國家海洋督察制度：文獻述評、實踐舉要與研究進路

張 一，白 敏

（中國海洋大學國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100）

海洋督察制度是推動海洋生態(tài)文明建設的重要制度創(chuàng)新，也是監(jiān)督地方政府落實海洋環(huán)境保護主體責任的重要制度安排。自原國家海洋局2011 年印發(fā)《關于實施海洋督察制度的若干意見》以來，以海洋事業(yè)發(fā)展與國家海洋職能部門機構改革為依歸，相關制度不斷進行調整和完善，已成為海洋環(huán)境治理體系中的重要板塊。正因如此，理論與實務界已普遍將海洋督察制度作為觀測中國海洋環(huán)境治理效能的關鍵一環(huán)。從理論研究上看，海洋督察制度相關研究嵌于海洋環(huán)境治理、海洋生態(tài)保護、海上執(zhí)法等文獻中，至今仍未有系統(tǒng)性的理論建構，研究較為零散。梳理該主題十余年的相關研究，有利于厘清國家海洋督察制度運行的深層邏輯，明晰海洋督察制度呈現(xiàn)何種景象，應做出何種改變。鑒于此，為使社會背景、理論資源與當下制度實踐有效銜接，使制度運行的宏觀環(huán)境與地方實踐有機結合，該研究擬在“繼承研究傳統(tǒng)-反思實踐當下”的總體思路下，歸納出學界關注的主要議題與海洋督察制度的運行樣態(tài)，以此立足中國場景，以期為完善海洋督察制度、推進海洋生態(tài)文明建設提供有益參考意見。

1 國家海洋督察制度研究的中國圖景

在國內研究中，以中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫為檢索源，以“海洋督察”為檢索主題，同時進行擴大化搜索，檢索了海洋生態(tài)文明、海上執(zhí)法、中央環(huán)保督察、督察、督查等主題詞文獻中涉及海洋督察制度的研究?；谏鲜龅奈墨I，發(fā)現(xiàn)已有研究主要聚焦于督察制度和海洋督察制度兩個方面。

1.1 關于督察制度的研究

中國古代的監(jiān)察制度被認為是現(xiàn)代督察制度的起源。秦代御史臺的出現(xiàn)，標志著獨立監(jiān)察機構的誕生，專門化的監(jiān)察制度由此建立［1］。圍繞古代的監(jiān)察制度，法史學界已對各朝代監(jiān)察機構、監(jiān)察權運行、中央（地方）監(jiān)察體系進行了諸多研究［2-4］，為當代督察制度提供了大量經(jīng)驗借鑒。在中國語境下，“督察”偏向于執(zhí)法，是在地方政府或官員有違法亂紀行為時進行的檢察，可看作是國家機關為促進國家意志執(zhí)行的一種自救性質的體制內部監(jiān)督系統(tǒng)。督察制度的理論基礎是權力制約與監(jiān)督，圍繞這一核心論點，學界大致形成了三個研究成果集群：①從政府績效評估視角出發(fā)，將督察制度看作是政府績效形成機制中的有機環(huán)節(jié)［5］。政府績效管理是公共行政改革的產(chǎn)物，提高政府治理效率、增加對社會治理能力的回應性是督察制度運行的重要目的。中央通過督察機制來矯正環(huán)境治理偏差，從而實現(xiàn)了生態(tài)治理績效的穩(wěn)固［6］。在對政府績效評估和督促檢查中，引入第三方主體并接受多元機構和組織的評估和監(jiān)督，有利于確保評估的客觀性和獨立性［7］。②從地方政府和官員的行為出發(fā)，認為督察效果與基層官員的動員響應和政策遵從有關?！皶x升錦標賽”［8］體制對地方官員形成了一種特有的激勵模式，督察評估考核指標的變化直接影響到基層官員的政治決策［9］。在生態(tài)治理領域，通過例行的考評機制，可以引導和調控地方政府及官員的施政行為，而由于委托代理風險的存在、央地績效目標的沖突，往往會導致地方政府及官員象征性及策略性執(zhí)行上級的考核，同下級政府產(chǎn)生“共謀”行為，以應對考評檢查［10］。③從督察制度法治化出發(fā)，聚焦行政監(jiān)督的法治化和制度化問題［11］。行政監(jiān)督屬于政府監(jiān)督的范疇，是對政府的權力進行監(jiān)督的過程，而從建設法治國家和推進環(huán)境治理現(xiàn)代化的角度上看，有必要將“制度化督察”提升為“法治化督察”［12］，這也是克服“運動式治理”弊端的重要手段。

基于督察制度的具體實踐，學界還對督察進行了類型學分析，根據(jù)組織程度與動力水平的差異，主要有嵌入式、派駐式、機動式、慣例式四種典型模式，其各督察模式的組織形態(tài)、啟動機制與治理工具均存在差異［13］。一類研究聚焦縱向府際關系中的行政督察，如黨內巡視制度［14-15］、警務督察［16］，這些督察制度已嵌入國家治理體系中，對彌補傳統(tǒng)科層制帶來的信息不對稱具有重大意義，并成為研究央地關系的主要視角；一類研究側重國家自然資源與生態(tài)環(huán)保督察，如：土地督察［17-18］、中央環(huán)保督察［19-20］、海洋督察［21］，并對督察開展的效果進行評估。中央督察組通過運動式治理模式開展的專項督察、審核督察和例行督察，能夠有效預防和糾正地方政府在生態(tài)環(huán)境保護和自然資源開發(fā)中的不作為、亂作為現(xiàn)象。相較而言，學界對中央環(huán)保督察的關注度更高，諸多實證研究［22-24］和案例研究［25-26］檢驗了中央環(huán)保督察產(chǎn)生的治理成果。中央環(huán)保督察通過自上而下的高位推動，進一步強化了環(huán)保執(zhí)法的剛性約束力［27］，成為新時期推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系建設的重要制度安排。

