政府公物倉建設(shè)的實踐探索與發(fā)展研究

摘?要：為推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升國有資產(chǎn)使用效率，建立政府公物倉是行之有效的重要舉措。政府公物倉對行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)及相關(guān)部門的罰沒資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)配，有效降低了政府運行成本。文章通過研究我國建立政府公物倉的探索與實踐及其過程中產(chǎn)生的問題，提出相應(yīng)對策與解決措施，并對政府公物倉未來的發(fā)展與提升方向，闡述具體的優(yōu)化路徑與建議。

關(guān)鍵詞：政府公物倉；閑置資產(chǎn)；調(diào)劑

中圖分類號：F811.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2023）36-0183-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.36.183

1?引言

近年來，受國際形勢變化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，財政資金收支平衡的壓力逐年增加。2020年國務(wù)院政府工作報告中強(qiáng)調(diào)：各級政府必須真正過緊日子。2021年《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》中要求：各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過調(diào)劑方式配置資產(chǎn)，不能調(diào)劑的，可采取購置、建設(shè)、租用等方式。建立政府公物倉，推行行政事業(yè)單位資產(chǎn)運行保障的統(tǒng)籌調(diào)配和共享共用是一種切實可行的路徑。

當(dāng)前，建立政府公物倉屬于財政部門的創(chuàng)新理念，對公物倉的概念至今尚無統(tǒng)一定義。文章認(rèn)為，公物倉是財政部門對行政事業(yè)單位閑置、低效運轉(zhuǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)；組建臨時機(jī)構(gòu)、召開重大會議、舉辦大型活動購置的資產(chǎn)；執(zhí)法執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)結(jié)案后應(yīng)上繳國庫的罰沒、涉案物品等公共資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置的運作平臺，具體運作流程如圖1所示。

圖1?政府公物倉運作流程

行政事業(yè)單位在傳統(tǒng)的職能管理模式下，配置資產(chǎn)大多以新購為主，且預(yù)算管理與資產(chǎn)管理缺少有效結(jié)合，預(yù)算編制時未站在存量資產(chǎn)狀況和配置標(biāo)準(zhǔn)要求的角度安排經(jīng)費，導(dǎo)致不同單位、不同部門間資產(chǎn)配置不均衡，且資產(chǎn)購置后在內(nèi)部封閉運行，難以調(diào)劑共享，形成了國有資產(chǎn)閑置與短缺并存、財政資金緊張與低效使用同在的局面，政府公物倉的建立體現(xiàn)了由職能管理模式向流程管理模式轉(zhuǎn)變的實踐探索。

2?建立政府公物倉的意義

2.1?建立政府公物倉是提高財政科學(xué)化與精細(xì)化管理水平的必然要求

公共財政領(lǐng)域的各項改革，為進(jìn)一步推動資產(chǎn)管理科學(xué)化與精細(xì)化打下了堅實基礎(chǔ)，同時也迫切要求資產(chǎn)管理跟上財政科學(xué)化與精細(xì)化管理的腳步。推動建立政府公物倉，充分體現(xiàn)規(guī)范性、集約性、效率性、效益性，促進(jìn)財政整體管理科學(xué)化與精細(xì)化水平不斷邁上新臺階［1］。

2.2?建立政府公物倉是提高財政資金和資產(chǎn)使用效率的必要手段

公物倉機(jī)制打破了部門、單位之間的資產(chǎn)管理壁壘，把資產(chǎn)由分散化使用變?yōu)榧s化集中使用，實現(xiàn)國有資產(chǎn)共享共用，在降低政府運行成本的同時提高財政資金和資產(chǎn)使用效率。通過對資產(chǎn)從進(jìn)倉、保有、調(diào)劑、出倉過程的統(tǒng)一規(guī)范管理，最大限度挖潛增效，實現(xiàn)存量資產(chǎn)與新增投入的良性循環(huán)，全面提升財政資源配置效率。

3?我國政府公物倉建立的發(fā)展階段

3.1?簡易倉庫階段

1996年，深圳市在全國范圍內(nèi)率先試點探索公物倉建設(shè)，用于集中存放政府罰沒物資，雖其表現(xiàn)為單一的存儲功能，但開創(chuàng)了國有資產(chǎn)管理的新模式。

