中國式現(xiàn)代化背景下城市發(fā)展質(zhì)量提升：目標(biāo)、挑戰(zhàn)與路徑

馬 駿 沈坤榮

一、研究背景

改革開放以來,中國實(shí)現(xiàn)了全世界城市人口增速最快、建成區(qū)面積增長最多的城市化進(jìn)程。截至2022年,全國城鎮(zhèn)常住人口為9.2071億人,城市人口數(shù)量位居全球首位;截至2021年,全國地級(jí)及以上城市數(shù)為297個(gè),城市數(shù)量位列全球首位。(1)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2022年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.當(dāng)前,隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入建設(shè)中國式現(xiàn)代化新征程,我國城市發(fā)展需要從數(shù)量增長階段轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段。

(一)我國城市發(fā)展在數(shù)量增長階段的主要表現(xiàn)

改革開放以來,我國城市在數(shù)量增長階段的成績主要體現(xiàn)在城市空間規(guī)模、人口數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)總量三個(gè)方面。

第一,我國城市空間規(guī)模短期內(nèi)快速擴(kuò)大。一方面,城市面積得到了快速擴(kuò)張,1981年全國城市建成區(qū)面積僅為7438平方公里,2021年全國城市建成區(qū)面積已達(dá)62420.53平方公里,城市建成區(qū)面積有接近10倍的增長(2)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2022年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.;另一方面,各類城市不斷通過開發(fā)區(qū)擴(kuò)張推動(dòng)城市建設(shè),城市中開發(fā)區(qū)的數(shù)量大幅上升。根據(jù)國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布的最新一版《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018)》(3)開發(fā)區(qū)目錄參見:https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201803/t20180302_954222.html?code=&state=123.,全國由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)已經(jīng)達(dá)到552個(gè),由省(自治區(qū)、直轄市)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)已經(jīng)達(dá)到1991個(gè),而在改革開放之初的1984年到1986年間,全國首批僅有14個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(4)引自1989年公布的《沿海地區(qū)對外開放工作會(huì)議紀(jì)要》,參見:https://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201109/t20110908_64066.html.。

第二,外來人口流入推動(dòng)了城市人口數(shù)量大幅上漲。大量人口流入城市,使得城市發(fā)展可以通過“人口紅利”快速推進(jìn)。人口城市化的顯著特征是高素質(zhì)人口流入城市,從1978年至2022年,全國高校累計(jì)為社會(huì)培養(yǎng)了1.338205億名畢業(yè)生(5)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算獲得,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,這些畢業(yè)生絕大多數(shù)都進(jìn)入城市就業(yè)生活,極大地改善了全國城市的人力資本結(jié)構(gòu)。除了大學(xué)畢業(yè)生大量流入城市之外,農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)還給城市的發(fā)展帶來了源源不斷的低價(jià)勞動(dòng)力,這些沒有占用城市公共資源的勞動(dòng)力使得城市發(fā)展實(shí)際上可以有較低的成本,為城市發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。大規(guī)模高素質(zhì)勞動(dòng)力留在城市以及大量不占用城市公共資源的農(nóng)村外出務(wù)工人員進(jìn)城驅(qū)動(dòng)了城市的快速發(fā)展。在城市生活的人口大量增加還給城市帶來了大量的消費(fèi)需求,促使城市工商業(yè)快速發(fā)展。

第三,城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國的比重越來越大。在經(jīng)濟(jì)分布方面,全國經(jīng)濟(jì)向城市集中尤其是大城市集中的趨勢逐步增強(qiáng),2022年,全國GPD超萬億的24個(gè)城市經(jīng)濟(jì)總量占全國GDP的比重約40%。在吸納就業(yè)人口方面,2022年全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員占全國就業(yè)人員的比例為62.62%,這表明超過半數(shù)的就業(yè)人口分布在各類城市之中(6)根據(jù)各城市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站以及根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2022年數(shù)據(jù)計(jì)算獲得。。

(二)我國城市發(fā)展從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段的現(xiàn)實(shí)背景

