地方政府行政過程的開放性及其對協(xié)商民主的制度吸納

□張師偉，薄 蕭

在現(xiàn)代國家中，地方政府行政過程的普遍特點之一就是民主性，即人民不論是作為地方政府公共服務(wù)的顧客，或是在選舉中發(fā)揮重要作用的政治力量，還是法理意義上的政府之所以存在的基本依據(jù)，都具有在行政過程中對政府進行民主監(jiān)督的作用。在一些重大的公共事項上，人民甚至擁有直接民主決策的權(quán)限，人民監(jiān)督政府行政過程，政府行政過程向人民負責。習近平總書記在中國共產(chǎn)黨的二十大報告中明確指出，“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性”[1]（p19），要“始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終接受人民批評和監(jiān)督”[1]（p70）。地方政府的人民性表現(xiàn)在行政過程中就是要更加自覺地貫徹和落實全過程人民民主的理念，務(wù)必保持對人民群眾的廣泛開放性。

地方政府在行政過程中的開放性，首先體現(xiàn)在法理上，要求政府的行政過程保持面向人民的廣泛開放性，向人民開放其行政過程是其法律義務(wù)，公開為通例，保密為例外。在法律的保障下，人民依法民主參與政府行政過程的決策、管理及監(jiān)督等，非有正當保密理由不受限制。人民群眾作為地方政府的行政相對人，其“行政參與權(quán)”“一方面會與相對人其他權(quán)利重組，構(gòu)成新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，形成對行政侵權(quán)的制約和對行政授益的合作，從而保護和實現(xiàn)相對人實體權(quán)利；另一方面，也會引起行政權(quán)的變化，形成新的行政權(quán)結(jié)構(gòu)與運行模式，且會增設(shè)行政主體的義務(wù)，從而促進行政權(quán)運行的合法性、正當性和效率?！盵2](p172-179)

地方政府在行政過程中的開放性還表現(xiàn)為人民在行政過程中有充分的參與機會。政府的行政過程在行政的環(huán)節(jié)構(gòu)成及運行程序上要確實保障人民的民主參與，具體確定人民民主參與的環(huán)節(jié)，不僅要將人民的民主參與納入行政過程，還要將人民的民主參與作為行政過程延續(xù)的必要條件。缺少必要的人民民主參與，則地方政府的行政過程難以為繼。要以程序性規(guī)定保障人民民主參與的有效性，將地方政府行政過程的開放性落到實處。這既是黨的二十大報告所提出的“健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與”[1](p37)的必然要求，也是由人民政府賴以建立的主權(quán)在民的人民民主原則所決定的?！肮娦姓⑴c權(quán)是公眾享有的參與管理國家行政事務(wù)的權(quán)利，是公民政治參與權(quán)在行政活動中的延伸與具體化”，“公眾行政參與權(quán)具有一定的公權(quán)力的公共性、意志性和強制性”，地方政府具有“保障公眾行政參與權(quán)的義務(wù)與責任”[3](p74-84)。地方政府在行政過程中履行了保障公眾行政參與權(quán)的義務(wù)，在程序上將法理要求的開放性落到了實處，為政府協(xié)商民主的展開提供了必要的制度性空間。

一、現(xiàn)代國家地方政府行政過程的開放性普遍要求

從形態(tài)上看，現(xiàn)代國家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的重要特點就是民主與法治。這一方面強調(diào)了現(xiàn)代國家治理的公共性，即國家治理事關(guān)國家內(nèi)部全體人民的公共福祉，人民的日常生活及其后續(xù)發(fā)展在根本上受到了國家治理的普遍性影響。不論是基于普遍性的利益需求，還是基于國家的存在要以人民的認同為前提，人民都必須以民主的方式參與國家治理，從而使現(xiàn)代國家中地方政府的行政過程保持面向人民的開放性，并表現(xiàn)出民主化的趨勢，主要體現(xiàn)在“公共權(quán)力的組織生成、組織構(gòu)成與組織運行”[4](p41-46)等方面。另一方面也強調(diào)了彰顯公共性的現(xiàn)代國家治理的存在和運行必然要接受法治規(guī)范，地方政府的行政權(quán)力、行政結(jié)構(gòu)及行政過程等都要受法律的規(guī)范和約束，必須依法建構(gòu)、依法行政。地方政府行政過程中的法治規(guī)約在很大程度上落實了它在政治性質(zhì)上的民主性及由此而來的面向人民的開放性，而依法保持對人民群眾的開放性不僅要通過法律保證人民對行政過程的有效參與，而且還要求地方政府為人民有效參與其行政過程履行幫助的義務(wù)，提供必要的政治空間、制度路徑和必要的信息及工具等[3](p74-84)。人類在邁步進入現(xiàn)代歷史階段之前，地方政府行政雖然在內(nèi)容上具有公共的性質(zhì)，但在政府的行政權(quán)力獲得及行政過程卻并無充分的公共性，反而具有明顯的統(tǒng)治者私人屬性，民主與法治在這種情況下很難真正融入政府行政。只是在社會成員普遍參與政治并將普遍參與滲透到行政過程后，人類社會才真正在政治性質(zhì)及法制形式上確立了國家機器及地方政府行政過程的公共性，政府公共性的強弱取決于地方政府在行政過程中以民主和法治方式落實面向人民的開放性的高低，開放性成為測量公共性的一個重要因素。