1.2 關于海洋督察制度的研究

《海洋督察方案》從制度設計上明確了督察主體、督察客體、督察內容和督察程序，為海洋督察制度的實施搭建了基本框架［28］。國家海洋督察制度研究的興起是學術界對中央提出的推動海洋生態(tài)文明建設和提高政府海洋管理效率的回應，對相關學術史及研究動態(tài)梳理如下。

對國家海洋督察制度內涵的認識趨于明確。海洋督察是指由原國家海洋局特派的督察組對各地方人民政府及其海洋主管部門和執(zhí)法機構進行監(jiān)督檢查的活動。對海洋督察制度的研究主要呈現(xiàn)于以下三個理論視角：權力制約監(jiān)督理論視角認為，海洋督察本質上是一種行政督察，是對地方政府權力進行制約和監(jiān)督的過程［29-30］；生態(tài)文明理論視角認為，海洋督察制度以習近平生態(tài)文明思想為引領，是海洋生態(tài)文明建設的制度安排［31-32］；社會治理理論視角認為，中國海洋管理范式實際上經(jīng)歷了從環(huán)境管理到參與式管理再到治理的重要轉變，海洋環(huán)境治理強調通過多元組織參與解決復雜環(huán)境問題［33-34］?；诙讲斓臋嗤?，國務院授權海洋督察組，體現(xiàn)出較高的政治站位，而海區(qū)派出機構作為連接中央和地方的紐帶，應將國家利益置于首位［35］；海洋督察制度中的“督察”以嚴密的調查流程為依托，督察報告帶有極大的政治色彩和權威性［36］?；诙讲斓哪康模Ｑ蠖讲煲浴岸秸睘楹诵?，重點監(jiān)督地方政府對海洋環(huán)境治理、海洋資源開發(fā)計劃等國家重要決策部署的推進及落實情況；通過海洋督察制度的實施，支持地方政府在保護海洋生態(tài)的前提下合理開發(fā)利用資源，進一步加強對“圍填海”等違法活動的管控，以服務于“海洋強國”建設的總體目標，維護海洋生態(tài)環(huán)境，推進沿海地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展［37］。基于督察的內容，源于海洋特殊的自然和社會屬性，沿海地方政府需要以海洋綜合治理理念為引領［38］，統(tǒng)籌協(xié)調海域資源開發(fā)與配置、海洋環(huán)境治理、海洋經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局等方面。因此，有必要對海洋資源環(huán)境開展一體化督察，擴大督察的范圍。

對國家海洋督察制度法治化展開的規(guī)范性研究趨于明晰。海洋督察制度本質上是對政府權力進行制約監(jiān)督的過程，屬于行政監(jiān)督的范疇。從行政法學和環(huán)境法學出發(fā)，學界將國家海洋督察制度視為一種現(xiàn)代政府內部的檢查制度，主要探討如何健全海洋督察法律法規(guī)體系、明確海洋督察機構的法律地位和職權、確保海洋督察權的行使受到法律的保護和控制等問題。在實踐層面，現(xiàn)行海洋督察制度還存在法理依據(jù)缺失、職能定位不準、督察層級較低等問題，而法治化的缺失是導致督察效果大打折扣的主要根源。國家海洋督察制度應該依照行政法的要求，進一步確定海洋督察權的法律規(guī)范和權力控制［39］，通過不斷推動海洋督察與中央環(huán)保督察的常態(tài)化、法治化、制度化建設［40］，持續(xù)建立健全政策體系，有利于減少政策執(zhí)行過程中的象征性行為［41］。具體而言，通過深挖海洋督察制度的功能價值，并強化對督察結果的運用，推動檢察機關履行海洋監(jiān)督職能，可以進一步構建檢察職能在海洋領域的立體化監(jiān)督格局。

對國家海洋督察制度實施效果的實證研究成果豐富。學者依據(jù)國家海洋管理部門規(guī)定的重點督察內容進行評估，從圍填海管控［42-43］、海岸線保護與利用［44］、海洋資源環(huán)境狀況［45］三個方面，明晰了海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉的現(xiàn)狀，介紹了地方政府對國家海洋資源環(huán)境有關決策部署和法律法規(guī)的落實與執(zhí)行情況?，F(xiàn)有學者以 2018 年機構改革為背景，評估了自然資源框架下海區(qū)派出機構開展海洋督察工作的履責情況，指出須確保海洋督察目標與國家主要治理目標相一致，明確地方黨委和政府的主體責任以及黨政領導的決策責任，通過完善工作機制增強海洋督察的威懾力［35］。同時，數(shù)據(jù)服務研究為評價性分析和實現(xiàn)高效管理奠定科學基礎，其指向為構建基于協(xié)議的跨部委海洋督察信息共享模式［46］。此外，過往以揭示中國海洋管理體制中存在的條塊分割、主體分散的弊端為視角，圍繞海洋行政執(zhí)法主體展開的對策研究，也豐富了海洋督察制度的研究基礎。一部分學者認為應建立一支統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)綜合執(zhí)法［47-48］；一部分學者認為，應建立中國海岸警備隊統(tǒng)一海上執(zhí)法［49］；一部分學者則提出，部門間有效的合作機制是推進海上行政執(zhí)法體制改革的關鍵所在［50-51］。

