預(yù)算管理一體化背景下高校財(cái)務(wù)管理水平提升

韓東岐，程相春

（哈爾濱金融學(xué)院，哈爾濱 150030）

一、引言

預(yù)算管理一體化的全面推行是我國(guó)深化預(yù)算體制改革，完善國(guó)家現(xiàn)代治理體系的重要舉措。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)部署，自2022年起，中央各部門及地方財(cái)政預(yù)算單位開(kāi)始使用預(yù)算一體化系統(tǒng)，初步探索本單位預(yù)算管理一體化的實(shí)施路徑，公立高校也不例外。公立高校資金主要來(lái)源是中央與地方政府財(cái)政撥款，且資金使用場(chǎng)景較為復(fù)雜，導(dǎo)致高校預(yù)算編制工作本身就具有相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性，[1]因此，預(yù)算管理一體化在公立高校的積極推進(jìn)不僅符合國(guó)家預(yù)算體制改革的客觀要求，更能滿足提升高校預(yù)算管理水平，加強(qiáng)高校資金使用效率，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展的主觀需求。

二、公立高校預(yù)算管理一體化的實(shí)施路徑

預(yù)算管理一體化是利用系統(tǒng)化思維，對(duì)單位預(yù)算管理全流程中涉及的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行整合，結(jié)合計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息化技術(shù)開(kāi)發(fā)的普適性預(yù)算管理軟件，預(yù)算單位通過(guò)該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、效率化，進(jìn)而提升單位預(yù)算管理水平與財(cái)務(wù)治理能力。[2]當(dāng)下，公立高校主要利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與自身財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)并行的模式實(shí)施預(yù)算一體化管理，在財(cái)務(wù)管理信息化基礎(chǔ)上構(gòu)建項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)高校各項(xiàng)預(yù)算支出均以預(yù)設(shè)項(xiàng)目的形式進(jìn)行精細(xì)化管理，進(jìn)而提升預(yù)算編制的精確度和預(yù)算執(zhí)行的剛性。[3]

（一）項(xiàng)目庫(kù)管理

高校實(shí)施預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)工作是進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)與管理，根據(jù)高校資金用途可以將資金支出劃分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)等項(xiàng)目進(jìn)行歸口管理。預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)清晰界定了項(xiàng)目之間的資金界限，能夠有效防止各類用途的資金相互擠占、交叉使用的情況發(fā)生。但是項(xiàng)目庫(kù)管理模式也為高校預(yù)算編制工作帶來(lái)挑戰(zhàn)，為了保證資金預(yù)算與實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)相契合，高校應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)劃，著力提高預(yù)算編制的精確性與合理性，才能夠?qū)㈩A(yù)算執(zhí)行落到實(shí)處。

（二）資產(chǎn)管理

高校的資產(chǎn)管理也是預(yù)算管理一體化的重要組成部分。公立高校的資產(chǎn)主要由固定資產(chǎn)構(gòu)成，其種類繁多、數(shù)量較大，日常管理較為粗獷。在預(yù)算一體化背景下，根據(jù)高校對(duì)固定資產(chǎn)的管理需求，將固定資產(chǎn)的請(qǐng)購(gòu)、采購(gòu)、使用以及處置過(guò)程管理與高校預(yù)算工作相結(jié)合，使原本程序復(fù)雜、不易操作的國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系以信息化與模塊化的管理模式呈現(xiàn)。并利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)高校固定資產(chǎn)的生命周期管理與賬實(shí)同步管理，進(jìn)而規(guī)范高校資產(chǎn)業(yè)務(wù)，規(guī)避固定資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將高校資源配置與預(yù)算管理相融合，能夠有效提升高校教育資源的配置效率與管理效率，保障國(guó)有資產(chǎn)安全。

（三）政府采購(gòu)管理

高校預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還將政府采購(gòu)活動(dòng)納入其中，省屬高校對(duì)外采購(gòu)大宗貨物、工程、服務(wù)均須履行政府采購(gòu)流程，并將政府采購(gòu)預(yù)算數(shù)據(jù)與政府采購(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，財(cái)務(wù)部門需事先編制單位采購(gòu)預(yù)算，資產(chǎn)管理部門在預(yù)算范圍內(nèi)根據(jù)高校實(shí)際需求發(fā)出采購(gòu)指令、審核采購(gòu)申請(qǐng)并支付相關(guān)款項(xiàng)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施規(guī)范了公立高校采購(gòu)流程，高校采購(gòu)活動(dòng)需要嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)預(yù)算開(kāi)展，杜絕了無(wú)預(yù)算或超預(yù)算的采購(gòu)行為，嚴(yán)格審核、監(jiān)管高校采購(gòu)，是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、緩和收支矛盾，落實(shí)“過(guò)緊日子”精神的必然選擇。