首先，現(xiàn)代國家在行政過程中的開放性植根于人民群眾的歷史主體性的空前發(fā)展，從根本上提供了人民群眾參與行政過程的充足政治動力。在現(xiàn)代社會來臨之前，人民創(chuàng)造歷史的大多數(shù)成果很大程度上被少數(shù)政治精英所享有，以至于歷史雖然是人民創(chuàng)造的，但歷史舞臺上的主角卻總是少數(shù)政治精英。在社會生產(chǎn)力較低和生產(chǎn)關(guān)系較為落后的情況下，人民既不能創(chuàng)造出數(shù)量充足的產(chǎn)品，也不能在產(chǎn)品的分配中占據(jù)優(yōu)勢，社會各階級各階層的地位主要不是由生產(chǎn)因素所決定，而是由政治因素所決定，集中地表現(xiàn)為“行政權(quán)力支配社會”[5](p678)。但在人類社會開始邁入現(xiàn)代之后，生產(chǎn)領(lǐng)域越來越具有了決定性的地位，政治權(quán)力支配社會的格局逐步轉(zhuǎn)變成了經(jīng)濟決定政治的格局，統(tǒng)治階級在這種情況下越來越需要獲得社會的充分支持，才能有效地進行統(tǒng)治與支配，而要獲得社會的充分支持，就必須在政府的行政過程中面向社會開放，保持必要的開放性。統(tǒng)治者不開放政權(quán)，人民就以革命實現(xiàn)政權(quán)的開放，政府的“一切權(quán)力都來自人民，政府官員不過是人民的公仆”[6](p214)。如果統(tǒng)治階級能夠和平地接受人民歷史地位及政治地位的提升，就會以積極的改革促進國家機器的改造，實現(xiàn)政府行政過程面向社會大眾的開放，既承諾和保障人民參與政府行政過程的權(quán)利，也積極建構(gòu)人民享有參政權(quán)的制度化、法制化的規(guī)范，如此就會走出一條改良主義的現(xiàn)代國家發(fā)展道路。相反，如果統(tǒng)治階級不能正視人民歷史地位及政治地位提升的事實，甚至罔顧事實而倒行逆施，頑固地守護統(tǒng)治階級的特權(quán)，拒絕給予人民應(yīng)有的民主權(quán)利，那么統(tǒng)治階級就必然會遭遇一場劇烈的政治革命，而革命的結(jié)果之一就是高度強調(diào)人民至高無上的歷史地位和政治地位，并由此使政府的行政過程充分地體現(xiàn)面向人民的開放性。

其次，現(xiàn)代國家在行政過程中的開放性植根于人民群眾對自己的歷史主體性的高度自覺。現(xiàn)代社會人民群眾對自己的歷史主體性高度自覺并由此獲得普遍理性而產(chǎn)生了自覺的政治追求，普遍地將人權(quán)看作是國家的目的。在前現(xiàn)代社會，人民群眾對自己的歷史創(chuàng)造者這一地位缺乏自覺，而對少數(shù)政治精英異常崇拜，從而在理論上把自己看作是精英所代表的社會力量的附屬物：或者將自己的人生目的設(shè)定為虔誠的宗教信仰，使個體人處在“聽于神”的地步，不求自主；或者將自己的人生目的設(shè)定為神圣的倫理，使個體處于“聽于圣”的境界，只管盲從[7](p18-26)。但不論是“聽于神”，還是“聽于圣”，人民群眾在自覺的意識層面只能是盲從于政治精英，而毫無自覺的個體意識。但在進入現(xiàn)代社會的進程中，人民群眾的個體意識有了一定的覺醒，特別是在經(jīng)歷了啟蒙運動之后，公民個體的理性意識有了較大的發(fā)展，不僅宣稱“人的理性的公開使用應(yīng)該經(jīng)常是自由的”，而且還提倡“勇敢地使用你自己的理智吧，這就是啟蒙的格言”[8](p15)，并試圖以理性為武器，奪回曾經(jīng)被權(quán)威獨占的自主性。公民還將自己的理性意識自覺地擺放在了以往理論權(quán)威的對立面，既表現(xiàn)出對以往政治精英所表達的理性內(nèi)容的深深懷疑，又表現(xiàn)出建立新型理論權(quán)威的強烈愿望，呼吁理論權(quán)威只能建立在合乎理性認同的基礎(chǔ)上。如此，現(xiàn)代國家建構(gòu)及其行政過程重組也就無法維持現(xiàn)代國家及政府過程神秘性的權(quán)威基礎(chǔ)，而只能建立在人民群眾普遍高度自覺的個人意識基礎(chǔ)之上。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，少數(shù)政治精英的權(quán)威理性意識必然要被人民群眾的公共理性意識所取代，而取代的結(jié)果在政府行政過程中就表現(xiàn)為有利于民主的開放性代替了服務(wù)于專制的封閉性。

