南水北調(diào)工程河南委托段審計問題思考

岳玉民，武鵬程

（河南省南水北調(diào)運行保障中心，河南 鄭州 450000）

1 南水北調(diào)河南委托段工程建設(shè)基本情況

1.1 工程概況

南水北調(diào)中線干線委托河南省建設(shè)管理項目共有16個設(shè)計單元工程，從南向北依次為：南陽市區(qū)段、南陽膨脹土試驗段、白河倒虹吸、方城段、寶豐郟縣段、禹州長葛段、新鄭南段、潮河段、鄭州2段、鄭州1段、焦作2段、輝縣段、石門河倒虹吸、新鄉(xiāng)衛(wèi)輝段、新鄉(xiāng)潞王墳膨脹巖試驗段、安陽段。全長429.30 km，共有各類交叉建筑物806座?？⒐へ攧?wù)決算編報工程投資約335億元。

1.2 建管機構(gòu)

河南省政府成立了河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室，承擔河南省南水北調(diào)工程建設(shè)期的工程建設(shè)行政管理職能。根據(jù)南水北調(diào)工程建設(shè)管理需要，省政府于2004 年10 月批準成立了河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理局，作為中線主體工程河南段的委托建設(shè)單位，與省南水北調(diào)辦公室一個機構(gòu)、兩塊牌子。河南省南水北調(diào)辦公室（建管局）下設(shè)綜合處、投資計劃處、經(jīng)濟財務(wù)處、環(huán)境移民處、建設(shè)管理處、監(jiān)督處等處室，為滿足工程現(xiàn)場建設(shè)管理需要，另有南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、安陽7 個項目建設(shè)管理處，作為派駐現(xiàn)場的建設(shè)管理機構(gòu)，各項目建管處內(nèi)設(shè)工程技術(shù)科、質(zhì)量安全科和綜合科。

1.3 工程建設(shè)過程

河南省建設(shè)管理項目從2005 年9 月安陽段進場道路工程開始施工，到2014年通水，經(jīng)歷了10個年頭，圓滿完成了各階段性目標任務(wù)。2009年黃河以北實現(xiàn)了全部開工；2011年4月黃河以南全面開工建設(shè)；2013 年12 月25 日，渠道襯砌全部完成；2014 年5 月底，與通水有關(guān)的尾工項目全部完成，6 月5 日黃河以北段開始充水試驗，7月3日黃河以南段開始充水試驗，9月29日全線通過通水驗收，2014年12月正式通水。2016年9月29 日，南水北調(diào)中線干線工程委托河南省建設(shè)管理渠段全部移交給工程項目法人管理。

1.4 工程驗收

16個設(shè)計單元工程共有74個渠道土建標段，劃分為4 391個分部工程、609個單位工程。2015年6月底前完成了所有分部和單位工程的驗收工作，2015 年12 月30 日，74 個渠道土建標段合同項目完成驗收全部完成。設(shè)計單元工程完工驗收工作于2019年開始，2022年5月全部完成。

2 審計關(guān)注主要問題分析

2.1 管理制度中激勵措施費問題

審計單位提出建設(shè)單位向有關(guān)參建單位發(fā)放激勵措施費等，認為擠占了工程建設(shè)成本。建管單位認為，在南水北調(diào)工程建設(shè)期間，工期壓力巨大，為充分調(diào)動南水北調(diào)工程參建各方的積極性、創(chuàng)造性，加快工程建設(shè)步伐，如期實現(xiàn)建設(shè)目標，經(jīng)國務(wù)院原南水北調(diào)辦同意，項目法人組織開展了一系列勞動競賽活動。原河南南水北調(diào)建設(shè)管理局在招標文件中約定：“發(fā)包人將圍繞工程建設(shè)目標（質(zhì)量、進度、安全及文明施工），制定具體的考核及支付細則，在相關(guān)單位間開展勞動競賽。其費用在投標報價中單列的質(zhì)量、進度、安全、文明措施費中支付。該費用的支付與考核情況相結(jié)合，發(fā)包人不承諾全額支付。承包人對該費用使用方案在發(fā)包人批準后實施。”“質(zhì)量、進度、安全、文明措施費”不低于分類分項工程量清單計價表與措施項目清單計價表中臨時工程報價之和的2%，其中0.90%用于激勵約束考核。對于招標文件中沒有約定激勵約束費用的標段簽訂補充協(xié)議，補充協(xié)議中約定激勵約束費用為分類分項工程量清單報價與措施項目費用中臨時工程報價之和的0.90%。通過一系列的勞動競賽激勵措施，實現(xiàn)了“2013 年主體工程完工，2014 年汛后通水”的建設(shè)目標。因此，采用激勵措施辦法是適宜的。

2.2 決算編制中有關(guān)運行期發(fā)生項目調(diào)賬問題

審計提出2014年12月通水后部分工程運維費用計入建設(shè)期成本。原河南建管局和中線公司所屬部門及河南、渠首分公司在2015年至2019年期間與有關(guān)單位簽訂邊坡不穩(wěn)定棄渣場加固工程施工、搶險儲備物資采購、公路橋交工驗收后質(zhì)量檢測及維修等合同，并將相關(guān)費用計入建設(shè)期成本，要求調(diào)減工程投資；原河南建管局在干線工程運營期間，從建設(shè)管理費中列支房租、水電和物業(yè)費問題，盡管按照委托合同，建管費包干使用，且在通水期省建管局承擔了大量建設(shè)管理工作，費用支出占單位總支出的比例不高。按照審計要求，項目法人做調(diào)賬處理是適宜的。