（四）資金支付管理

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在預(yù)算模塊中將高校資金按性質(zhì)劃分為財(cái)政撥款和其他資金（含專戶），在預(yù)算執(zhí)行模塊分為財(cái)政資金（含專戶）和單位資金，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)資金分類對(duì)政府財(cái)政撥款以及高校資金支付行為進(jìn)行自動(dòng)化審核和人工審核。同時(shí)，一體化系統(tǒng)對(duì)各類資金活動(dòng)實(shí)施全過(guò)程信息化管理，任何資金支付行為都會(huì)受到系統(tǒng)的監(jiān)控并留有痕跡；且一體化系統(tǒng)與高校開(kāi)戶銀行直接對(duì)接，高校開(kāi)戶行只有接收到來(lái)自預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的支付指令才能進(jìn)行資金結(jié)轉(zhuǎn)。預(yù)算一體化系統(tǒng)對(duì)高校的資金活動(dòng)給予了嚴(yán)格約束，確保了國(guó)有資金管理的嚴(yán)肅性，為高校預(yù)算編制工作賦予了更為實(shí)際的內(nèi)涵。

三、公立高校預(yù)算一體化實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題

預(yù)算一體化系統(tǒng)在公立高校的推行尚處于起步階段，高校規(guī)模不同、財(cái)政撥款與預(yù)算額度不同、財(cái)務(wù)管理水平不同導(dǎo)致一體化系統(tǒng)的實(shí)施效果不盡相同，實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題也各有千秋。針對(duì)這一情況，需要深入各公立高校財(cái)務(wù)部門開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，以真實(shí)反映預(yù)算一體化實(shí)施現(xiàn)狀并對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行歸納以尋求解決方案。

（一）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)現(xiàn)狀無(wú)法滿足預(yù)算編制精度要求

在預(yù)算管理一體化背景下，高校的預(yù)算資金均以項(xiàng)目庫(kù)形式進(jìn)行管理，財(cái)務(wù)人員需要根據(jù)設(shè)置的項(xiàng)目庫(kù)目錄編制預(yù)算，高校資金支取需要在對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的預(yù)算范圍內(nèi)展開(kāi)，因此，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)成為高校預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作，會(huì)直接影響預(yù)算的執(zhí)行情況。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分公立高校的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)仍處于起步階段，并且未采用信息化管理手段，無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)與預(yù)算管理的信息銜接，只有少數(shù)高校完成了項(xiàng)目庫(kù)的初步建設(shè)，但項(xiàng)目庫(kù)信息更新往往滯后于實(shí)際業(yè)務(wù)，為后期的預(yù)算執(zhí)行埋下隱患，甚至可能出現(xiàn)某一項(xiàng)目預(yù)算額度用盡，但其他項(xiàng)目預(yù)算額度尚未開(kāi)始使用的情況，勢(shì)必會(huì)對(duì)高校正常科研、教學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生影響。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理與“放管服”政策存在沖突

當(dāng)前，高校發(fā)展需要靠教學(xué)和科研“兩條腿”走路，為激發(fā)高校教師科研熱情，公立高校積極推動(dòng)“放管服”改革，為科研活動(dòng)開(kāi)創(chuàng)便利條件。所謂“放管服”就是高校等科研院所將已立科研項(xiàng)目的管理權(quán)限下放至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)支付的審核與預(yù)算的編制。[4]但高校教師群體的專業(yè)方向多集中于某一特定領(lǐng)域，大部分教師可能不具備財(cái)會(huì)方面的專業(yè)知識(shí)，在制定項(xiàng)目預(yù)算方案時(shí)難以進(jìn)行合理判斷。尤其涉及跨期科研項(xiàng)目時(shí)，在科研過(guò)程中可能存在對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行重新規(guī)劃的情況，大大影響了預(yù)算的約束性，同時(shí)為預(yù)算一體化系統(tǒng)中的財(cái)務(wù)人員帶來(lái)困擾——難以實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的精細(xì)化管理。顯然預(yù)算一體化的制度要求與“放管服”主旨精神之間存在沖突，如何在不影響高校教師科研活力的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的約束成為公立高校亟須解決的問(wèn)題。