再次，現(xiàn)代國家在行政過程中的開放性植根于人民群眾政治權(quán)利體系的日漸完善，由此，政府的行政過程在法治的層面保持著高度的開放性。如果人民群眾的歷史主體性自覺及個體理性內(nèi)容的自覺沒有落實在政治權(quán)利上，那么在政府行政權(quán)力的形成及行政過程中所能感受到的民眾政治力量就相當有限，而相當有限的民眾力量并不足以形成和促進政府行政過程的充分開放。就此而言，人民群眾歷史主體性自覺及個體理性內(nèi)容自覺要在政府行政過程中發(fā)揮重要作用，還必須將主體性及自覺性的內(nèi)容落實在政治上，否則政府行政過程面向人民群眾的開放性就沒有了現(xiàn)實的著力點。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史進程中，人民群眾的主體性及自覺性事實上也確實不能自發(fā)地轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)和促進政府過程開放性的政治動力，政府行政過程面向人民群眾的開放性，事實上是通過人民群眾的政治斗爭實現(xiàn)的。人民群眾主體性和自覺性呈現(xiàn)在政治領(lǐng)域就表現(xiàn)為對政治權(quán)利的追求，人民群眾為追求自身政治權(quán)利而展開的斗爭也就成了其主體性和自覺性在政治領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。人民群眾面向傳統(tǒng)國家機器及政治精英要求的政治權(quán)利，并不能自然順遂地實現(xiàn)，這一政治主張必然會遭遇傳統(tǒng)國家機器及政治精英的反對和抵抗，如英國內(nèi)戰(zhàn)前夕人民爭取權(quán)利，英王查理一世為拒絕人民的權(quán)利主張不惜發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)[6](p78-82)。人民群眾只有在削弱或徹底擊敗傳統(tǒng)國家機器及政治精英的反對和抵抗之后，才會獲得事實上的政治權(quán)利，人民獲得政治權(quán)利的程度在根本上取決于他們擊敗傳統(tǒng)國家機器及政治精英的程度。人民群眾擊敗傳統(tǒng)國家機器及政治精英阻擋的程度越大，他們獲得的政治權(quán)利就越多，地方政府在行政過程中面向人民的開放性就越充分；反之，人民群眾擊敗傳統(tǒng)國家機器及政治精英阻擋的程度越小，他們獲得的政治權(quán)利就越少，地方政府在行政過程中面向人民的開放性也就越不充分。比如，英國先后推行了1832 年、1867 年、1884 年、1918 年和1928 年議會改革,“逐步實現(xiàn)了成年男女普選權(quán),建立起大眾民主政治”，“實現(xiàn)了政治參與的普遍化,完成了英國政治現(xiàn)代化的基本目標”[9](p39-50)。

二、人民參與地方政府行政過程的民主化趨勢

從人類早期的歷史來看，絕大多數(shù)情況下政府的行政權(quán)力都掌握在極少數(shù)人手里，一般情況下政府行政權(quán)力或者世代隸屬于某個尊貴的家族，或者隸屬于某個能力突出的領(lǐng)袖，而普通的群眾則只能接受行政權(quán)力的控制，不能反過來控制行政權(quán)力[5](p678)。世界歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過城邦民主的政府體制，但是在上古時代，一則城邦民主的體制雖然在古代文獻中有較多反映，但除了古希臘諸城邦之外，其他地方很少有民主城邦的政府體制，城邦民主的政府體制在人類早期的歷史上屬于特例，比較流行的政府體制還是王權(quán)的政府體制[10](p83)；二則即便在古代希臘地區(qū)，城邦民主政府體制的存在既不普遍，也不鞏固，不僅有大量實行斯巴達政府體制的城邦長期存在，而且實行城邦政府體制的雅典也是反復(fù)地經(jīng)歷僭主與民主的轉(zhuǎn)變[10](p132-133)。中世紀歐洲一些城市共和國雖然也存在著一定的民主因素，但實質(zhì)上同樣難以避免民主體制的貴族化傾向，城市政府長期被某個家族世襲性地占有和支配[11](p102-105)。中國古代完全沒有民選政府的觀念，更沒有民選政府的體制，雖然主流的治理觀念強調(diào)模范的政府體制要具有“聽于民”的行政理念，但政府在行政過程中并無“聽于民”的剛性約束，民眾在政府行政過程中的政治參與并無體制性的保證，只能寄希望于統(tǒng)治者的開明，而實際上統(tǒng)治者的開明并不足以成為民眾參與政治的保證，只表示統(tǒng)治者要聆聽民的要求，否則后果必不堪忍受，中國歷史上周厲王“專利”及“防人之口”就導(dǎo)致自己被趕入并死于彘地的“國人暴動”[12](p123-125)。在王朝政治體系正常維持的情況下，民眾參與和影響政府行政的渠道不暢通，影響的力度也有限，所以民眾既不能通過體制性的政治參與積極影響政府行政過程來實現(xiàn)自身的主張，也不能通過政治參與改善政府行政體系，其最終結(jié)果就是政府的行政過程越來越背離民眾的要求，從而走向破產(chǎn)，歸于隕滅。中國古代王朝的周期性循環(huán)[13](p3-4)即由此而來。民眾在王朝更替中的積極作用一定程度上也是在進行著政府行政過程的體系再造，但這種再造的作用并不是通過民主參與發(fā)揮的，而是以非民主的參與方式促成的。中國歷史上王朝政治的周期性循環(huán)也就是政府行政體系周期性的新陳代謝，民眾的非民主參與在其中發(fā)揮著重要的決定性作用，有的學者把這個過程中的拐點稱為“崇禎死彎”[14](p87)。