3.2?以資產(chǎn)調(diào)劑、共享共用理念為核心階段

2005年起，全國各省市地區(qū)相繼啟動政府公物倉建設(shè)的項目，多地陸續(xù)出臺公物倉建設(shè)的政策文件，將政府公物倉的管理范圍從罰沒資產(chǎn)擴(kuò)大至閑置資產(chǎn)、組建臨時機(jī)構(gòu)所需資產(chǎn)等內(nèi)容，管理模式也從單一的存儲功能轉(zhuǎn)向以資產(chǎn)調(diào)劑、共享共用理念為核心的集約化管理模式，拓展了政府公物倉的管理范圍和職責(zé)。

3.3?信息化建設(shè)階段

2015年以來，成都、徐州等地試點探索開發(fā)公物倉信息管理平臺，通過深度嵌入信息化技術(shù)，建立“虛擬+實體”的雙公物倉模式。該舉措創(chuàng)新了政府運行保障集中統(tǒng)一方式的模式，并大大提升了政府公物倉的運行效率。

經(jīng)歷了二十余年的發(fā)展，政府公物倉由最初為規(guī)范罰沒物資管理的建立初衷逐步轉(zhuǎn)向助力政府整體運行保障的綜合性服務(wù)職能，實現(xiàn)資產(chǎn)要素在政府內(nèi)部以及不同市場主體之間的共享與流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了資產(chǎn)的循環(huán)利用。

4?提升政府公物倉建設(shè)和管理水平的建議

政府公物倉在規(guī)范閑置國有資產(chǎn)管理、節(jié)約行政成本等方面發(fā)揮了較大作用，但在實際運行中也存在活力不足、管理不當(dāng)?shù)葐栴}，影響整體效益［2］。

4.1?提高單位參與積極性

通過政府公物倉實現(xiàn)閑置資產(chǎn)的管理和調(diào)劑的方式，其局限性主要表現(xiàn)在單位參與積極性不高。一方面，單位缺乏響應(yīng)落實上級關(guān)于資產(chǎn)共享共用要求的動力，沒有積極性將閑置和超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)交存公物倉，特別是部分價值較高的資產(chǎn)；另一方面，公物倉內(nèi)資產(chǎn)種類較少，且均為使用過的老舊資產(chǎn)，有使用需求的單位更傾向于購置全新資產(chǎn)，不愿從公物倉調(diào)劑二手資產(chǎn)。單位與上級財政部門間的信息不對稱，使其不愿交付閑置資產(chǎn)和不接受公物倉調(diào)劑的觀念付諸行動且難以監(jiān)管。

政府公物倉建設(shè)和發(fā)展的根本在于集中統(tǒng)一理念的塑造。首先，各單位應(yīng)從思想觀念上予以轉(zhuǎn)變，提高資產(chǎn)共享共用參與度，樹立集中統(tǒng)一的價值理念。行政事業(yè)單位作為政府系統(tǒng)的構(gòu)成部分，不應(yīng)僅從滿足自身需求和利益的角度考慮，而應(yīng)站在整體利益的高度，推進(jìn)單位與上級部門整體運行效益的有效銜接［3］。其次，應(yīng)在政策上予以規(guī)范強(qiáng)化。探索開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價工作時，將超年限資產(chǎn)利用率、資產(chǎn)調(diào)劑利用率、大型儀器設(shè)備共享率、存量資產(chǎn)盤活情況等指標(biāo)列為資產(chǎn)績效管理重要內(nèi)容，督促單位強(qiáng)化資產(chǎn)共享共用和勤儉節(jié)約意識，切實落實政府公物倉管理有關(guān)規(guī)定。最后，在物質(zhì)上予以激勵。承認(rèn)部門、單位對資產(chǎn)的占有和使用權(quán)，理解、尊重其經(jīng)濟(jì)人屬性，對各單位納入政府公物倉管理的閑置、低效資產(chǎn)通過出租出借、集中運營、處置等獲取的收益，按適宜的比例進(jìn)行分配，以此調(diào)動各單位參與的積極性。

