基于國際經(jīng)驗(yàn)完善我國食品聲稱管理的建議

田 明，馮 軍*，尹淑濤，陳 錚

（1 國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心 北京100088 2 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院 北京100083 3 中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會 北京 100048）

食品作為人類賴以生存和發(fā)展的基本物品，提供了人類生長所需的基本營養(yǎng)，助力人體構(gòu)建天然免疫屏障。隨著生活水平不斷提升、科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展、食品產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新，相關(guān)產(chǎn)品日趨多元，食品潛在的營養(yǎng)功能被廣大消費(fèi)者需要，其科學(xué)性也不斷被證實(shí)。加之食品安全監(jiān)管工作的不斷完善，標(biāo)簽標(biāo)識成為推介食品營養(yǎng)和功能的重要窗口。本文在梳理國內(nèi)外食品標(biāo)簽管理中關(guān)于食品聲稱管理要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出完善食品聲稱的建議，旨在推進(jìn)我國食品行業(yè)不斷規(guī)范，助力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

1 國際食品法典委員會對食品聲稱的要求

國際食品法典委員會（CAC）作為制定國際食品標(biāo)準(zhǔn)的政府間組織，在食品聲稱管理方面發(fā)布了 《預(yù)包裝食品標(biāo)識通用標(biāo)準(zhǔn)》（CXS 1-1985 2018 年修訂）《產(chǎn)品聲稱通用準(zhǔn)則》（CAC/GL 1-1979 2009 年修訂）《營養(yǎng)和保健聲稱使用準(zhǔn)則》（CAC/GL 23-1997 2013 年修訂）等標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，旨在保障消費(fèi)者健康和食品貿(mào)易公平。

《預(yù)包裝食品標(biāo)識通用標(biāo)準(zhǔn)》（CXS 1-1985 2018 年修訂）等對食品聲稱的定義進(jìn)行了明確，即聲稱、暗指或暗示某種食品具有特定品質(zhì)的任何表述[1]，不僅僅包括營養(yǎng)特性方面，還包括產(chǎn)地、成分、性質(zhì)及其它特性。

《產(chǎn)品聲稱通用準(zhǔn)則》（CAC/GL 1-1979 2009年修訂）規(guī)定，所有食品聲稱不得以虛假、誤導(dǎo)或欺騙的方式或者可能對食品任何方面特性產(chǎn)生錯覺的方式對食品進(jìn)行描述和介紹；食品營銷者對食品聲稱應(yīng)能提供合理依據(jù)。同時(shí)對禁止聲稱的情形、易誤導(dǎo)聲稱以及特定情形下的聲稱作出了明確規(guī)定，例如在沒有食品法典標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則規(guī)定的情況下，同時(shí)銷售國如果也沒有相關(guān)法規(guī)授權(quán)，食品聲稱則不得涉及疾病預(yù)防、減輕、治療或治愈以及機(jī)能失調(diào)或生理狀況[2]。

《營養(yǎng)和保健聲稱使用準(zhǔn)則》（CAC/GL 23-1997 2013 年修訂）明確了營養(yǎng)聲稱和保健聲稱的定義及相關(guān)規(guī)定（見表1）。其中，營養(yǎng)聲稱分3種類型，多與食物中的營養(yǎng)素含量相關(guān)；保健聲稱雖同樣分3 種類型，但更強(qiáng)調(diào)食品或其成分與健康之間的關(guān)聯(lián)性，如維持人體健康及促進(jìn)生長發(fā)育方面，或改善某種與健康相關(guān)的生理功能等（表1 中帶星號的作用需與此相關(guān)）[3]。值得注意的是，以下情況并不屬于營養(yǎng)聲稱的范疇：一是僅在配料表列出的物質(zhì)，二是強(qiáng)制性營養(yǎng)標(biāo)簽中提及的營養(yǎng)素，三是根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)規(guī)定，需要在表情中明確標(biāo)明的物質(zhì)定量和定性聲明。

表1 營養(yǎng)聲稱和保健聲稱分類、定義及實(shí)例Table 1 Classification，definition，and examples of nutrition claims and health claims

通過表1 可知，CAC 將食品聲稱劃分成營養(yǎng)聲稱、保健聲稱兩大類，其中保健聲稱要求嚴(yán)格，一方面需要經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證，另一方面論證結(jié)果需接受科學(xué)審查，當(dāng)證明聲稱效果與健康之間具有足夠的相關(guān)性后才可使用。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，相應(yīng)的科學(xué)證據(jù)也需及時(shí)更新。同時(shí)，CAC 明確與保健聲稱相關(guān)的產(chǎn)品均須經(jīng)產(chǎn)品銷售國主管部門嚴(yán)格把關(guān)后方可上市。此外，《營養(yǎng)和保健聲稱使用準(zhǔn)則》明確，在健康膳食結(jié)構(gòu)中攝入合理數(shù)量的營養(yǎng)成分或含營養(yǎng)成分的產(chǎn)品，即可獲取相關(guān)聲稱的益處。由此可見，CAC 認(rèn)可攝入食品或成分后具有特定有益效果，因此應(yīng)鼓勵科學(xué)且規(guī)范的食品營養(yǎng)和保健聲稱。