人類歷史發(fā)展到近現(xiàn)代之后，各國政府的行政過程都日益受到了民主化的改造，而民眾對政府行政過程的參與也越來越得到了法律的保障，表現(xiàn)出民主化的強勁趨勢。各國政府的行政過程日益變得民主化，在根本上是因為民眾所代表的社會在政治地位上獲得了相對于統(tǒng)治者支配的國家的優(yōu)勢，將國家統(tǒng)治社會的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Q定國家的關(guān)系，并在關(guān)于政府存在的必要依據(jù)及目的宗旨方面發(fā)生了重要的思想革命。這個思想革命就發(fā)生在西方資產(chǎn)階級革命時期，其主要內(nèi)容就是確立了國家主權(quán)的存在要以普遍人權(quán)為目標的觀點，既然國家主權(quán)只是普遍人權(quán)的必要手段，而普遍人權(quán)又是國家主權(quán)的存在目的，那么國家主權(quán)所確定的政府行政過程，也就要在法理、結(jié)構(gòu)、過程及宗旨等方面受到民主的決定影響[11](p277-281)。在人民主權(quán)論、社會契約論、自然權(quán)利論等理論的驅(qū)動下，各國政府的行政過程或者通過主動的改革進行政府行政過程的民主化改造，或者在時間中被革命的運動所改造，發(fā)生了迅速的民主化巨變。人民群眾在歷史發(fā)展中的必然崛起，決定了各國政府的行政過程不可避免地要發(fā)生趨向于民主化的根本轉(zhuǎn)變。當人民群眾獲得了普遍政治權(quán)利并確立了政府行政過程民主化體制后，就有了以民主方式影響政府行政過程的充分條件。其一，人民可以通過民主方式作用于確定政府體制的立法，以影響政府行政過程的結(jié)構(gòu)，將政府行政過程的結(jié)構(gòu)進行民主化的改造，為人民以民主化的方式參與政府行政過程提供充足的制度化保證。其二，人民還可以通過普遍的民主選舉，選擇特定政府行政過程的實際負責人，以影響政府行政過程的指導(dǎo)思想、政策內(nèi)容及具體目標等，使政府行政過程的內(nèi)容在實質(zhì)上接受了民眾廣泛民主參與的大眾化影響。其三，人民還可以充分行使自己的民主權(quán)利，通過民主的方式，或者直接參與政府行政內(nèi)容的討論，促進地方政府行政內(nèi)容更加科學、合理、公平、公正；或者直接進行民主監(jiān)督，及時糾正政府行政過程的不妥之處。

站在人類歷史發(fā)展的角度來看，人民以民主的方式參與到地方政府的行政過程中，促使行政過程發(fā)生民主化的歷史變化，具有一定的歷史必然性。從近現(xiàn)代歷史來看，一個國家除非遭遇了滅絕的命運，否則就不可避免地會發(fā)生民主化變革，即不甘心被淘汰的國家都必須要面對民主化的必然趨勢，不能正視這個趨勢并順勢而變的國家必定難逃被歷史遺棄的命運。清王朝在這個方面的遭遇較具典型性，當民主派感覺“吾人民之希望絕矣”，“救亡之策窮矣”[15](p366)，清王朝被革命的浪潮掀翻就已經(jīng)勢不可擋。雖然歷史大勢如此，但這并不意味著政府行政過程的民主化趨勢就會順風順水地發(fā)展下去，既然統(tǒng)治者并不情愿或絕不甘心放棄他們在行政過程中的特權(quán)，那么政府行政過程的普遍民主化就仍然會遭遇來自頑固派的阻撓。民主化發(fā)展的歷史性阻力客觀存在，所以人民依然需要為實現(xiàn)他們的普遍民主權(quán)利和促進政府行政過程的民主化而積極斗爭，英國人民爭取普選權(quán)的經(jīng)歷就頗有代表性[11](p112-115)。政府行政過程的民主化程度及其發(fā)展進度取決于人民為此而展開的斗爭的激烈程度和深度。中國近現(xiàn)代在政治上發(fā)生的重大變化之一，就是在政府體制上結(jié)束了數(shù)千年一以貫之的王權(quán)主義，創(chuàng)造出了一個民主主義的政府體制，“潮流萬派，畢趨共和”[16](p24)，政府行政過程中的民主性從無到有、由小到大，逐步地發(fā)展起來，形成了一個具有中國特色的政府過程民主化道路和內(nèi)容體系。在這個過程中，西學東漸發(fā)揮了重要作用，其帶來的政治上的民主促使中國的政府體制及行政過程從王權(quán)主義轉(zhuǎn)變到民主主義上來，“近代中國的民主思想”“是由傳述西方思想及其政制為起點”[17](序言p4)。但是，中國人民為爭取民主權(quán)利、確立民主化趨勢和實現(xiàn)政府體制民主化開展的積極斗爭，才是其中最為關(guān)鍵的因素。近代中國的政府體制要從傳統(tǒng)的王權(quán)主義轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的民主主義，需要克服極大的內(nèi)外困難，人民為此而進行的反帝反封建政治斗爭的徹底性在很大程度上決定了民主化在政府過程中能夠?qū)崿F(xiàn)的程度，反帝反封建不徹底就很難獲得民主革命的真正勝利。“辛亥革命只把一個皇帝趕跑，中國仍舊在帝國主義和封建主義的壓迫之下，反帝反封建的革命任務(wù)并沒有完成?！盵18]（p528）