由國家海洋督察邁向國家自然資源督察制度的研究剛剛開始。在2018 年機構改革中，重新組建了中華人民共和國自然資源部，并整合了各類自然資源督察職責，職能拓展到國土空間規(guī)劃、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源，建立起“一辦九局”的自然資源督察組織架構體系［52］。由此，中國正式從單一資源要素管理邁向自然資源統(tǒng)一開發(fā)保護時期，海洋督察被納入自然資源督察的框架體系內，并與土地督察、規(guī)劃督察等形成了良好的配合機制。機構改革后，學界對國家自然資源督察制度的研究尚處于起步階段，作為一種垂直監(jiān)督機制，許多研究肯定了自然資源督察制度的重要性［53-54］。國家自然資源督察的地位牢固，而且顯示出了前所未有的重要性，是中國特色社會主義的黨和國家監(jiān)督體系組成部分。然而，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部兩大部門在實際運行過程中，資源和生態(tài)監(jiān)管職責有待進一步厘清，部分領域存在重復督察的現(xiàn)象，還需要對自然資源督察和生態(tài)環(huán)保督察差異化定位，以完善制度設計和安排。自然資源督察制度作為新時期自然資源管理的新手段，需要整合分散的督察隊伍，以擴大督察成效［55］，通過構建國家安全視角下的多維自然資源管理體系［56］，著眼于社會經(jīng)濟發(fā)展安全、公眾健康安全和生態(tài)安全上的自然資源管理，可為進一步建立健全自然資源管理體系提供重要保障。

2 國家海洋督察制度的運行機制與運行邏輯

關于國家海洋督察制度研究的梳理，也需要考察其制度在中國場景中的具體實踐過程，以凝練總結國家海洋督察制度的運行機制，并與現(xiàn)有研究文獻相匹配。2011年，原國家海洋局印發(fā)了《海洋督察工作規(guī)范》《關于實施海洋督察制度的若干意見》，首次明確提出了“海洋督察”這一概念；2016年，原國家海洋局印發(fā)《海洋督察方案》，對督察內容、督察形式和督察對象等進行了明確的規(guī)定；2017 年，組建國家海洋督察組，重點針對圍填海管理方面“失序、失度、失衡”等問題，分批對沿海的11 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）展開督察；2018 年，國務院進行新一輪機構調整，將原國土資源部的土地督察、原國家海洋局的海洋督察、住房和城鄉(xiāng)建設部的規(guī)劃督察等職責一并整合成為自然資源部的自然資源督察職責，現(xiàn)階段主要是以海洋專項督察為主，實現(xiàn)了海洋督察的常態(tài)化轉變。依歸于國家對海洋事業(yè)發(fā)展的日益重視與海洋管理體制的大部制改革，國家海洋督察制度實踐經(jīng)歷了“定義性階段”“實質性階段”“創(chuàng)新性階段”三個階段，制度變遷過程中呈現(xiàn)出以下特征：在督察理念上，從注重海洋環(huán)境治理的工具性到注重海洋生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性；在督察內容上，從陸海分割邁向了陸海統(tǒng)籌；在督察機制上，從中央任務型治理轉變成地方常態(tài)化治理。

2.1 國家海洋督察制度的運行機制

一項制度最終的落地生根，需要經(jīng)過復雜的社會運作過程，自然也涉及相應運行主體對制度的詮釋［57］。從這個意義上講，該研究通過對國家海洋督察制度的“過程化”處理和“結構化”解釋，切入實際運行過程，以厘清相應行動主體獨特的運行軌跡。在國家海洋督察制度運行過程中，中央政府、地方政府和社會公眾三類角色主導了制度運行的機制及其優(yōu)化，三者在國家海洋督察制度中采取的行動策略，形塑了其運行樣態(tài)。

2.1.1 中央政府的組織動員機制

治理一個超大規(guī)模國家，組織動員機制無疑是一項重要的制度手段。專項治理高度依賴于國家縱向的垂直治理，一些重大的治理難題，往往要突破科層治理結構約束。在專項治理領域中，國家往往強調以行政動員方式打破常規(guī)的運動治理范式［58-59］。在國家海洋督察制度實踐中，中央政府通過組織動員的手段，將宏觀驅動的權力釋放到制度運行全過程，先后有全國海洋督察委員會、國家海洋督察組、國家自然資源總督察辦公室對整個督察過程具體負責。新時期對海洋生態(tài)文明建設的強烈訴求以及國家強大的政治動員能力構成了在海洋督察制度中多元主體參與的結構性條件，而中央的組織動員則是將這些結構性條件轉化為國家治理效能的重要機制。從組織動員的視角來考核海洋督察制度，中央政府特派的督察組在主導制度運行，中央政府將督察工作委派給督察組，并進行有效的行政權力分配，地方政府通過自上而下的動員機制，壓力層層傳導。在先后兩輪的海洋督察工作中，國家海洋督察組堅持問題導向，以“圍填?！睂ｍ椫卫砉ぷ鳛閷?，并通過回頭看的形式查看整改成效，以有效落實國家海洋督察制度。而新一輪的國家自然資源督察，則通過整合以往分裂和碎片化的督察模式，將山水林田湖草海進行一體化督察，構筑起全方位、多層次的督察體系，充分體現(xiàn)出中央政府的組織動員能力。

