽署預(yù)約后，承擔(dān)誠信、公平磋商的義務(wù)；第二，強制締約說，認為當(dāng)事人簽署預(yù)約后，不僅承擔(dān)磋商的義務(wù)，還有必須達成本約的義務(wù)；第三，區(qū)分說，認為根據(jù)本約內(nèi)容的完整程度不同，區(qū)別預(yù)約的效力，如果預(yù)約的內(nèi)容只包含合同的成立內(nèi)容要素，則當(dāng)事人只需要繼續(xù)磋商即可，如果預(yù)約的內(nèi)容已經(jīng)較為完整則必須訂立本約[13]。就上述三種觀點來說，磋商說無法與預(yù)約為訂立本約的根本目的相契合，并且判斷當(dāng)事人是否妥善履行磋商義務(wù)在實踐中存在難點。強制締約說和區(qū)分說雖然存在分歧，但在具有完備合同內(nèi)容的情況下還是形成了預(yù)約應(yīng)發(fā)生強制締約的共識。但是不管采用何種觀點，當(dāng)事人總是不能直接依據(jù)預(yù)約主張具體的給付請求權(quán)，而從已有的示范文本來看，征收機關(guān)往往在批準(zhǔn)后直接依照預(yù)征補協(xié)議的條款內(nèi)容來實現(xiàn)補償安置。

最后，預(yù)約說在觀念上將本約視為一個獨立發(fā)生物權(quán)變動效果的合同的解釋路徑，不利于司法實踐的判斷。在合同內(nèi)部的形式和內(nèi)容上，征收機關(guān)往往根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定提供具體完整的協(xié)議樣本，并與當(dāng)事人簽訂書面協(xié)議，可以說，此時預(yù)約已經(jīng)具備了本約所應(yīng)具備的所有內(nèi)容條款，而預(yù)約說卻在征地行為批準(zhǔn)后將觀念上發(fā)生物權(quán)變動效力的合同作為本約，且該本約的物權(quán)變動效力以預(yù)約所規(guī)定的內(nèi)容為限。這種在形式上沒有區(qū)別，內(nèi)容上難以區(qū)分，而僅在觀念上依據(jù)合同的效力將其區(qū)分預(yù)約和本約的解釋路徑不僅加深了司法實踐區(qū)分預(yù)約和本約的難度，也難以為被征收人所接受。

2.5 生效合同說

在前述觀點當(dāng)中，最后一種觀點認為征地批準(zhǔn)行為影響的只是協(xié)議的履行，不影響協(xié)議的效力，協(xié)議本身有效且已生效。對于這一觀點，筆者認為其不僅符合《土地管理法》的規(guī)定，而且契合民事合同效力體系規(guī)則和實踐做法，同時也能更好地保護擬被征收人利益。

首先，生效合同說符合《土地管理法》的規(guī)定。現(xiàn)行《土地管理法》并未對預(yù)征補協(xié)議的效力作出特別限制，《土地管理法》第47條中也無法推出預(yù)征補協(xié)議須經(jīng)上級政府批準(zhǔn)方可生效的結(jié)論。因此，在無其他效力瑕疵的情形下，應(yīng)當(dāng)認可預(yù)征補協(xié)議的效力。

其次，生效說符合通行的民事合同效力體系規(guī)則。隨著《民法典》等法律法規(guī)的出臺以及司法解釋的不斷完善，截至目前，民事合同效力已經(jīng)建立起相對齊備的規(guī)則體系。在這一體系當(dāng)中，受行政審批影響的合同效力可以區(qū)分為以下三種：第一種，合同本身需要辦理法律、法規(guī)規(guī)定的批準(zhǔn)方可生效，未經(jīng)審批的合同效力為未生效，其法律依據(jù)為《民法典》第502條；第二種，合同本身無需審批，但簽訂該合同的前置條件，例如當(dāng)事人的交易資質(zhì)或從事特定行業(yè)的許可需要經(jīng)過行政審批，未獲審批合同可能因程序或者簽約主體違法而無效，法律依據(jù)為《民法典》第153條[14]；第三種，合同本身無需審批，也無前置審批條件，但是合同約定的權(quán)利變動內(nèi)容需要經(jīng)行政審批方可發(fā)生，也就是行政審批直接影響合同的履行，預(yù)征補協(xié)議便屬于這種情形。對此，理論上基于行政審批與合同效力區(qū)分的進路，認為行政審批僅影響合同履行，而合同履行與合同效力是相區(qū)分的，因此行政審批與合同效力也是相區(qū)分的，未獲審批并不影響合同效力[15]。具體到預(yù)征補協(xié)議，協(xié)議成立后便生效，而征地審批僅影響協(xié)議所涉及的土地房屋等財產(chǎn)的物權(quán)變動是否能夠?qū)嶋H發(fā)生。在征地未經(jīng)審批的情況下，合同雖然有效，但其中設(shè)定的關(guān)于物權(quán)移轉(zhuǎn)義務(wù)的履行由于缺乏法定要素而無法展開。這種思路在目前司法實踐當(dāng)中有關(guān)民事法律合同效力的認定過程中也得到了體現(xiàn)，例如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》第50條規(guī)定，批準(zhǔn)行為并不影響抵押合同效力，但是未經(jīng)批準(zhǔn)便無法辦理抵押登記，影響抵押權(quán)成立[14]。由此可見，這種區(qū)分行政審批和合同效力的方式已經(jīng)為當(dāng)下的民事合同效力體系所采納。