人民對政府行政過程的民主參與既立足于他們既有的政治權(quán)利，充分地行使政治權(quán)利是他們政治參與的重要動力，也是他們進行政治參與的根本保證；又得益于制度化了的參與路徑及方式，方便快捷充分的制度化參與路徑及方式非常有利于人民充分參與政府行政過程。但相對于人民已經(jīng)獲得的政治權(quán)利，制度化參與的路徑和方式總是在客觀上受到一定的限制。這種限制在很大程度上來源于人民對政治參與作用、地位及目的的認識，比如當人民普遍認為，政治參與的作用、地位及目的主要體現(xiàn)在決定政府行政的人選，只要產(chǎn)生合適的人選，政府行政就能達到為人民服務(wù)的目的。在代議制民主下，人民對政府行政過程的政治參與主要就是周期性地參與選舉，以產(chǎn)生合適的政府行政者及其政策結(jié)果。但人民對于政府行政的認識并非一成不變，當他們意識到周期性民選政府也不能充分地實現(xiàn)為人民的目的之后，就試圖在代議制民主的范圍之外重新展開對政府行政的民主參與行為。這種在代議制民主的周期性選舉之外進行的人民參加政策議題討論的政治參與行為，就是試圖彌補代議制民主不足以充分反映民意的協(xié)商民主參與行為。從法理上說，我國地方政府堅持以人民為中心的發(fā)展思想，其行政目的在于維護人民根本利益、增進民生福祉，這種內(nèi)在的人民性屬性，要求政府應(yīng)當主動接納人民群眾更廣泛地進行民主參與的需求，自覺在實踐中探索多層次多形式的民主參與渠道，在行政過程中吸納制度化了的參與式協(xié)商民主。從內(nèi)容上說，協(xié)商民主政治行為的適用范圍較為廣泛，其在政府行政過程中的作用主要就是納入民意的直接民主表達，使得行政過程不再完全由行政官員的意志來支配，從而在很大程度上增強了行政過程的民主性，不僅人民對于某個議題的政策主張能夠以民主的方式影響政府的行政過程，而且人民的協(xié)商民主參與還在一定程度上改變了行政過程的運行結(jié)果。通過協(xié)商民主的參與方式，人民在行政過程的層面上以民主方式積極作用于政府，政府行政的程度、廣度和深度都有了明顯的遞進，人民從以民主選舉方式?jīng)Q定政府行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)、運行過程及執(zhí)行者等，遞進到了廣泛深入細致地以民主方式對行政的政策內(nèi)容產(chǎn)生實質(zhì)性的重要影響。

三、地方政府行政過程在制度上吸納協(xié)商民主

中國共產(chǎn)黨的二十大報告指出:“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。”[1](p38)可以看出，政府協(xié)商是全過程人民民主鏈條的重要一環(huán)，這意味著我國政府具有人民性內(nèi)在屬性，就必然在行政過程中對協(xié)商民主予以制度上的吸納，充分保障人民的民主權(quán)利。實質(zhì)上，中國地方政府的行政過程也確實越來越明顯地受到了協(xié)商民主的積極影響。一方面人民越來越自覺地意識到了協(xié)商民主的強大力量及積極作用，另一方面地方政府在實踐中也面臨著越來越強勁的協(xié)商民主參與的需求，有些時候如果不開展行政過程中的協(xié)商民主，行政進程就會面臨很大困難，甚至難以進行下去。這種情況下，地方政府在行政過程中就必須關(guān)照到來自民間的協(xié)商民主行為，將民間的協(xié)商民主行為納入其中，從而促進行政過程的民主性改造。所謂民間的協(xié)商民主行為，就是指民眾基于利益實現(xiàn)的自覺，形成了參與公共事務(wù)或政策過程協(xié)商的較強意愿，并展現(xiàn)出了明確的意志內(nèi)容和組織化的影響力量。地方政府的行政過程包含著政策抉擇和公共服務(wù)的基本內(nèi)容，其中的很多大部分是服務(wù)于公眾利益的，它對民間協(xié)商民主行為的吸納，就是在政策抉擇和公共服務(wù)供給時，自覺將民間社會中要求參與行政事務(wù)或政府過程協(xié)商的意志內(nèi)容和組織化影響力量納入政府協(xié)商之中。它在客觀上構(gòu)成了政府協(xié)商民主在環(huán)節(jié)完整和程序合理方面獲得優(yōu)化的重要表現(xiàn)。中國特色社會主義協(xié)商民主雖然已經(jīng)發(fā)展成為一個體系[19](p243)，其中某些部分如政黨協(xié)商民主等在制度上也已基本成型[19](p245)，但在整體上卻仍存在著環(huán)節(jié)不完整和程序不合理等不足，還需要在實踐中繼續(xù)努力，“加強協(xié)商民主建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[20](p31)。從基層協(xié)商民主的發(fā)展狀況看，這部分在整體上內(nèi)容豐富，狀態(tài)活躍，許多的創(chuàng)新即出自這個層次，但這并不能掩蓋基層協(xié)商民主形態(tài)上穩(wěn)定性的明顯不足，不僅制度化的水平仍然亟待提高，而且在環(huán)節(jié)上與基層政府之間的制度化貫通還比較欠缺，基層協(xié)商民主與基層社會治理的結(jié)合性也有待加強。中國特色社會主義協(xié)商民主及其制度體系的薄弱環(huán)節(jié)，主要反映在政府協(xié)商民主領(lǐng)域，表現(xiàn)為地方政府的行政過程。要通過協(xié)商民主實現(xiàn)民主化的優(yōu)化，使民主性在政府行政過程中獲得進一步的深入和細化，否則難以滿足人民群眾美好生活對行政過程提出的要求，并由此而制約了民眾實現(xiàn)其美好生活的限度。