2.1.2 地方政府的資源統(tǒng)籌機制

以往的研究將地方政府作為“迎檢”的主體［60-61］，而忽略了地方政府在資源統(tǒng)籌方面的重要作用。地方政府作為海洋督察制度執(zhí)行的中間機制，負責執(zhí)行中央政策、落實督察內容和回應社會訴求。在這三者的關系中，地方政府起著統(tǒng)籌協(xié)調的作用。2018 年機構改革后，國家海洋督察以海洋專項督察為主，海洋督察內容更加全面并且符合當?shù)氐暮Ｑ筇攸c，同時要求入駐當?shù)氐亩讲旖M要根據(jù)實際情況，制定符合當?shù)睾Ｑ髮嵡榈木唧w而有效的督察工作方案，督察主體也由國家海洋督察組變?yōu)樽匀毁Y源督察組，沿海地區(qū)的省級政府在督察責任層層落實等多方面發(fā)揮著重要作用。因此，各省級地方政府作為承上啟下的一環(huán)，其責任傳導和統(tǒng)籌協(xié)調是推動海洋生態(tài)文明建設的重要動力。在國家海洋督察制度和中央環(huán)保督察制度的雙重壓力下，將督察對象擴大到地方黨委、政府，地方的環(huán)境治理工作呈現(xiàn)出由黨委牽頭領導督察工作的局面，有效整合了環(huán)境治理中的條塊分割的問題。在此背景下，各沿海地方政府相繼成立領導工作小組等機構，將分散在不同部門之間的環(huán)保督察職責進行有效整合，形成了多元聯(lián)動協(xié)同治理的新格局。在中央政府的高位推動下，督察組的下沉有效化解了中央和地方環(huán)境信息不對稱的問題。督察組進駐的過程中，釋放出強大的“壓力源”；督察過程中隨時接受來自群眾的舉報和建議，實時向社會進行公開，形成了多元“信息流”。在“壓力源”和“信息流”的雙重壓力下，對推動環(huán)境保護產(chǎn)生了巨大的合力，地方政府紛紛探索區(qū)域環(huán)境保護的長效機制，以適應中央政府自上而下不斷強化的環(huán)境問責。

2.1.3 社會公眾的協(xié)商參與機制

生態(tài)環(huán)境質量與公眾健康息息相關，公眾參與環(huán)境決策與監(jiān)督是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共治共享的根本性需求。當政策與群眾利益息息相關時，海洋督察制度促進制度運行的機制是協(xié)商參與機制。在海洋督察制度的具體實踐中，以群眾反映問題為發(fā)現(xiàn)問題的觸發(fā)器，并通過一系列公眾參與的途徑來提升制度的運行效果。一方面，橫向拓寬公眾參與的廣度。通過廣泛的宣傳造勢，在督察組進駐的過程中，主動向社會公開郵箱、電話等方式，并增加線上參與海洋督察問題反饋的渠道，構筑起“問題反映—督察核實—問責整改—督察反饋”的程序，形成了常態(tài)化的督察新格局。另一方面，社會公眾通過協(xié)商參與，輿論反向推動問題的解決，在督察的過程中，群眾反映的突出問題在社會上形成典型效應。事實上，海洋督察制度變革的主要動力來自于社會對海洋環(huán)境問題的關注。2011年6月蓬萊19-3油田溢油事故對當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴重的損害，社會公眾將環(huán)境問題持續(xù)反饋給原國家海洋局，并要求石油公司在最短時間內徹底封堵油溢，事件反映出原國家海洋局監(jiān)管缺位的問題。隨后，原國家海洋局于2011 年12 月出臺了《關于實施海洋督察制度的若干意見》，以適應新形勢下海洋管理需要。因此，海洋環(huán)境變化是社會公眾產(chǎn)生環(huán)境訴求的根本原因，并通過現(xiàn)場反饋—現(xiàn)場解決的方式，進一步提升了公眾參與深度。

2.2 國家海洋督察制度的運行邏輯

以中央政府、地方政府、社會公眾為主體，并以地方政府為治理主線，可歸納出海洋督察制度運行的三重邏輯（圖1）：①中央政府自上而下推動、地方政府在“向上負責”體制下產(chǎn)生的高位推動的壓力傳導邏輯；②地方政府在屬地管理制度下的守海有責邏輯；③在環(huán)境變化背景下，公眾產(chǎn)生治理訴求，地方政府由此產(chǎn)生的回應調適邏輯。

圖1 海洋督察制度運行的三重邏輯

2.2.1 高位推動的壓力傳導邏輯

國家海洋督察制度因中央明確的目標和路線圖以及政策執(zhí)行的“可視化”，呈現(xiàn)“高壓式”模式，本質是一種“自上而下”的高位推動，制度運行呈現(xiàn)出“壓力傳導”的“刺激—回應”格局。中央政府是國家海洋督察制度變革的核心要素，從制度的兩次變遷可以看出，中央擁有絕對的話語權，當政策場域從地方擴大到中央，并成功引起中央政府的高度關注之后，就會引起相應的政策變革。因此，要想推行一項制度，高度依賴國家制度從嚴和高效的制度落實的執(zhí)行力。中央政府在其中發(fā)揮著重要的作用，但是地方政府也需要不斷提高制度運行的創(chuàng)造力和執(zhí)行力，以推動制度變遷。在以往的實踐中，雖然海洋環(huán)境保護問題被一再強調，卻沒有實質性的推進。為追求經(jīng)濟的快速增長，海洋環(huán)境問題一直被地方官員邊緣化處理，這是典型的“多任務條件下代理人行為的扭曲”［62］。新時代提出要加快“海洋強國”建設，從國家戰(zhàn)略上對推進海洋生態(tài)文明建設有了迫切要求。在壓力型體制的作用下，地方政府要落實中央的政策任務，并以中央的指標為任務完成的目標。在此邏輯中，要求地方政府必須向中央政府負責，地方政府在政策執(zhí)行過程中接受著中央政府常規(guī)、非常規(guī)方式的監(jiān)督。海洋督察制度突破常規(guī)的科層體制，特派督察組代表國務院開展督察，在一定程度上形成了一種政治勢壓，在這種動態(tài)的變換過程中，實現(xiàn)對海洋環(huán)境的綜合治理。