最后，生效說有利于維護擬被征收人的合法權(quán)益。在生效說的解釋路徑下，合同依法成立后，征收機關(guān)有義務(wù)積極申請審批，以實現(xiàn)合同目的。征收機關(guān)怠于履行報批義務(wù)構(gòu)成違約，相對人可以依據(jù)《行政協(xié)議若干解釋》主張自身權(quán)益，也可以請求法院參照民事合同法律規(guī)則維護自身權(quán)益[15]。在征地申請未獲批準(zhǔn)的情況下，協(xié)議雖仍然生效，但征收機關(guān)未獲得批準(zhǔn)使得協(xié)議當(dāng)中約定的土地房屋以及相應(yīng)補償安置事項的物權(quán)變動無法發(fā)生，也就無法實施后續(xù)征收行為。此時，征地補償安置協(xié)議出現(xiàn)合同履行障礙，構(gòu)成履行不能，合同目的無法實現(xiàn)，當(dāng)事人可以參照《民法典》第563條或第580條主張解除或向法院申請終止合同，同時要求過錯方承擔(dān)違約責(zé)任，從而有效保護自身合法權(quán)益。

綜上，將預(yù)征補協(xié)議的效力狀態(tài)定位為生效合同既能夠與現(xiàn)行法律體系互恰，還可以充分保護擬被征收人的合法權(quán)益，促使行政機關(guān)重視行政協(xié)議的簽訂和履行。

3 預(yù)征補協(xié)議相關(guān)問題的責(zé)任認定

上述觀點背后法理依據(jù)的厘清，根本目的在于為預(yù)征補協(xié)議引發(fā)的各種爭議的審查提供標(biāo)準(zhǔn)。實踐當(dāng)中，由于預(yù)征補協(xié)議簽訂在先、征地審批在后的特性，審判機關(guān)不僅需要回答征地機關(guān)未申請征收土地的責(zé)任認定問題，還需要解決諸如簽約后未能征收、簽約后提前征收的責(zé)任認定等問題[16]。

3.1 簽約后未申請征收的責(zé)任認定

簽訂預(yù)征補協(xié)議后，征收機關(guān)可能因整體簽約比例未達標(biāo)等原因而遲遲未進入報批環(huán)節(jié)。對此，擬被征收人是否可以依據(jù)預(yù)征補協(xié)議提起行政訴訟在實踐中存在著不同的認識。有觀點認為在征收機關(guān)沒有作出實質(zhì)的征收決定，也明確表明在擬被征收人不同意的情況下，不會實施征收，預(yù)征收協(xié)議對簽訂雙方暫不產(chǎn)生約束力，對擬被征收人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響，應(yīng)當(dāng)駁回擬被征收人的起訴①參見四川省資陽市中級人民法院（2019）川20行初16號行政裁定書。。但是，本文認為，預(yù)征補協(xié)議作為行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍后，法院應(yīng)當(dāng)予以受理，至少不應(yīng)一概予以駁回。這不僅僅是因為從法律關(guān)系角度講，預(yù)征補協(xié)議依法簽訂后即生效，對合同雙方均有約束力，還因為預(yù)征收程序一旦啟動，尤其是簽訂預(yù)征補協(xié)議后，擬被征收人的權(quán)利義務(wù)就有可能實質(zhì)性地受到影響，例如因不當(dāng)限制土地開發(fā)利用強度造成的損失，交易機會損失等。因此，應(yīng)當(dāng)允許擬被征收人就征收部門的申請征地行為提出訴訟。