地方政府在行政過程中充分吸納協(xié)商民主，其制度本質(zhì)就是大力發(fā)展和充分實現(xiàn)政府協(xié)商民主。與選舉民主環(huán)節(jié)有所不同，協(xié)商民主的環(huán)節(jié)不是在政府的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行主體選擇上發(fā)揮決定性影響，而是在行政過程中影響政府的行政決策、行政執(zhí)行及行政監(jiān)督與評價等，重點在政府行政的內(nèi)容方面發(fā)揮決定性的影響?，F(xiàn)代民主政治體制下，地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行人選無疑都已經(jīng)受到了民主選舉的決定性影響，但選舉產(chǎn)生的地方政府在行政過程中又并不必然會自動地體現(xiàn)或反映民眾的利益需求，不僅政府的行政決策要受多方面復(fù)雜因素的影響，而且地方政府的行政內(nèi)容在很大程度上也會被各種規(guī)劃或計劃強勢引導(dǎo)，實現(xiàn)人民對美好生活向往的一些具體要求會因為缺位而在很大的程度上可能被政府的行政過程所忽略。這種情況下，地方政府就需要在行政過程的決策環(huán)節(jié)上充分發(fā)揮民主，滿足人民對美好生活的需要。從地方政府的角度來看，“吸收群眾參與決策有利于地方政府決策科學化、緩解政府與群眾的矛盾、提高政府決策的合法性”[21](p93-97)。地方政府的行政過程在決策環(huán)節(jié)上吸納民間的協(xié)商民主，主要包含兩個層面的內(nèi)容：第一，地方政府的行政過程在決策時需要將民主協(xié)商作為其中的一個必要環(huán)節(jié)，不經(jīng)過民主協(xié)商，行政決策就失去了環(huán)節(jié)上的完備性，而不能繼續(xù)下去；不僅要強調(diào)通過人大協(xié)商民主、政協(xié)協(xié)商民主、政黨協(xié)商民主等使決策內(nèi)容合理化，更要強調(diào)將一定范圍內(nèi)的民間協(xié)商民主包含在內(nèi)，直接在決策內(nèi)容上聽取民間的合理化建議與意見，“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[22](p27)。第二，地方政府的行政過程在決策時還需要有聯(lián)通民間協(xié)商的自覺意識，“引導(dǎo)社會公眾有序參與政策議程，促成公眾議程與政府議程的良性互動局面，最終提升地方政府公共政策質(zhì)量，實現(xiàn)新時代人民日益增長的美好生活需要”[23](p64-69)。這既是自覺落實將協(xié)商民主作為決策必要環(huán)節(jié)的法定義務(wù)，也是在實踐中積極踐行以人民為中心的行政理念，更是體現(xiàn)自覺服務(wù)于實現(xiàn)人民對美好生活的需要這一行政理念的必要環(huán)節(jié)，而且還是有效協(xié)調(diào)人民實際需要與政府行政內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)。

地方政府在行政過程的決策環(huán)節(jié)，即便較為充分地吸納了協(xié)商民主，其決策內(nèi)容的社會合理性有了較大的提高，也并不意味著其決策結(jié)果的執(zhí)行就一定完全合乎人民對美好生活向往的需要。因為在決策與執(zhí)行之間或多或少會存在環(huán)節(jié)、程序與時間等方面的某種隔絕，即使決策環(huán)節(jié)已經(jīng)充分吸納了協(xié)商民主的意見與建議，執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然可能會面臨來自實踐的合理性挑戰(zhàn)，畢竟時異則事異?！白鳛橹卫淼膮f(xié)商民主能夠為我們解釋執(zhí)行‘梗阻’問題提供一個新的診斷框架，通過規(guī)范權(quán)力運行機制，克服權(quán)力集中、濫用和錯用的政治問題；保持政策過程的開放性，公共性和民主性；構(gòu)建橫向間結(jié)構(gòu)性協(xié)商和程序性協(xié)商機制；優(yōu)化中央和地方間的關(guān)系，提供激勵相容機制；重塑基層官僚公共行政精神來治理政策執(zhí)行‘梗阻’問題?！盵24](p70-81)由此，地方政府行政過程的執(zhí)行環(huán)節(jié)也必須充分吸納協(xié)商民主的意見與建議。其一，地方政府對所執(zhí)行的內(nèi)容仍然需要保持科學基礎(chǔ)上的謙卑與謹慎，一則既有的行政決策仍然有可能存在內(nèi)容上的錯誤，從而需要隨時以協(xié)商民主的意識發(fā)現(xiàn)和改正錯誤，積極面對他者，展開充分的協(xié)商民主；二則地方政府既有的行政決策還存在著可以繼續(xù)優(yōu)化的空間，通過充分的協(xié)商民主，使行政決策的內(nèi)容更加科學合理是科學行政的基本要求。其二，地方政府的行政決策雖然在理論邏輯上已經(jīng)比較合理，但是它的實施環(huán)境以及所要解決的問題并非一成不變，而是時刻處在動態(tài)的變化中。因而當行政決策進入執(zhí)行環(huán)節(jié)時，就需要在特定范圍內(nèi)，有針對性地進行充分的協(xié)商民主。這既有利于更高效地解決問題，滿足人民群眾對美好生活的需要，也有利于為行政決策的執(zhí)行提供良好的執(zhí)行環(huán)境，提高執(zhí)行效率，高質(zhì)量凸顯行政決策的科學性。