2.2.2 屬地管理的守海有責邏輯

中國行政層級數(shù)量眾多，屬地管理是政府內部重要的管理制度，即將地理空間上的清晰性轉化為行政責任上的清晰性，從而實現(xiàn)對轄區(qū)內的管理［63］。在海洋督察制度的具體實踐中，地方政府作為轄區(qū)內的行政主體，要承擔在給定范圍內的行政管理責任。地方政府作為代理人，肩負管理本地社會公共事務的職責。近幾年，沿海地區(qū)政府創(chuàng)新性提出的“灣長制”“河長制”等制度，是新時期強化地方政府生態(tài)治理責任、轉變生態(tài)治理方式、落實生態(tài)文明建設的重要舉措。海洋流動性高、治理難度大，國家海洋督察制度的出臺，是新時期中央政府對海洋事業(yè)發(fā)展的日益重視。2018 年大部制改革的推動，自然資源海洋專項督察的啟動更加突出了其“守海有責”特點。從當前海洋督察的實踐可以看出，各個地方政府都在積極主動地領會中央政策，并創(chuàng)造性地發(fā)展海洋督察制度。鑒于海洋的流通性和跨區(qū)域性，區(qū)域督察改革成為重點，各海區(qū)局的地位被提升，海區(qū)派出機構通過運動型治理模式開展的專項督察、日常性的例行督察和審核督察，是國家海洋督察制度的進一步延伸。與以往國家海洋督察中督察組為中央層面的相關機構人員不同，區(qū)域督察組組長為海區(qū)局局長，督察組由省政府、省自然資源廳、省海洋局等機構中的成員組成，并構成目前海洋督察制度的橫向體系。另一方面，屬地管理強調海區(qū)局與沿海省份緊密合作的重要站位，并形成了以海區(qū)局為代表貫徹落實自然資源總督察下的任務型治理模式，其開展的海洋專項督察以及日常性的海洋方面的例行督察和審核督察成為常態(tài)化治理的主要組成部分。

2.2.3 公眾環(huán)境訴求的回應調適邏輯

公眾環(huán)境訴求產(chǎn)生的根本原因是自身的利益受到了損害，加之與現(xiàn)有政府治理環(huán)境政策的張力，將會促使公眾進行環(huán)境訴求表達。海洋發(fā)展帶來了巨大的經(jīng)濟效益，人類選擇向海而居，而趨海行為所追求幸福生活的原動力和與之保持一致的自我提升能力，將會使公眾對政府海洋環(huán)境治理的能力與效果催生更高的要求?；谧陨淼目紤]，公眾會主動參與到海洋環(huán)境治理中來，關心與自己利益相關的環(huán)境問題。國家海洋督察制度的重要特征即社會協(xié)同，海洋環(huán)境保護不再限于是地方政府的責任，強調公眾與政府間的協(xié)同與配合。由此，在面臨公眾環(huán)境訴求時，地方政府往往會增加環(huán)境治理投資，而這往往是一種倒逼機制。從現(xiàn)階段來看，社會公眾參與海洋環(huán)境治理的意識在不斷提高，一些涉海社會組織的不斷興起為公眾參與建立了更契合的活動場所，社會公眾在國家海洋督察制度中發(fā)揮著重要的作用。為調和海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護之間的矛盾，中央政府從制度的頂層設計層面不斷完善海洋督察制度，各級地方政府也從制度的底層實踐不斷提升執(zhí)行力。隨著海洋環(huán)境的新變化新趨勢，沿海地區(qū)群眾對“藍色海洋”具有更大的期盼，在回應國家發(fā)展需要和人民群眾生活需求中，地方政府必須對海洋環(huán)境進行適應性管理。

3 國家海洋督察制度的運行困境

國家海洋督察制度有效彌合了央地之間信息不對稱的溝壑，以超越政府內部層級監(jiān)督的形式，呈現(xiàn)出程序規(guī)制與嚴格管控的雙重特征，糾正了以往環(huán)境治理中政策執(zhí)行偏差的問題，并進一步強化了海洋生態(tài)環(huán)境保護，其治理成效主要體現(xiàn)在以下三方面：①通過運動式治理產(chǎn)生的非典型壓力傳導，對地方政府形成了有效的震懾效應；②通過調整地方政府注意力分配，將海洋環(huán)境治理重新拉回到生態(tài)保護的范疇；③通過約談問責和督察整改，有效規(guī)制了地方政府“圍填海”等違法活動，提升海洋環(huán)境治理水平。然而，國家海洋督察制度運行受其所處場域制度邏輯的制約，制度權威性、制度有效性和制度持續(xù)性還有待進一步探索。