至于如何認定此種情形下征收機關(guān)的責(zé)任，本文認為，征收機關(guān)未履行報批義務(wù)屬于違約行為，即使合同當(dāng)中沒有就報批進行約定，也是違反基于誠實信用原則的從合同義務(wù)的行為，具體責(zé)任承擔(dān)可以依照《行政協(xié)議若干規(guī)定》第19條的規(guī)定，分兩步進行：第一步，先由協(xié)議相對人請求征收機關(guān)繼續(xù)履行報批義務(wù)，法院可判決征收機關(guān)繼續(xù)履行申請義務(wù)，同時根據(jù)具體情況明確履行時間。第二步，在確實無法履行報批義務(wù)以及由于遲延履行報批義務(wù)導(dǎo)致無法實現(xiàn)合同目的時，可根據(jù)當(dāng)事人請求，判決解除協(xié)議，承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償范圍主要為擬被征收人的信賴利益。理由是，擬被征收人是基于對征收機關(guān)一系列前期征地準(zhǔn)備行為的合理信賴而簽訂預(yù)征補協(xié)議，并據(jù)此為相應(yīng)的給付，由于征收機關(guān)遲延履行報批義務(wù)致使無法完成報批，協(xié)議內(nèi)容后續(xù)無法展開且協(xié)議目的無法實現(xiàn)，此時可參照適用《民法典》第563條和第566條，由被征收人解除協(xié)議，同時主張恢復(fù)原狀或采取補救措施，并向征收機關(guān)請求違約賠償。至于賠償范圍，則應(yīng)當(dāng)考慮到預(yù)征補協(xié)議的行政性特點，按照信賴利益而非期待利益賠償被征收人的實際損失和交易機會損失①參見四川省資陽市中級人民法院（2019）川20行初16號行政裁定書。，使被征收人恢復(fù)到合同訂立前的狀態(tài)。理由是：第一，賠償?shù)馁Y金來源具有公共性，完全按照期待利益賠償會間接損及納稅人的權(quán)益，因此賠償數(shù)額需要進行相應(yīng)調(diào)整[17]；第二，期待利益要求具有一定的確定性，即當(dāng)事人需證明可以合理預(yù)見到未來可以獲得的利益[18]，而在征地申請尚未獲批的情形下，征收尚未開始，物權(quán)變動也未發(fā)生，根據(jù)“無征收則無補償”的原則，當(dāng)事人難以證明存在期待利益；第三，信賴利益賠償也是違約損害賠償?shù)姆绞街唬琴r償守約方因信賴有此合同而支出但因?qū)Ψ竭`約而浪費的財產(chǎn)的補償方式，可以達到彌補被征收人實際損失和交易機會損失的目的。

3.2 簽約后未能征收的責(zé)任認定

實踐當(dāng)中，常常會出現(xiàn)預(yù)征補協(xié)議簽訂后，由于各種原因，征地機關(guān)的征收申請并未獲得批準(zhǔn)或者雖然獲得批準(zhǔn)，但由于公共利益消失等原因使得征收無法進行[16]。此時，就會出現(xiàn)征收機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以及若需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何認定責(zé)任的具體內(nèi)容等問題。對此，需要具體情形具體分析。

情形一：征收部門申請土地征收后未獲批準(zhǔn)。此時要區(qū)分兩種情況，一是未獲批準(zhǔn)的原因是征收機關(guān)未履行法定程序等自身原因?qū)е?，這種情況下，一般而言，征收機關(guān)應(yīng)當(dāng)重新組卷再次申請，此時擬征收人若提起訴訟，法院應(yīng)判決征收機關(guān)繼續(xù)履行。另一種情況，未獲批準(zhǔn)的原因是由于審批時征收土地所必需的公共利益等實體要件消失，這種情況下，征收行為無法繼續(xù)，征收機關(guān)無權(quán)實施征收行為，也無法履行支付補償款項等義務(wù)，因而構(gòu)成合同履行上的障礙，系履行不能。此時，當(dāng)事人可以參照《民法典》第563條或第580條主張解除合同或向法院申請終止合同。至于合同終止后征收機關(guān)是否需要承擔(dān)違約責(zé)任，需要重點考察是否存在不可抗力因素。如果不存在不可抗力因素，則違約一方需要在信賴利益的范圍內(nèi)承擔(dān)違約責(zé)任。而如果存在當(dāng)事人無法預(yù)見、無法克服，也不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的情形時，審批機關(guān)作出不予批準(zhǔn)的決定，導(dǎo)致預(yù)征補協(xié)議履行不能，構(gòu)成不可抗力，雙方互相免負違約責(zé)任。但考慮到預(yù)征補協(xié)議的行政性特點，如果擬被征收人基于合理預(yù)期，已經(jīng)為合同履行實施了相關(guān)行為，如清除附屬物、放棄翻建房屋、縮小種植面積等，對于上述直接損失，法院可以依照公平原則判決行政機關(guān)給予適當(dāng)補償。