地方政府行政過程中的決策內(nèi)容在效果上究竟如何，需要借助決策的結(jié)果反饋來進行合理評價，而行政結(jié)果反饋層面的協(xié)商民主恰恰就是決策結(jié)果合理性評價的一個必要環(huán)節(jié)。地方政府作為公共政策的生產(chǎn)者，其政策產(chǎn)品的質(zhì)量如何最終還是需要以公共政策在實踐中的作用結(jié)果來評判。有的政策在實踐中被證明是正確的，但仍然有進一步完善的空間。比如，盡管中國綠色金融政策體系已歷經(jīng)40 余年的演進和發(fā)展，對于平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系起到了重要作用，但是實踐表明中國仍需進一步優(yōu)化綠色金融政策體系，彌補綠色金融政策體系的短板，尤其要著力優(yōu)化綠色基金政策、綠色保險政策，全面提高綠色金融政策效率[25](p115-129)。雖然公共政策作用結(jié)果的評價不可避免地要走多元化的路徑，以從多個方面來綜合評判公共政策的結(jié)果，但是作為公共政策在實踐中的服務(wù)對象，民眾的評價在其中發(fā)揮著不可替代的重要作用。一方面，民眾作為某項公共政策的服務(wù)對象，他們對公共政策的實施結(jié)果有著最直接的感受，公共政策在客觀上是否達到了預(yù)期目標，民眾是否從公共政策的實施中獲得了預(yù)期效果，公共政策實施的結(jié)果是否帶來了不曾料到的負外部性，如此等等內(nèi)容，都只有民眾才能給出比較合乎實際的結(jié)論。民眾圍繞某項公共政策結(jié)果進行協(xié)商民主的討論與評議，很大程度上就是以較為獨立的姿態(tài)進行著某項公共政策的實施效果評價，民間協(xié)商民主自由、廣泛且充分地展開，有利于對公共政策的結(jié)果進行客觀評價。另一方面，地方政府行政過程的公共政策評價環(huán)節(jié)，也需要自覺地對接民間的協(xié)商民主行為，既高度關(guān)注民間圍繞公共政策實施結(jié)果展開的協(xié)商民主，盡可能在環(huán)節(jié)和程序上保證其獨立進行，也要自覺地把民間的這類協(xié)商民主納入政府行政過程的反饋環(huán)節(jié)，使民間展開的圍繞公共政策實施結(jié)果評價進行的協(xié)商民主，進入政府的行政過程，成為政府協(xié)商民主的必要組成部分。

四、地方政府以政府協(xié)商民主優(yōu)化其行政過程

地方政府行政過程中的政府協(xié)商民主，客觀上具有優(yōu)化政府行政過程的作用。

首先，這種優(yōu)化表現(xiàn)為社會與政府關(guān)系上，一則社會可以更加充分、便捷、準確地向政府反映和輸送自己的意志與訴求，從而可以使政府的行政更好地服務(wù)于社會，促進社會的進一步發(fā)展；二則政府面向社會更加開明，特別是政府協(xié)商民主環(huán)節(jié)以吸納批評性意見與建議為主，這既有利于獲得來自社會的信任，也有利于政府在決策或執(zhí)行的時候能少犯大錯。在政府與社會的關(guān)系中，社會通常都是提出公共問題，而政府則是解決社會所提出的特定問題。在政府協(xié)商民主缺位的情況下，社會向政府提出公共問題僅僅是反映社會運行中存在的明顯問題，而其余的環(huán)節(jié)則取決于政府的主動性和能動性，即主要是依賴于政府的理性與善性。理性是政府發(fā)現(xiàn)并解決公共問題的能力，而善性則是政府發(fā)現(xiàn)及解決公共問題的意愿，兩者任何一個方面的不足都會嚴重影響社會向政府反映問題的充分性和及時性。當政府主動開展面向社會的政府協(xié)商民主，社會向政府提出公共問題的路徑就大大地拓寬了。一方面，政府可以通過組織與特定公共問題的利益相關(guān)群體開展民主協(xié)商，將特定公共問題明白地呈現(xiàn)在民眾面前，從而避免因政府理性或善性不足而不能充分認識社會特定公共問題，聽證形式的協(xié)商民主即有這種作用[26]；另一方面，政府也可以通過組織關(guān)注和關(guān)心社會特定公共問題的志愿者開展協(xié)商民主，促進有關(guān)部門及時、準確、充分地認識特定公共問題，比如咨詢性協(xié)商民主就具有這種作用[26](p141-145)。當社會能夠及時、充分、準確地向政府反饋特定公共問題的信息時，政府也由此獲得了來自社會的更多信任、尊重與支持，從而可以進一步地密切社會與政府的關(guān)系，維護政府的積極形象。

其次，這種優(yōu)化還表現(xiàn)為政府行政決策結(jié)果的科學性有了更為可靠的保證。政府解決公共問題的主要方式就是通過公共決策提供有效的公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品能否很好地解決公共問題則根本上取決于其是否有充分、可靠的科學性。所謂科學性，在此是指認識的正確性和方案的針對性，兩者缺一不可。公共決策如果沒有認識特定公共問題的正確性而僅有方案的針對性，那無疑是在用錯誤的方法解決問題，其不能提供有效的公共問題解決結(jié)果自在意料之中；如果僅有正確的認識而缺少方案的針對性，公共決策也同樣不能有效地解決公共問題，雖然正確但內(nèi)容籠統(tǒng)的認識在公共政策層面上百無一用。政府面向社會特定公共問題的利益相關(guān)者及密切關(guān)注者，開展充分的政府協(xié)商民主，既可以掌握關(guān)于特定公共問題的充分信息及關(guān)鍵信息，避免在認識特定公共問題時的注意力障礙，克服認識的片面性，也可以將協(xié)商民主中產(chǎn)生的不同認識視角及認識結(jié)論納入考慮范圍，以彼之長，補己之短，提高正確認識特定公共問題的水平。“民有權(quán)監(jiān)督自己的政府，政府應(yīng)主動征集人民建議，繼續(xù)完善人民建議征集制度，并在政府決策公開化、程序化、民主化方面進行創(chuàng)新，更加充分地讓民智參與公共決策。”[27](p65-70)地方政府公共決策的針對性究竟是否有效，在很大程度上取決于它的運行結(jié)果，而對于結(jié)果如何，只有作為受益對象的民眾才有權(quán)威的發(fā)言權(quán)。政府協(xié)商民主的充分開展，使民眾能夠較為充分及時地反饋公共政策的作用效果，由此政府有關(guān)部門能及時評估公共政策的實踐針對性及運行效果，并據(jù)此判斷如何進一步優(yōu)化或改良公共政策。在這個意義上，政府協(xié)商民主在優(yōu)化公共決策的內(nèi)容和結(jié)果上具有重要的地位與作用，要充分予以重視。