（三）預(yù)算一體化系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)接不足

當(dāng)前各大公立高校均基于自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)與管理水平，量身打造了與自身財(cái)務(wù)管理需求契合度較高的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)高校全業(yè)務(wù)、全流程的業(yè)財(cái)融合。在預(yù)算一體化系統(tǒng)實(shí)施后，高校財(cái)務(wù)部門大多選擇預(yù)算一體化系統(tǒng)與原有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)并行使用的模式開(kāi)展單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。然而這種模式并未發(fā)揮出“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，因?yàn)轭A(yù)算管理一體化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)更加強(qiáng)調(diào)普適性，對(duì)于高校特殊類型的業(yè)務(wù)契合度不足。新的一體化系統(tǒng)與高校原有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，二者之間尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，只能通過(guò)人工將預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接。對(duì)于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)復(fù)雜、業(yè)務(wù)量較大的高校而言，無(wú)疑大大增加了財(cái)務(wù)人員的工作量，同時(shí)大量利用人工作業(yè)也可能導(dǎo)致在業(yè)務(wù)處理過(guò)程中存在系統(tǒng)間項(xiàng)目支出、項(xiàng)目中的經(jīng)濟(jì)分類等不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象。

（四）財(cái)務(wù)部門崗位設(shè)置不符合預(yù)算一體化系統(tǒng)需求

在預(yù)算管理一體化背景下，當(dāng)出現(xiàn)支付需求時(shí)由高校提交資金支付申請(qǐng)，經(jīng)一體化系統(tǒng)審核無(wú)誤后審批通過(guò)，再將支付指令傳遞給指定銀行完成資金劃轉(zhuǎn)，在這一過(guò)程中實(shí)際上是由高校主管財(cái)政部門控制著預(yù)算資金的支付工作；資金劃轉(zhuǎn)完畢的同時(shí)高校進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，且相關(guān)憑證審核、制作與報(bào)表生成均由一體化系統(tǒng)自動(dòng)完成。這一變革弱化了高校財(cái)務(wù)部門中出納和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作價(jià)值，反而更突出預(yù)算單位管理會(huì)計(jì)人員的重要性。然而經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)公立高校財(cái)務(wù)部門管理會(huì)計(jì)人員占比不足20%，鮮有高校財(cái)務(wù)部門管理會(huì)計(jì)人員占比能達(dá)到40%，可見(jiàn)當(dāng)前高校財(cái)務(wù)部門的崗位設(shè)置主要圍繞基礎(chǔ)的出納與會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)展開(kāi)，暴露了財(cái)務(wù)部門崗位設(shè)置不符合預(yù)算一體化系統(tǒng)需求這一問(wèn)題。在這種情況下，部分高校直接取消了出納崗位轉(zhuǎn)而新設(shè)預(yù)算管理崗位或國(guó)庫(kù)集中支付崗位，將管理會(huì)計(jì)職責(zé)納入新崗位，但緊隨而來(lái)的就是原出納崗位員工的安置和新崗位員工的招聘與培養(yǎng)問(wèn)題。

四、高校財(cái)務(wù)管理水平提升建議

預(yù)算管理一體化將預(yù)算管理輻射到單位財(cái)務(wù)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，并以此為切入點(diǎn)對(duì)預(yù)算編制審核、預(yù)算調(diào)整、資金支付、會(huì)計(jì)核算以及決算報(bào)告等事項(xiàng)進(jìn)行整合，以提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理效率，提升財(cái)務(wù)治理水平。然而公立高校在預(yù)算管理一體化實(shí)施過(guò)程中存在的各類問(wèn)題致使一體化管理效果大打折扣，甚至在一定程度上產(chǎn)生了負(fù)面影響，因此，如何有效解決前述問(wèn)題成為各大高校財(cái)務(wù)部門必須思考的重要課題。

（一）加快高校項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)提升信息化水平

項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是預(yù)算管理一體化順利實(shí)施的基礎(chǔ)保證，高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極推動(dòng)本單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)步伐。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在涵蓋傳統(tǒng)預(yù)算項(xiàng)目的基礎(chǔ)上還需要根據(jù)高校業(yè)務(wù)特點(diǎn)增設(shè)明細(xì)項(xiàng)目庫(kù)，如殘疾人就業(yè)保障金、助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、學(xué)校后勤保障經(jīng)費(fèi)等。高校預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)可以在原有預(yù)算編制體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理和整合，將涉及多類項(xiàng)目的綜合性業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)與項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目的一一對(duì)應(yīng)。