2 部分國家或地區(qū)食品聲稱監(jiān)管特點(diǎn)

基于CAC 發(fā)布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，結(jié)合各國或地區(qū)的特點(diǎn)，全球主要國家和地區(qū)食品聲稱基本可分為營養(yǎng)聲稱和健康聲稱兩大類。其中，營養(yǎng)聲稱聚焦?fàn)I養(yǎng)素，聲稱內(nèi)容與其含量密切相關(guān)，聲稱內(nèi)容在標(biāo)簽標(biāo)示上較為直觀易于辨識，常用于普通食品。健康聲稱主要是涉及功能活性的聲稱，聚焦食物或其成分與健康之間的關(guān)系，例如維持機(jī)體健康狀態(tài)聲稱、降低疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)聲稱等，此類聲稱多用于保健食品類似產(chǎn)品。

值得注意的是，全球范圍內(nèi)食品聲稱中涉及功能的聲稱的使用范圍已經(jīng)不僅僅局限在保健食品類似產(chǎn)品中，美國、歐盟、加拿大以及日本在普通食品的聲稱管理工作中均有所突破。然而，對于普通食品聲稱功能（成分或整體）需有足夠的科學(xué)共識且滿足一定的監(jiān)管要求。例如，美國食品藥品管理局（FDA）對食品聲稱進(jìn)行分類管理，廣告中涉及聲稱的由美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）統(tǒng)一管理，其中普通食品在標(biāo)簽中標(biāo)示“該聲稱未經(jīng)FDA認(rèn)證，且該產(chǎn)品不得用于預(yù)防、診斷、治療疾病”的前提下，可使用膳食補(bǔ)充劑常用的結(jié)構(gòu)/功能聲稱[5]。歐盟按照原料的功效采用列舉的方式整理了允許食品使用的健康聲稱清單，普通食品若滿足清單中聲稱的相關(guān)要求均可標(biāo)注[6]。目前歐洲食品安全局（EFSA）批準(zhǔn)的健康聲稱中包括一般性健康聲稱、降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的聲稱以及涉及兒童發(fā)育與健康的聲稱。加拿大衛(wèi)生部明確加拿大普通食品的聲稱分為功能聲稱和一般健康聲稱，聲稱的使用條件也很明確，即擁有證明其營養(yǎng)成分功能或營養(yǎng)真實(shí)性的科學(xué)證據(jù)便可使用相關(guān)聲稱。普通食品與天然健康產(chǎn)品在進(jìn)行一般健康聲稱時(shí)，聲稱的強(qiáng)度不同[7]。隨著日本功能性標(biāo)示食品范疇的不斷擴(kuò)大，功能聲稱的使用可由企業(yè)自主負(fù)責(zé)，現(xiàn)階段日本功能性標(biāo)示食品涵蓋了包含膳食補(bǔ)充劑型的加工食品、一般加工食品以及生鮮食品等品類[8]。

3 我國食品聲稱監(jiān)管現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國食品聲稱既受法律規(guī)定約束，同時(shí)還需遵循國家食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，然而頂層尚未對食品聲稱形成統(tǒng)一、科學(xué)的監(jiān)督管理體系。同時(shí)，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也有待細(xì)化。例如《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）及其實(shí)施條例僅對特殊食品中的保健食品如何聲稱進(jìn)行了規(guī)定，未涉及普通食品聲稱要求。

普通食品聲稱的相關(guān)要求主要通過預(yù)包裝食品標(biāo)簽進(jìn)行管理。例如 《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB 7718-2011）明確營養(yǎng)標(biāo)簽分為兩類：一類是特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品營養(yǎng)標(biāo)簽；另一類是其它預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽。同時(shí)，食品標(biāo)簽內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確，不能虛假、夸大宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者；《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》（GB 28050-2011）和《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽》（GB 13432-2013）分別對不同類別預(yù)包裝食品營養(yǎng)特性標(biāo)簽的要求進(jìn)行了介紹（見表2 和表3）[9]。

表2 特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品聲稱要求Table 2 Claim requirements for special dietary foods and foods specifically for infants and young children