再次，這種優(yōu)化還表現(xiàn)在行政過程的民主化程度上，即政府協(xié)商民主的充分展開極大地拓展了人民群眾以民主方式影響政府行政的深度、廣度等，從而極大地彰顯了政府行政過程的民主性，提高了政府行政過程的民主化程度。地方政府在實踐中面臨的社會情況越來越復(fù)雜，社會發(fā)展的速度也日益加快，亟待政府解決的公共問題不僅越來越棘手，而且越來越急迫，地方政府在行政過程中的從容性也受到了挑戰(zhàn)。比如在應(yīng)急事務(wù)方面，需要“完善政府信息披露并保障公眾知情權(quán)以聚民心，吸收專家、媒體及公眾參與應(yīng)急治理以集民智，遵循形式合法與實質(zhì)合理下施行緊急行政權(quán)以惜民力，是有效提升其應(yīng)急治理能力并構(gòu)筑新時代社會主義民主政治的恰切之道”[28](p14-18)。在這種情況下，行政過程的民主化非常有利于地方政府合理且從容地應(yīng)對日益復(fù)雜的社會公共問題。地方政府的民主化之所以能提高政府應(yīng)對社會公共問題的合理性，就在于民主化以充分吸納群眾智慧的方式，彌補了政府智力、智能與知識的不足，矯正政府在公共問題認識上的偏差?！案母镩_放以來，黨和政府一直強調(diào)要推進公共政策決策的科學化和民主化，并把它設(shè)定為中國社會主義民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容?！盵29]地方政府的行政過程通過協(xié)商民主的開展，有效地提高了政府行政民主化的程度及其應(yīng)對公共問題的從容性。一方面，政府協(xié)商民主使得地方政府能夠以民主的方式避免認識不及時、認識不正確、方案缺少針對性等導(dǎo)致的公共決策失誤，大量節(jié)省了應(yīng)對和解決公共問題上的時間成本，有更充分的時間與精力去做正確的事情；另一方面，政府通過協(xié)商民主實現(xiàn)了社會分工，委托民間應(yīng)對和解決相關(guān)的公共問題，政府有更多時間和精力去做必要的事情，如此也就能夠更加從容合理地去應(yīng)對社會公共問題。

現(xiàn)代國家的政府行政必然且必須要遵循民主性原則，不論是在公共意志形成立法環(huán)節(jié)，還是公共意志執(zhí)行的行政環(huán)節(jié)，都展現(xiàn)了民主化的發(fā)展趨勢。地方政府的行政過程也不例外，在工作內(nèi)容和工作程序上同樣展現(xiàn)了民主化的趨勢。在這個背景下，地方政府的行政過程也越來越展現(xiàn)出它面對廣大民眾的開放性。一方面，地方政府的工作內(nèi)容與廣大民眾的日常生活日益密切相關(guān)，廣大民眾在生產(chǎn)和生活中對地方政府的政策制定及執(zhí)行產(chǎn)生了越來越明顯的依賴，不得不關(guān)注和關(guān)心地方政府的行政內(nèi)容與結(jié)果，并試圖影響地方政府的行政過程。另一方面，廣大民眾也在現(xiàn)代化過程中獲得了充分的政治權(quán)利，不僅具備影響地方政府行政過程的權(quán)利基礎(chǔ)，而且也具有足以影響地方政府的政治力量。地方政府行政過程的開放性固然有很多的表現(xiàn)方式，但其中最重要的方式之一就是在制度規(guī)范層面充分吸納協(xié)商民主。與選舉民主相比，協(xié)商民主能夠在更多的環(huán)節(jié)、更多的方面，以更靈活的形式對地方政府的行政過程施加人民群眾的政治影響，并對地方政府的行政過程產(chǎn)生明顯的優(yōu)化效果。具體來說，地方政府在行政過程中充分吸納協(xié)商民主，既可以因吸納了更充分的民眾參與，密切與優(yōu)化了地方政府與人民群眾的關(guān)系，有利于彼此的互信與互動，鞏固了地方政府的社會基礎(chǔ)，擴展了人民群眾的政治參與空間；也可以因吸納了更充分的民意，補充了必要的信息，擴展了一定的知識內(nèi)容，提高了政府行政過程中的科學性，展現(xiàn)了集思廣益和群策群力的制度優(yōu)勢；還因其充分的民主性而提升了人民群眾對地方政府行政過程和結(jié)果的認同與認可，獲得了在民主性維度上的比較優(yōu)勢，從而得以憑借更高的民主制度優(yōu)勢獲得更好的治理效能。