情形二：征收部門在征地申請獲批之后由于公共利益消失、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因停止征收。此種情形下，預(yù)征補協(xié)議也屬履行不能，且一般而言，此種情形中公共利益的消失屬于不可預(yù)見、不能克服、不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的情形，構(gòu)成不可抗力。此時雙方當(dāng)事人互相免負違約責(zé)任，已經(jīng)給付的要返還，被征收人因此遭受的直接損失要予以適當(dāng)補償。只是基于“無征收則無補償”的原則，征收機關(guān)此時承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)是基于預(yù)征補協(xié)議的有效性和合同履行的公平原則負有的相應(yīng)責(zé)任，而非征地補償安置職責(zé)。

3.3 簽約后未批先征的責(zé)任認定

征收機關(guān)在未得到批準(zhǔn)的情形下便開始拆除房屋、支付款項、安置被征收人的案例在實踐當(dāng)中大量存在，被征收人的合法權(quán)益可能在此過程中受損。就未批先征的具體內(nèi)容而言，可以分為兩類。

第一類是在未經(jīng)批準(zhǔn)前便強制收回、使用被征收人的土地和房屋等行為。此類行為實際上改變了土地、房屋的物權(quán)狀態(tài)，而根據(jù)《土地管理法》（2019修訂）第44 條、45 條、46 規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并依法實施征收。據(jù)此，這一類行為缺乏征收的法定要件，侵犯了被征收人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)認定為違法，一般可通過確認違法之訴和賠償之訴對被征收人予以救濟。

第二類是在未經(jīng)批準(zhǔn)前雙方自愿依照協(xié)議給付補償款、安置被征收人、接收土地及房屋等行為。對此，作者認為，補償安置協(xié)議中約定的征收機關(guān)的給付義務(wù)，本質(zhì)上是《民法典》 《土地管理法》及其實施條例所規(guī)定的土地征收過程中行政給付義務(wù)的具體實現(xiàn)方式，在征地申請最終未獲批準(zhǔn)的情況下，法律法規(guī)所規(guī)定的此種義務(wù)尚未最終確定，此時，盡管合同有效，但受“依法行政”原則的影響，征收機關(guān)的給付行為仍會因缺乏法律上的原因而陷入違法。對于被征收人而言，其自愿處分財產(chǎn)的行為自不存在違法問題，在該履行行為不影響補償安置協(xié)議目的的實現(xiàn)，且不增加征收機關(guān)義務(wù)的情況下，履行行為產(chǎn)生合同履行的法律效果。但如果合同義務(wù)的履行，需要相對方的接受方可完成，則該履行行為會因征收機關(guān)尚不具備接受履行的能力，而無法完成。此時，如果被征收人強行履行，則屬于損害合同目的和債權(quán)人利益的行為，履行行為不產(chǎn)生合同履行的法律效果，且應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任；而如果征收機關(guān)強行接受履行，該行為也將面臨被確認違法甚或是被撤銷的危險。

4 結(jié)語

通過比較分析多種效力觀點，可以發(fā)現(xiàn)，在預(yù)征補協(xié)議未附條件的情況下，承認土地預(yù)征收階段預(yù)征補協(xié)議的效力不僅更加切合當(dāng)下法律體系，同時也為維護當(dāng)事人合法權(quán)益提供了更加完善的保障，能夠促使行政機關(guān)重視征收前的協(xié)商過程，慎重簽訂預(yù)征補協(xié)議，從而發(fā)揮預(yù)征補協(xié)議制度設(shè)計的效能。但與此同時，司法審查中仍需要注意平衡預(yù)征補協(xié)議的行政性和協(xié)議性，尤其是在違約責(zé)任認定方面，行政協(xié)議本身的公益特征如何與民事違約責(zé)任相結(jié)合值得進一步研究。