3.1 政治授權與行政分權的張力

作為環(huán)境治理中的兩大重要制度，相比于中央環(huán)保督察的“政治授權”，國家海洋督察則是一種“行政分權”。從權威性來源來看，海洋督察是由原國家海洋局（現(xiàn)自然資源部）牽頭開展，僅對地方行政部門和海洋主管部門進行督察，并未進一步擴大督察對象范疇；而中央環(huán)保督察的對象實行“黨政同責，一崗雙責”，直接督辦到地方黨委政府，對比其權力基礎與行政級別的關系，海洋督察的權威性和威懾力明顯弱于中央環(huán)保督察。2018年機構改革后，自然資源部組織開展的海洋專項督察則進一步放大了行政分權的張力?；谧匀毁Y源框架下縱向府際部門與橫向履責部門之間的關系，海洋專項督察的基礎性權力受到較大干擾。海洋作為自然資源的一部分，被統(tǒng)一納入到自然資源督察體系內，進一步強化了海洋作為“自然資源”的屬性，而弱化了海洋作為實體空間的“生態(tài)環(huán)境”屬性。從權力配置的博弈視角來看，海洋治理的跨域性和復雜性則進一步增加了行政分權的難度。因此，從這個意義上講，海洋督察還需要進一步提升其權威性來源，通過加大海洋環(huán)境保護的制度供給力度，有效消解行政分權權威性不足帶來的弊端。

3.2 環(huán)保督察與海洋督察的重復

2018 年機構改革后，生態(tài)環(huán)境部負責中央生態(tài)環(huán)保督察，其中也包括對海洋領域進行的監(jiān)督與檢查；而自然資源部承擔了原國家海洋局的部分職能，并組織進行自然資源海洋專項督察。從某種程度上說，海洋領域要同時接受自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門的雙重督察，地方政府始終處于頻繁“迎檢”的過程中。作者在對Y 市調研的過程中，其自然資源主管領導曾表示：“中央環(huán)保督察剛剛結束，海洋督察又來了，又要接受新一輪的檢查，我們就只好將之前的督察整改意見再修改一下交上去”。重復督察雖然進一步放大政策的疊加效應，即雙重督察能夠彌補單一督察的缺陷。然而，重復督察也會導致政策浪費與治理倦怠。對于督察組而言，兩部門的前后督察不僅耗費人力、物力、財力，增加行政成本，也會導致督察效力受限；對于地方政府而言，基于多重任務利益權衡關系，往往會選擇性和象征性執(zhí)行與整改，且頻繁“迎檢”的過程中導致的整改受限和治理失效問題，則會使得督察效力大打折扣。因此，從督察組和地方政府角度出發(fā)，應進一步厘清海洋督察與環(huán)保督察的職責，廓清二者在實際督察工作中的關系，避免重復督察帶來的弊端。

3.3 科層損耗與運動式治理的衰減

海洋督察雖打破了科層損耗帶來的不足，并致力于將海洋環(huán)境保護上升為政治任務，但海洋督察制度具有明顯的“運動式治理”特點。一方面，“運動式治理”有其存在的合理基礎，植根于穩(wěn)定和制度化的組織基礎之上，呈現(xiàn)出其“非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化”的典型特征［64］，可以消解央地之間存在的信息不對稱，并對常規(guī)科層治理機制矯正和糾偏，在短期內對海洋生態(tài)文明建設起到重要作用。但另一方面，海洋環(huán)境治理過程以中央特定的情景壓力為依據(jù)，而“運動式治理”高度依賴中央的卡里斯馬權威，這種動員機制不具備長久性，需要調動和消耗國家權威和資源，并可能存在政治凌駕專業(yè)、目標置換等困境［65］。隨著督察任務的結束，“運動式問責”壓力施予的規(guī)律性衰減，導致動員響應的策略性與形式化，僅能在短期內展現(xiàn)出治理成效，督察效果的持續(xù)性有待進一步探索。因此，基于對海洋督察制度情境和行動策略的嵌構分析，仍需要對海洋督察進行“制度化”或“長效化”的改造，實現(xiàn)環(huán)境治理的常規(guī)化、制度化發(fā)展，并探索建構長效的海洋環(huán)境保護機制，這也是當前推進海洋生態(tài)文明建設的關鍵議題。

4 國家海洋督察制度的研究回應與優(yōu)化路徑

4.1 研究述評

該研究以展現(xiàn)國家海洋督察制度理論與實踐的全貌為線索，采取“繼承研究傳統(tǒng)-總結當下實踐”的分析思路，對中國海洋督察制度的相關文獻進行梳理，并結合相關主題研究進行評述，闡明了海洋督察制度的內涵、發(fā)展實踐和研究特征。在已有研究的基礎上總結國家海洋督察制度具有三方面創(chuàng)新：①通過組織創(chuàng)新，使以問題為導向的海洋督察制度落地生根，實現(xiàn)“自上而下”的科層制海洋管理與“自下而上”的公眾參與相結合。②通過機制創(chuàng)新，形成海洋督察被動解決突出海洋生態(tài)環(huán)境問題到地方海洋管理部門主動服務的海洋生態(tài)環(huán)境治理格局。③通過理念創(chuàng)新，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理動力來源從海洋督察的外力驅動到內生動力的轉化，以此為中國的環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了思路和理論基礎。