4.2?加強(qiáng)政府公物倉管理，提高運行效率

首先，政府公物倉內(nèi)存在不少問題資產(chǎn)，其主要由以下三種原因造成：一是倉內(nèi)資產(chǎn)來源廣泛，部分閑置資產(chǎn)在移交至公物倉時已接近報廢年限，功能老化且難以滿足實際使用需求；二是公物倉在接收移交資產(chǎn)時，審核把關(guān)不嚴(yán)，部分資產(chǎn)原購置手續(xù)不全（如缺保修卡、操作說明書等）或配件缺失，影響后續(xù)調(diào)劑使用；三是部分罰沒資產(chǎn)屬貴重物品，來源不明真假難辨，為后續(xù)處置造成阻礙。其次，政府公物倉內(nèi)部分資產(chǎn)還存在二次閑置的現(xiàn)象。有些技術(shù)功能較為單一的專用設(shè)備儀器資產(chǎn)，使用范圍局限性強(qiáng)，只有在特定時期特定活動期間才被調(diào)劑使用，資產(chǎn)利用效率極低；還有些價值較低的罰沒資產(chǎn)，如手表、手機(jī)等，幾乎不存在調(diào)劑共享價值，長期存放在倉內(nèi)，既造成資產(chǎn)貶值，又占用倉內(nèi)存儲空間增加保管費用。此外，對于政府公物倉內(nèi)資產(chǎn)的管理缺乏定期的清查盤點及日常維修管理；待調(diào)劑資產(chǎn)的倉儲和物流運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施不完備；部分資產(chǎn)管用脫節(jié)，出租出借資產(chǎn)的管理責(zé)任不明確，存在租金收取困難和損壞資產(chǎn)的行為，且缺乏相關(guān)制度的約束。

針對上述問題，財政部門可以從以下三方面予以優(yōu)化完善：首先，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員。成立政府公物倉管理機(jī)構(gòu)，在財政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)下，獨立、靈活地運作公物倉，并為公物倉配備專業(yè)的倉庫管理人員、維修技術(shù)人員等。其次，嚴(yán)格審核把關(guān)入倉資產(chǎn)。對各單位擬調(diào)入公物倉的資產(chǎn)，逐一測試資產(chǎn)功能是否完好，手續(xù)資料是否齊全，對于存在質(zhì)量問題無法滿足使用需求的資產(chǎn)要求原單位維修后再調(diào)劑至公物倉。最后，完善政府公物倉資產(chǎn)管理制度，規(guī)范資產(chǎn)管理行為。建立清查盤點制度，定期清查盤點倉內(nèi)資產(chǎn)，實時掌握倉內(nèi)資產(chǎn)種類、數(shù)量、質(zhì)量等數(shù)據(jù)。建立維護(hù)保養(yǎng)制度，在定期清查盤點的基礎(chǔ)上，測試倉內(nèi)資產(chǎn)功能，對損壞資產(chǎn)明確主體責(zé)任并及時維修保養(yǎng)，延續(xù)其使用價值。建立資產(chǎn)處置制度，采取調(diào)劑、共享共用、出租出借、捐贈、報廢等多種方式處置公物倉內(nèi)資產(chǎn)。通過政府公物倉各項制度的建立完善，使得資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)都有章可循、責(zé)任明確［4］。此外，為提升政府公物倉資產(chǎn)運行效率，可建立公物倉分倉專用倉儲庫，集中保管對存放有特殊要求的資產(chǎn)或移動、拆裝不易的大型資產(chǎn)，并通過政府購買服務(wù)的方式，委托專業(yè)第三方物流團(tuán)隊負(fù)責(zé)資產(chǎn)的運輸保障安全，提高政府公物倉整體運作效率。

5?我國政府公物倉建設(shè)與發(fā)展的優(yōu)化路徑

新時期政府運行保障面臨著新的契機(jī)和挑戰(zhàn)，也為政府公物倉的建設(shè)和發(fā)展帶來更大的機(jī)遇。降低行政成本和提升政府運行保障效能是未來政府公物倉建設(shè)與發(fā)展優(yōu)化路徑的核心方向。應(yīng)鼓勵各級政府的政策自主創(chuàng)新行為，推動集約效應(yīng)的產(chǎn)生，以促進(jìn)政府運行保障的集中統(tǒng)一管理，提升政府整體治理效能，為我國政府公物倉建設(shè)注入新的活力。