表3 其它預(yù)包裝食品聲稱要求Table 3 Claim requirements for other pre-packaged foods

4 我國食品聲稱與CAC 規(guī)定的異同

4.1 聲稱的分類和定義基本相同

總體而言，我國食品聲稱的定義與分類同CAC 相關(guān)要求基本相同，食品聲稱分為兩大類：其中一類都定義為營養(yǎng)聲稱，而我國的營養(yǎng)聲稱不包含無添加聲稱；另一類CAC 定義為保健聲稱，我國定義為營養(yǎng)功能聲稱，其中保健聲稱包含營養(yǎng)素功能聲稱、其它營養(yǎng)物質(zhì)功能聲稱以及降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱3 類，我國的營養(yǎng)功能聲稱不包含降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱。雖然我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中不包含降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱，但是《食品安全法》明確“保健食品聲稱保健功能”，通過梳理已獲批的保健功能可知，保健功能與CAC 明確的降低疾病風(fēng)險(xiǎn)聲稱相似。

4.2 聲稱要求存在細(xì)節(jié)差異

CAC 明確食品的聲稱包括聲稱、暗指或暗示，超出了我國法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)明確的食品聲稱范疇，同時(shí)通過表1 可知，CAC 對食品聲稱的分類、定義以及舉例均有清晰的要求，基本實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，只要符合科學(xué)原理且依據(jù)聲稱的相關(guān)要求均可聲稱。我國食品（包括特殊食品）的聲稱既有食品安全法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)的要求，也需遵守國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，總體而言，散見于不同種類的食品標(biāo)簽中，尚未形成獨(dú)立統(tǒng)一的食品聲稱的完整體系，其中營養(yǎng)成分功能聲稱采用列舉式展示，超出列舉范圍的營養(yǎng)成分能否聲稱營養(yǎng)成分功能存在爭議，且暫無擴(kuò)大能量和營養(yǎng)成分功能聲稱的明確方法及路徑。

5 我國食品聲稱存在的問題

5.1 缺乏統(tǒng)籌食品聲稱的總體設(shè)計(jì)

我國食品安全治理工作遵循 “四個最嚴(yán)”要求，其中包含最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)格的監(jiān)管，然而食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂和食品安全監(jiān)管工作職能分別隸屬于國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和食品安全監(jiān)督管理部門，涉及頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)部門非同一部門，一定程度上影響頂層統(tǒng)籌食品聲稱的制度設(shè)計(jì)。例如，營養(yǎng)標(biāo)簽相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)明確，我國普通食品可進(jìn)行營養(yǎng)聲稱和營養(yǎng)成分功能聲稱，但是營養(yǎng)成分功能如何科學(xué)聲稱在國際上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各國均有符合本國國情的管理要求。由于標(biāo)準(zhǔn)制修訂部門與監(jiān)管部門不統(tǒng)一，我國存在標(biāo)準(zhǔn)中的營養(yǎng)成分功能聲稱與《食品安全法》中保健食品的保健功能邊界模糊不清的情況，導(dǎo)致消費(fèi)者很難分辨普通食品與保健食品。

5.2 聲稱功能的食品分類不統(tǒng)一

目前，我國根據(jù)食品安全治理工作的環(huán)節(jié)或風(fēng)險(xiǎn)不同，食品的分類也比較多元，法規(guī)方面，《食品安全法》第四章第四節(jié)提出了特殊食品的概念，包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品及嬰幼兒配方食品等，顯然是與普通食品進(jìn)行區(qū)分；標(biāo)準(zhǔn)方面，GB 13432-2013 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽》 中提及特殊膳食用食品概念，其中《食品安全法》中特殊食品類別的部分嬰配食品、特醫(yī)食品又劃入其中，同時(shí)還包括大量普通食品，使得特殊食品與特殊膳食用食品兩者雖存在交集，但又不完全相同[10]。一方面法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)不銜接，不利于消費(fèi)者分辨和選購需要的產(chǎn)品，另一方面將食品完整的體系拆分不利于監(jiān)管部門工作的開展。

5.3 食品聲稱的要求待明確

GB 7718-2011 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》 規(guī)定我國預(yù)包裝食品的聲稱范圍為營養(yǎng)聲稱和營養(yǎng)成分功能聲稱，其中營養(yǎng)聲稱常見于普通食品標(biāo)簽標(biāo)識，多與含量相關(guān)，易于理解[11]。同時(shí)，GB 7718-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》 對能量和營養(yǎng)成分功能聲的規(guī)范使用進(jìn)行了列舉，而現(xiàn)階段只將23 種能量和營養(yǎng)成分納入其中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需求。此外，標(biāo)準(zhǔn)并未對營養(yǎng)成分功能聲稱的擴(kuò)展路徑進(jìn)行規(guī)定。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，更多的營養(yǎng)成分及其功能將被挖掘和驗(yàn)證，新成分和新功能如何聲稱尚不明確，因此容易迫使不法商家劍走偏鋒，夸大甚至虛假宣傳[12]。從科學(xué)角度分析，只要符合客觀科學(xué)事實(shí)，食品中具有營養(yǎng)和生理功能的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)聲稱；從發(fā)展角度分析，科學(xué)的發(fā)展和認(rèn)知的提升，老百姓對營養(yǎng)和健康需求增強(qiáng)，具有營養(yǎng)和（或）生理功能的食品遵循科學(xué)且規(guī)范的聲稱能滿足廣大人民群眾對美好生活的向往。