（二）促進(jìn)科研預(yù)算信息內(nèi)部流轉(zhuǎn)與多向交流

“放管服”改革與預(yù)算編制精度之間矛盾的本質(zhì)是信息不對(duì)稱，需要依靠科研預(yù)算信息在單位內(nèi)部的有效流轉(zhuǎn)、多向交流解決。首先，高校應(yīng)該從制度層次明確預(yù)算編制的責(zé)任劃分，提升科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的預(yù)算責(zé)任觀念，為預(yù)算信息內(nèi)部流轉(zhuǎn)提供先行條件。其次，需要為財(cái)務(wù)及相關(guān)人員提供有效的交流平臺(tái)，形成系統(tǒng)的科研財(cái)務(wù)助理機(jī)制，專門的交流平臺(tái)能夠大大提升溝通效率、緩解財(cái)務(wù)人員工作強(qiáng)度，同時(shí)也能夠提高科研負(fù)責(zé)人的溝通積極性。再次，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)管理方式，將財(cái)務(wù)管理核心服務(wù)器設(shè)置財(cái)務(wù)處，其他應(yīng)用、數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器設(shè)置在現(xiàn)代教育中心，在保證財(cái)務(wù)信息安全的同時(shí)兼顧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)訪問(wèn)的便捷性，降低溝通成本。最后，還要從財(cái)務(wù)人員的軟實(shí)力入手，高?？梢酝ㄟ^(guò)專業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)拓展等方式，著重對(duì)一線財(cái)務(wù)人員和科研教師的協(xié)調(diào)溝通能力加以培養(yǎng)。

（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)交換渠道實(shí)現(xiàn)信息互通

當(dāng)前，高校財(cái)務(wù)人員最為困擾的問(wèn)題在于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與原有財(cái)務(wù)管理軟件無(wú)法對(duì)接，越來(lái)越多的高校開(kāi)始嘗試著手解決。部分高校在預(yù)算管理一體化實(shí)施后制定了更換財(cái)務(wù)軟件的計(jì)劃，購(gòu)入能夠匹配預(yù)算一體化系統(tǒng)的財(cái)務(wù)軟件，能夠徹底解決信息不互通、財(cái)務(wù)人員重復(fù)操作等問(wèn)題，并且能夠大幅提升高校財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理的兼容性，為精細(xì)化預(yù)算管理提供基礎(chǔ)保障。此外，高校也可以建立數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，如引進(jìn)博思公司軟件實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，在保證自身財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與高校業(yè)務(wù)活動(dòng)適配性的同時(shí)也符合預(yù)算管理一體化的要求，進(jìn)而將預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算、財(cái)政決算與高校資產(chǎn)管理、績(jī)效管理真正串聯(lián)起來(lái)，全面提升高校財(cái)務(wù)治理能力。

（四）促進(jìn)財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型與重設(shè)崗位分工

預(yù)算管理一體化實(shí)施后更加突出會(huì)計(jì)的管理職能，而原本由出納負(fù)責(zé)的資金往來(lái)業(yè)務(wù)也被一體化管理所兼容，反而缺少專職管理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的人員。為了平衡高校財(cái)務(wù)部門人力資源配置，符合預(yù)算精細(xì)化管理的人員需求，高校應(yīng)采取相關(guān)措施促進(jìn)財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型，進(jìn)而重設(shè)財(cái)務(wù)部門的崗位分工。在高校層面可以組織財(cái)務(wù)及相關(guān)人員的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，普及預(yù)算管理一體化實(shí)施的重要意義，熟悉預(yù)算一體化改革前后對(duì)高校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的影響，掌握預(yù)算一體化系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性；在財(cái)務(wù)部門層面可以開(kāi)展針對(duì)財(cái)務(wù)人員的內(nèi)部培訓(xùn)，包括對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作能力的提升和預(yù)算編制能力的提升，促進(jìn)高校會(huì)計(jì)從發(fā)揮核算職能向管理職能的轉(zhuǎn)變；在個(gè)人層面，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)注重對(duì)自身綜合能力的培養(yǎng)，在提升自身專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)財(cái)融合、數(shù)據(jù)挖掘等硬實(shí)力的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)著重對(duì)信息化、數(shù)字化能力的培養(yǎng)，以適應(yīng)預(yù)算管理一體化對(duì)高素質(zhì)財(cái)務(wù)人員的要求。

公立高校作為國(guó)家預(yù)算體系中的重要組成部分，也是國(guó)家人才輸出的主要渠道和科研的中堅(jiān)力量，提升預(yù)算管理水平、提高資金使用效率是高校教學(xué)與科研活動(dòng)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)保障。各大高校也要牢牢把握機(jī)會(huì)，積極面對(duì)和應(yīng)對(duì)在預(yù)算管理一體化實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，真正發(fā)揮預(yù)算管理一體化效能，提升高校財(cái)務(wù)管理水平。