5.1?創(chuàng)新模式，發(fā)展公物倉、罰沒倉、公益?zhèn)}的“三倉融合”模式

在政府公物倉信息化發(fā)展階段，“實體+虛擬”的雙公物倉模式為推動國有資產(chǎn)管理提質(zhì)增效，提升政府物資運行保障效率起到了積極作用，但公物倉內(nèi)管理資產(chǎn)的類別和調(diào)劑資產(chǎn)的方式有限，并未真正實現(xiàn)資產(chǎn)一體化管理［5］。

“三倉融合”是融合公物倉、罰沒倉、公益?zhèn)}的集約管理運行模式，體現(xiàn)為管理種類和管理方式的擴(kuò)展。公物倉是基礎(chǔ)，是存放公共物品的倉庫，集中了行政事業(yè)單位因閑置、超標(biāo)準(zhǔn)配置或一次性資產(chǎn)配置使用完成后統(tǒng)一調(diào)撥的物資，還有少數(shù)來自罰沒倉中難以拍賣或變賣處置的罰沒物品。公物倉資產(chǎn)主要用于調(diào)劑給有需要的行政事業(yè)單位使用，對難以調(diào)劑的資產(chǎn)可以通過公益?zhèn)}捐贈于困難群體；罰沒倉是補(bǔ)充，是存放一般性罰沒物品的倉庫，能有效解決罰沒資產(chǎn)處置難的問題。罰沒物品可依托專業(yè)平臺以拍賣方式進(jìn)行處置。對難以拍賣變賣的罰沒物品，經(jīng)財政部門同意可以采取公物倉調(diào)劑和公益?zhèn)}捐贈等方式進(jìn)行處置；公益?zhèn)}是提升，是公物倉功能拓展的具體表現(xiàn)形式，是存放公益捐贈物資的倉庫，主要解決資產(chǎn)捐贈難問題。其中既有來自公物倉，也有來自其他行政事業(yè)單位的捐贈物資，未來還將逐步納入來自個人、企業(yè)等社會各界的捐贈物資。少數(shù)罰沒物品難以拍賣或變賣的，經(jīng)財政部門同意也可轉(zhuǎn)入公益?zhèn)}做捐贈處置。為滿足個性化、多樣化的社會慈善捐贈需求，財政部門可聯(lián)合紅十字會、慈善基金會等部門共建公益?zhèn)}，并加強(qiáng)與水利、物資儲備、衛(wèi)健等部門的聯(lián)系，對防汛、救災(zāi)等應(yīng)急儲備物資和相關(guān)防疫物資，探索通過公益?zhèn)}捐贈，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位資產(chǎn)捐贈的統(tǒng)一管理。結(jié)合現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)需求，積極對接社區(qū)物資需求，依托公益組織打通捐贈“最后一公里”。協(xié)同民政部門和公益組織，向社會宣傳公益性捐贈稅前扣除優(yōu)惠政策，提高各方參與公益事業(yè)的積極性。通過公益?zhèn)}捐贈幫助解決服裝、鞋革等生活類企業(yè)產(chǎn)品去庫存，逐步帶動形成社會化公益?zhèn)}大場景。此外，可通過公益?zhèn)}系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用，探索公益捐贈數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，加強(qiáng)宣傳和供需兩方信息研判、精準(zhǔn)匹配，努力打通慈善捐贈前后端口，提高公益捐贈的科學(xué)化和精細(xì)化水平，并吸引更多的公益組織進(jìn)入，共同承擔(dān)公益?zhèn)}捐贈工作，為完善新型慈善體系做出積極貢獻(xiàn)。

公物倉、罰沒倉、公益?zhèn)}之間的關(guān)系是互融互通、共建共享的，具體關(guān)聯(lián)可以用圖2來表示。通過對“三倉融合”的集約管理，可以進(jìn)一步降低政府行政運維成本，發(fā)揮集聚效應(yīng)。