5.4 普通食品不規(guī)范聲稱影響保健食品行業(yè)發(fā)展

由于涉及食品聲稱的制度有待完善，同時(shí)與聲稱相關(guān)的科學(xué)研究工作基礎(chǔ)薄弱，食品營養(yǎng)成分功能與保健功能往往被混為一談，部分不良商家更是將普通食品的營養(yǎng)聲稱與保健食品的保健功能聲稱劃上等號，甚至宣傳營養(yǎng)成分功能聲稱能夠治療疾病，誤導(dǎo)消費(fèi)者購買產(chǎn)品。此外，“網(wǎng)紅銷售”“直播帶貨”等線上經(jīng)濟(jì)的持續(xù)火爆，成為了夸大、虛假宣傳普通食品等問題的重災(zāi)區(qū)，媒體在不了解相關(guān)實(shí)情的情況下往往將此類違法行為歸咎于保健食品行業(yè)發(fā)展的不規(guī)范，影響保健食品行業(yè)的聲譽(yù)以及消費(fèi)者對保健食品的正確認(rèn)知，嚴(yán)重制約了食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

6 對我國食品聲稱及監(jiān)管工作的建議

6.1 統(tǒng)籌建立食品聲稱體系

建議涉及食品聲稱頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進(jìn)食品聲稱頂層設(shè)計(jì)工作，在科學(xué)證據(jù)支撐下進(jìn)行規(guī)范的食品聲稱，由此區(qū)分普通食品、特殊食品賽道；同時(shí)，暢通補(bǔ)充和更新食品功能聲稱的渠道，實(shí)現(xiàn)聲稱用語及程序管理的標(biāo)準(zhǔn)化；此外，建議頒布《食品營養(yǎng)與健康聲稱管理規(guī)章》等規(guī)范食品營養(yǎng)健康聲稱的法律法規(guī)，加大規(guī)范食品聲稱監(jiān)管的力度[13]。

6.2 做好法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作

《食品安全法》 明確了特殊食品的種類，GB 13432-2013《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽》出現(xiàn)特殊膳食用食品的概念，兩者品類存在交集又有不同，消費(fèi)者極易混淆，從而將普通食品虛假、夸大宣傳的違法行為誤認(rèn)為保健食品違法行為，影響保健食品行業(yè)發(fā)展。建議相關(guān)職能部門組織專家開展研討論證，科學(xué)設(shè)定法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中的食品分類，一方面便于后續(xù)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的延伸拓展，另一方面符合老百姓對食品分類的認(rèn)知以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

6.3 建立食品聲稱的分級分類管理體系

探索轉(zhuǎn)變目前以食品分類來約束食品營養(yǎng)和功能聲稱的做法，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ称仿暦Q行為的監(jiān)管，繼而規(guī)范各類食品信息、標(biāo)識，保障消費(fèi)者的選擇權(quán)。重點(diǎn)加大對功能聲稱的監(jiān)督，對于易造成誤導(dǎo)的聲稱實(shí)行嚴(yán)格的審批管理。探索營養(yǎng)物質(zhì)與有充分科學(xué)依據(jù)的功能聲稱之間量效關(guān)系，探索建立食品聲稱“正面清單”制度和統(tǒng)一清單目錄，對符合條件的實(shí)行備案管理。

6.4 鼓勵各方提升科學(xué)認(rèn)知食品聲稱的能力

鼓勵頭部企業(yè)及有意愿的企業(yè)圍繞食品聲稱相關(guān)科學(xué)問題加大投入力度、開展科學(xué)研究，支撐相關(guān)職能部門從頂層構(gòu)建統(tǒng)一科學(xué)的食品聲稱體系，同時(shí)注重企業(yè)相關(guān)人員食品科學(xué)素養(yǎng)的能力培訓(xùn)，確保在食品聲稱方面規(guī)范運(yùn)用。發(fā)動行業(yè)協(xié)會、高等院校等機(jī)構(gòu)開展形式多樣、內(nèi)容豐富的食品聲稱科普宣傳，鼓勵更多老百姓關(guān)注食品聲稱、科學(xué)認(rèn)識食品聲稱，從而減少不法商家夸大宣傳、虛假宣傳的空間。