2.3 建設(shè)過程中發(fā)生索賠問題

審計部門提出，由于建設(shè)管理不到位導致施工企業(yè)發(fā)生索賠，增加投資。建管單位認為：南水北調(diào)中線干線工程河南段長731 km，占總干渠全長1 432 km的51%，沿途共設(shè)置各類交叉建筑物1 254座。膨脹巖（土）渠段長處理措施復雜，是工程界公認的世界性難題。工程建設(shè)永久及臨時用地共2.46萬hm2，涉及8 個省轄市44 個縣區(qū)。累計遷建各類專項設(shè)施5 863 條（處），搬遷居民10 509戶45 666人。特別是跨渠橋梁部位的通訊、電力線路及燃氣、雨污水等地埋管線多，涉及產(chǎn)權(quán)部門多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，遷建周期長。

河南舉全省之力支持南水北調(diào)，采取多種有效措施，全力營造良好施工環(huán)境。工程建設(shè)過程中，省委省政府主要領(lǐng)導具體負責、靠前指揮，經(jīng)常深入基層，深入一線，督促進度，指導工作，協(xié)調(diào)解決了一個又一個棘手和疑難問題。省南水北調(diào)辦聯(lián)合地方各級黨委、政府及相關(guān)省直部門先后成立了南水北調(diào)中線工程矛盾糾紛排查化解工作領(lǐng)導小組，組建了省南水北調(diào)工程永久、臨時供（用）電工程建設(shè)及電力專項設(shè)施遷建協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導小組，河南省南水北調(diào)中線工程公路交叉協(xié)調(diào)工作組等機構(gòu)，建立了工程建設(shè)、征地拆遷和施工環(huán)境協(xié)調(diào)機制，并在各施工標段設(shè)立了現(xiàn)場警務(wù)室，及時排查、有效化解工程建設(shè)中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛，盡全力優(yōu)化工程建設(shè)環(huán)境。省南水北調(diào)辦實行了辦領(lǐng)導分別聯(lián)系各現(xiàn)場建設(shè)管理處工作制度，各位主任經(jīng)常深入工程建設(shè)一線現(xiàn)場辦公，研究分析征地拆遷、建設(shè)環(huán)境等方面存在的困難和問題，努力協(xié)調(diào)有關(guān)部門給予解決，以保證工程建設(shè)順利推進和周邊群眾的穩(wěn)定。

總干渠在河南境內(nèi)經(jīng)過人口稠密的中原地帶，與沿線群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，民擾工、工擾民問題時常出現(xiàn)。如：為保證渠道工程質(zhì)量，沿線相當一部分區(qū)域需進行強重夯處理，而總干渠線路局部距村莊較近，附近居民以施工振動影響為由阻工；部分村民因?qū)蛎鎸挾群蜆蛄阂婪桨覆粷M意而阻工；因施工降排水影響居民正常生活引起阻工；因取土場、棄渣場等征遷補償標準達不成一致意見而阻工等等。雖然建管單位在工程建設(shè)環(huán)境維護方面做了大量工作，力爭將窩工、阻工、停工及人員設(shè)備閑置等現(xiàn)象降到最低程度，但仍難以避免。

3 建議

3.1 檔案資料及時歸檔并電子化

河南委托段工程自安陽段2006年開工建設(shè)到2023年竣工決算審計，前后經(jīng)過十幾年，時間跨度大，人員變動多，建設(shè)期間的許多原始資料需要及時歸檔，對重要文件及變更資料應(yīng)及時進行掃描形成電子化文檔，為后續(xù)驗收審計等工作提供保障。

3.2 加強管理人員力量，及時處理合同變更

河南省建管委托項目共處理各類合同變更索賠項目8 000多項，工程變更較多的主要原因是線性工程比較復雜，涉及征遷、設(shè)計、進度、環(huán)境、地質(zhì)等多種因素，個別變更處理周期較長，按照處理權(quán)限層層上報，需要經(jīng)過反復論證，耗費大量人力、精力，合同管理任務(wù)繁重?，F(xiàn)場建設(shè)管理處承擔著工程現(xiàn)場工程建設(shè)組織協(xié)調(diào)的繁重任務(wù)，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用，必須強化建管隊伍建設(shè)，尤其是保證建合同管理人員數(shù)量及素質(zhì)。在充分發(fā)揮監(jiān)理作用的同時，需要業(yè)務(wù)精、負責任、水平高的建管合同人員，強化對變更索賠處理的指導督促，及時完成合同變更索賠處理。

3.3 加強征遷與工程建設(shè)的銜接配合

河南省人民政府移民工作領(lǐng)導小組辦公室負責河南省境內(nèi)南水北調(diào)工程建設(shè)的征地補償與移民安置工作，河南段總干渠工程建設(shè)由河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理局負責組織。征地拆遷與工程建設(shè)分屬不同單位，在工程建設(shè)初期，施工單位進場后由于部分干渠范圍內(nèi)征地、取土場、棄渣場等尚未完成征遷，總干渠沿線存在公路、鐵路、地下管線等眾多交叉施工，施工交叉干擾多，在工程進度壓力下，個別取土場、棄土場交付與工程建設(shè)進度不匹配造成土方開挖二次倒運、渣場變更等增加工程投資。征遷與工程建設(shè)兩者之間應(yīng)進行充分協(xié)調(diào)溝通，做好征遷與工程建設(shè)進度之間的平衡。