雖然現(xiàn)有理論與實踐文獻內容較豐富、角度多樣，但仍存在以下不足：①與廣泛的海洋督察工作實踐相比，國內相關研究還剛剛起步，未形成完整的理論和知識系統(tǒng)。大部分研究只是從規(guī)范視角闡釋國家海洋督察制度對提升政府執(zhí)行力和海洋生態(tài)文明水平的意義，對督察機制和督察工作存在的問題缺乏深入的實證研究，現(xiàn)有研究更多的是通過先進工具獲得最新數(shù)據(jù)來呈現(xiàn)督察前后海洋環(huán)境問題或者海洋環(huán)境質量的好壞。②缺乏中國制度背景下的系統(tǒng)研究，研究習慣于“制度缺失—制度構建”的研究進路，而對制度運行層面的結構與過程因素關注不足。特別是，現(xiàn)階段的海洋專項督察工作更具地方特色，督察活動也更有針對性。海洋專項督察是否符合當前的海洋發(fā)展實際？個別海洋大省專項督察模式的成功能否被復制？專項海洋督察是制度常態(tài)化的趨勢嗎？這些問題都值得進一步思考。整體而言，現(xiàn)有研究未能全面揭示國家海洋督察制度的運行過程與機制，海洋督察制度研究理應得到重視。

4.2 研究回應

研究理應回應海洋環(huán)境問題凸顯和海洋發(fā)展方案重構的現(xiàn)實需求，尋求一種與新時代發(fā)展理念相匹配的國家海洋督察制度，更應將旨趣落在厘清當下國家海洋督察制度運行困境和成因，探索有中國特色的常態(tài)化、規(guī)范化海洋督察之路，為破解國家海洋督察制度與現(xiàn)代化背景下海洋發(fā)展之間的張力關系提供知識支撐，為探明海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)律提供參照系。當前，亟須在國家治理和海洋社會轉型層面上再認識其運行機理，研究習慣于將問題歸結為制度不完善，卻較少關注制度運行層面的影響因素。國家海洋督察制度建設目標的可達性和具體措施的可操作性，與背后的社會結構、社會意識和社會成員的行為模式約束有關?；诖?，應試圖對“制度缺位—制度建構”的研究進路進行修正，基于“結構—過程”分析范式，將“宏觀制度—中觀環(huán)境—微觀行動”相結合，構建“多重制度邏輯+行動策略”的運行困境成因分析框架，凝練制度的運行機理，使制度運行的宏觀環(huán)境與地方實踐有機結合，提升制度設計的針對性和可行性。把研究對象轉換為國家海洋督察制度的結構要素和運行過程，將歷史制度主義、組織制度主義和過程事件分析法融為一體，縮短宏觀部署到微觀實踐距離，并著力彌補現(xiàn)有研究少有實證研究的問題。

首先，闡明國家海洋督察制度結構要素的分析內容。在闡釋國家海洋督察制度與“海洋生態(tài)環(huán)境治理—背景、自然資源督察—權威、機構改革—組織”的內在關聯(lián)的基礎上，基于“結構—過程”分析范式，將“宏觀制度—中觀環(huán)境—微觀行動”相結合。具體包括：①結構分析，有三類交錯互動的角色主導了制度運行效果：權力主體—中央政府、執(zhí)行主體—地方政府、參與主體—公眾，探求督察實踐的制度環(huán)境、運行效果以及主體關系。②過程分析，基于國家海洋督察“準備—進駐—報告—反饋—整改落實—移交移送”的六個階段，厘清權力如何配備與行使、資源如何配置等環(huán)節(jié)。

其次，明晰國家海洋督察制度運行模式。以動態(tài)“過程—行動”為視角，通過對專項、例行和審核督察的典型案例敘事，以國家海洋督察六階段的督察程序為線索，闡釋其運行模式，具體包括：①明晰中央政府宏觀驅動的權力來源與權力分配方式、壓力傳導與激勵誘導的手段，厘清國家海洋督察組進駐后的督察主體、對象、范圍、內容、實施方式和成果運用等。②明晰地方政府組織領導、責任落實以及任務完成情況，厘清機構改革后地方政府海洋生態(tài)環(huán)境治理履責情況。③明晰公眾參與的類型與目的，厘清公眾參與的廣度和深度的行動策略。通過分析三者在制度運行過程中所扮演的角色及互動關系，剖析三者之間所形成的運行結構，進而歸納在制度運行過程中所整合成的具有內在邏輯一致性的運行模式，以此凝練國家海洋督察制度運行模式的基本結構、總體性特征與功能優(yōu)勢。

再次，厘清國家海洋督察制度運行困境。聚焦問題導向與外部視角，重點探究“海洋生態(tài)環(huán)境治理復雜與遲滯—體制性風險”與“海洋社會轉型危機—非體制性風險”對制度運行產(chǎn)生的影響，厘清結構困境。具體包括：①國家海洋督察制度的威懾力問題，挖掘權力運行中中央政府注意力的“專斷性權力”和法律剛性的“基礎性權力”之關系、權力基礎與行政級別之關系、海洋督察與陸海統(tǒng)籌之關系、督察業(yè)務問題與決策問題之關系、督察隊伍工作獨立性與積極性之關系。②國家海洋督察制度的地方利益問題，挖掘給定路線圖與政府行政成本之關系、可視化操作與地方性適應之關系、“不出事邏輯”與海洋督察尺度之關系、“海洋GDP導向”與問題整改后政策“懸置”之關系、基于自然資源框架下機構改革后的縱向府際與橫向部門履責博弈之關系。③國家海洋督察制度的社會認知問題，挖掘公眾參與的組織化程度與反饋效果之關系、公眾維權與非理性動機之關系、政府支持與選擇性失語之關系、海洋環(huán)境外部性與消費主義蔓延之關系、對涉事企業(yè)和行業(yè)“一刀切”與生產(chǎn)生活效益之關系。