圖2?“三倉融合”模式

5.2?拓展功能，打造現(xiàn)代化數(shù)字公物倉

政府公物倉實現(xiàn)了行政事業(yè)單位間物資供需平臺的建立，但其功能并不完備，存在公物倉內(nèi)資產(chǎn)類別較少、服務(wù)功能單一、線上平臺信息化建設(shè)滯后、服務(wù)未實現(xiàn)全流程數(shù)字化、缺乏線下體驗渠道等問題。未來政府公物倉建設(shè)應(yīng)在前期平臺建設(shè)的探索應(yīng)用基礎(chǔ)上深度嵌入和融合信息技術(shù)，拓展功能，打造現(xiàn)代化數(shù)字公物倉，滿足政府公物倉各關(guān)聯(lián)方對于物資保障服務(wù)與效率的雙重需求。

5.2.1?政府公物倉資產(chǎn)供給方式變革

阻礙政府公物倉發(fā)揮效能的一大問題是“供需失調(diào)”。因此，未來應(yīng)優(yōu)化政府公物倉供給體系結(jié)構(gòu)，將需求導(dǎo)向和平臺導(dǎo)向結(jié)合，打破地域限制，突破服務(wù)半徑，將保障服務(wù)范圍從本地區(qū)行政事業(yè)單位擴(kuò)展至各類企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、團(tuán)體組織甚至社會公眾。依托政策型導(dǎo)向與整合市場化資源，在嚴(yán)格把控物資品質(zhì)的同時，降低政府公物倉平臺準(zhǔn)入門檻，通過政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)等多方協(xié)作，提升物資保障與技術(shù)服務(wù)能力，優(yōu)化平臺營商環(huán)境，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.2.2?政府公物倉職能轉(zhuǎn)型

政府公物倉原有以物資調(diào)配、租賃保障為主的職能將難以滿足未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代公共機(jī)構(gòu)對物資保障的需求。未來現(xiàn)代化數(shù)字公物倉應(yīng)將數(shù)字化和社會化的供給方式融合，實現(xiàn)由物資調(diào)配、租賃保障向購買服務(wù)的模式轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代化數(shù)字公物倉通過對政府公物倉共享平臺的優(yōu)化，實現(xiàn)信息全覆蓋、資源全共享、服務(wù)選擇多樣自主化的發(fā)展，將范圍從在保障傳統(tǒng)辦公物資職能的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至服務(wù)類的產(chǎn)品輸出，如技術(shù)解決方案、會務(wù)保障服務(wù)、物流服務(wù)、保險服務(wù)、公務(wù)車維修保養(yǎng)服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)等。此外，為響應(yīng)國家發(fā)展綠色低碳社會及社會數(shù)字經(jīng)濟(jì)化轉(zhuǎn)型等戰(zhàn)略政策，現(xiàn)代化數(shù)字公物倉可嵌入“碳中和服務(wù)”、數(shù)字產(chǎn)品服務(wù)等，并探索多元化結(jié)算機(jī)制，增加數(shù)字貨幣支付等方式?！百徺I服務(wù)”通過延伸政府公物倉職能范圍，融入社會需求，打造消費新場景，是助力經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)同發(fā)展的有效途徑。

現(xiàn)代化數(shù)字公物倉在立足于保障物資的基礎(chǔ)上，通過延伸供需雙方范圍和服務(wù)功能，能夠高效助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，未來還可順應(yīng)國際化發(fā)展趨勢，拓展海外市場，助推構(gòu)建國內(nèi)國外雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

6?結(jié)論

構(gòu)建崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調(diào)、倡導(dǎo)綠色、厚植開放的政府公物倉體系，是落實黨中央關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場決策部署、加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的迫切要求，也是降低政府行政成本、提升政府運行保障效能、推動節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的有力舉措，對各級政府堅持過緊日子、更好節(jié)用裕民、發(fā)揮示范作用具有重要意義。隨著我國政府公物倉建設(shè)的統(tǒng)籌推進(jìn)，政府公物倉的建設(shè)與發(fā)展道阻且長，既需要敢于創(chuàng)新的理論與實踐支持，又需要政府整體治理效能的統(tǒng)一與提升，從“理念—立法—體制—機(jī)制”不同維度多向推進(jìn)，努力實現(xiàn)政府公物倉建設(shè)的深度優(yōu)化和跨越式發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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［作者簡介］李晟（1987—），男，漢族，江蘇南京人，國有資產(chǎn)管理處科員，中級審計師，研究方向：管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)。