最后，透視國家海洋督察制度運行困境的成因。國家海洋督察制度運行不同主體的行為必然受到其所處場域制度邏輯的制約，不同相關者行動邏輯間的矛盾極易在運行過程中引發(fā)沖突。應運用組織制度主義的理論和方法，通過對運行過程和模式、組織與運行結構的綜合分析，考察運行過程與結構的互相影響，透視過程背后的結構關系，厘清相應運行主體獨特的制度邏輯和運行軌跡，為成因分析提供一個整體性的解釋邏輯。具體包括：①中央政府邏輯（內部機制），具化為圍繞制定與實施海洋督察制度過程中權威性與有效性之間的張力，厘清國家海洋督察自上而下推行的根本驅動力，并梳理系列統(tǒng)一性海洋生態(tài)文明制度與體制改革為海洋督察設置的制度框架和效用，明晰海洋督察制度公共利益指向與經(jīng)濟化目標、部門利益、地方利益之間的內在關系。②地方政府科層制邏輯（中間機制），具化為公共發(fā)展與自身發(fā)展的整合張力，廓清地方政府策略圍繞海洋督察制度的上下一致性，明晰地方政府對待海洋督察態(tài)度與多重任務的利益權衡關系，闡明督察整改的放權和分權與海洋督察制度獨立性的關聯(lián)。③社會參與邏輯（外部機制），具化為激勵和監(jiān)督閉環(huán)運作的科層制管理與實現(xiàn)公共利益最大化之間的張力，并歸納公眾參與放大海洋督察制度運用效果的實踐樣式，明晰公眾參與的興盛與加劇、政府在海洋生態(tài)環(huán)境治理中不作為、亂作為帶來的合法性危機的關聯(lián)。

4.3 優(yōu)化路徑

綜上所述，國家海洋督察制度實際運行要形成中央政府與地方政府、公眾之間的均衡型治理結構，展現(xiàn)的是三大主體的整合程度和全面性，特別是社會共識程度，直接體現(xiàn)著督察效果。應明確界定國家海洋督察制度在國家治理體系中的作用和角色，嘗試建構一個以多中心自主治理結構為基礎、以“長效有效”和“人海和諧”為特征的、以參與和信任關系為紐帶的超穩(wěn)定制度運行結構。依據(jù)“均衡型治理”的內在要求，針對中央政府、地方政府和公眾三個主體，探討具體優(yōu)化建議，包括范圍內容和手段措施。將歷史傳統(tǒng)、內生制度和外生制度相結合，實現(xiàn)國家海洋督察制度目標的可達性和具體運行的可操作性。特別是，在從國家海洋督察到國家自然資源督察的轉型過程中，有必要推動其法治化和組織化進程，并嘗試建構均衡型治理結構，以邁向與中國式現(xiàn)代化相適配的海洋生態(tài)文明體系建設。

首先，法治化路徑——自然資源督察制度立法塑造權威。根據(jù)前文所述，從海洋督察的基本定位來看，督察僅限于加強環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督。根據(jù)《海洋督察方案》，從海洋督察的適用對象上來看，主要包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其海洋主管部門和海洋執(zhí)法機構（可下沉至設區(qū)的市級人民政府），并未將督察對象擴大到地方黨委部門，督察效果弱于中央環(huán)保督察，且作為一個規(guī)范性文件，《海洋督察方案》效力級別較低。2018 年的機構改革，重新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，海洋督察成為國家自然資源督察體系的一部分。自然資源督察制度作為新時期生態(tài)文明監(jiān)管的新方向，有必要制定專門的國家立法予以規(guī)范，以提高自然資源督察立法的效力級別?？赏ㄟ^借鑒土地督察制度的相關經(jīng)驗，將政治授權和行政分權轉型為“制度化授權”，以適應“法治化”的需要。具體而言，通過出臺《自然資源督察條例》，明確督察方式、督察手段、督察內容、機構設置、督察程序等具體內容，并提升督察機構的法律地位，由國務院分管自然資源部的領導牽頭成立工作小組，統(tǒng)籌推進國家自然資源督察工作，提升其組織權威性和資源動員能力。此外，推動規(guī)范自然資源督察程序，明確問責程序，依法依規(guī)對責任人做出處理，并推動問責對象信息公開化和透明化。

其次，組織化路徑——推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系建設。解決當前海洋督察與環(huán)保督察重復督察的現(xiàn)象，推動新時期中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系設計，有必要進一步厘清生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的工作職責。組織化的路徑即意味著通過協(xié)調機構職責、下發(fā)合理的任務設定、建立健全工作機制安排，并形成黨政合力、分工合作的長效工作機制。生態(tài)環(huán)境部和自然資源部通過合理劃分工作職責，避免重復督察帶來的政策和資源浪費，如有必要，可采取聯(lián)合執(zhí)法的方式對沿海地區(qū)或近岸海域進行督察。自然資源與生態(tài)環(huán)境息息相關，自然資源是打造良好生態(tài)環(huán)境的基礎，而生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化反過來又影響自然資源。因此，在工作機制上，兩大督察可探索建立相應的配合機制，結合新時期國家對生態(tài)文明的建設與要求，形成“生態(tài)-資源”二重生態(tài)文明監(jiān)管制度體系，并在此基礎上建構合適的組織體系。除了橫向層面的職責劃分，特別是針對具有較強流動性的海洋領域而言，可超越“國家-省-市”縱向的監(jiān)管體系，由不同地市級或跨地市級機構以派駐督察的方式進行環(huán)境監(jiān)管，推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系治理水平現(xiàn)代化。