事實(shí)上,隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,我國城市發(fā)展在數(shù)量增長階段累積了相當(dāng)多的問題。例如,在城市人口方面,由于戶籍制度改革比較緩慢,雖然農(nóng)民工給城市的發(fā)展提供了低廉的勞動(dòng)力,但是農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場中依然會(huì)受到歧視,與擁有戶籍的城市人口相比,不能在就業(yè)市場獲得相同的工資待遇(孫婧芳,2017)。在城市規(guī)模方面,由于過分強(qiáng)調(diào)了城市人口規(guī)模擴(kuò)大可能帶來的負(fù)面效應(yīng)(擁堵、公共服務(wù)供給不足等),我國長期以來采取了嚴(yán)格限制城市規(guī)模、優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)的政策,這樣的政策實(shí)際上影響了要素資源的配置效率,降低了城市發(fā)展的質(zhì)量(王小魯、夏小林,1999);由于城鎮(zhèn)分散使得城市因小城鎮(zhèn)過多分散了人氣,難以形成一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、市場中心、信息中心,阻礙了農(nóng)村城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(洪銀興、陳雯,2000)。在土地使用方面,“以地謀發(fā)展”推高了房價(jià),高房價(jià)提高了城市居民生活的成本,嚴(yán)重影響了甚至是抑制了勞動(dòng)力向城市流入(高波等,2012);高房價(jià)會(huì)增強(qiáng)勞動(dòng)力家庭的流動(dòng)意愿,特別是擠出那些沒有購房的、高技能水平的勞動(dòng)力(周穎剛等,2019)。國內(nèi)學(xué)者對中國城市發(fā)展數(shù)量增長階段問題的研究不僅限于此,以上問題沒有妥善處理會(huì)影響我國城市進(jìn)一步發(fā)展并阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,因此需要以問題為導(dǎo)向研究如何提升城市發(fā)展質(zhì)量。

(三)我國城市發(fā)展從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段的政策背景

新時(shí)期,城市發(fā)展相關(guān)政策的轉(zhuǎn)變也要求城市發(fā)展從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段。隨著2015年中央城市工作會(huì)議的召開,特別是黨的十九大的勝利召開,我國在城市發(fā)展方面的思路與政策呈現(xiàn)出新的面貌,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對城市發(fā)展提出了新的要求。習(xí)近平總書記指出:“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中,形成以城市群為主要形態(tài)的增長動(dòng)力源,進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升,這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。”“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應(yīng)新形勢,謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路?！?7)習(xí)近平,推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,《求是》,2019年第12期,參見求是網(wǎng),http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-12/15/c_1125346157.htm.“要完善城市化戰(zhàn)略,把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo),更好地推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,使城市更健康、更安全、更宜居。”(8)習(xí)近平,國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題,《求是》,2020年第12期,參見求是網(wǎng),http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-10/31/c_1126680390.htm.《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理,實(shí)施城市更新行動(dòng),推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升?！?9)參見中國政府網(wǎng),http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.由此可見,在新的發(fā)展階段,以習(xí)近平同志為核心的黨中央從城市之間要素流動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及城市發(fā)展目標(biāo)等多個(gè)方面提出了新的要求。這就需要我們對城市發(fā)展質(zhì)量的目標(biāo)與內(nèi)涵進(jìn)行闡釋,對城市發(fā)展質(zhì)量提升階段可能面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行剖析,并提出政策建議。

二、提升城市發(fā)展質(zhì)量與中國式現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)系

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào),“黨領(lǐng)導(dǎo)人民成功走出中國式現(xiàn)代化道路,創(chuàng)造了人類文明新形態(tài),拓展了發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑”。(10)該決議全文參見中國政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.黨的二十大報(bào)告指出,“從現(xiàn)在起,中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。(11)參見中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.推進(jìn)中國式現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù),因此,需要就提升城市發(fā)展質(zhì)量與中國現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行闡述。

(一)提升城市發(fā)展質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”的重要前提

當(dāng)前,中國已經(jīng)擁有了全世界規(guī)模最龐大的城市人口,隨著城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn),未來在城市生活的人將會(huì)越來越多,滿足城市居民對美好生活的向往,也就滿足了中國絕大部分人對美好生活的向往,因此,實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化必然要求提升城市發(fā)展質(zhì)量。不僅如此,實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化前提是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量邁向新的臺(tái)階,才能在“做大蛋糕”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更優(yōu)分配。國內(nèi)外的研究表明,城市發(fā)展可以帶動(dòng)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)總量的增加。Henderson(2000)利用全世界部分國家的數(shù)據(jù)來研究一個(gè)國家的城市化與人均GDP之間存在相關(guān)關(guān)系,根據(jù)其使用的數(shù)據(jù)計(jì)算出城市化與一個(gè)國家人均GDP的對數(shù)之間的相關(guān)系數(shù)大約是0.85。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組等(2010)的研究指出,城市如果每年市民化1000萬人口(700萬農(nóng)民工加上其撫養(yǎng)人口)可使經(jīng)濟(jì)增長速度提高約1個(gè)百分點(diǎn)。郭曉丹等(2019)的研究指出,大城市因較高的資源配置效率而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)生產(chǎn)率的較快提升。因此,提升城市發(fā)展質(zhì)量,不僅是因?yàn)槌鞘腥丝谡急容^高,城市在資源配置、改進(jìn)效率、擴(kuò)大內(nèi)需等方面的作用可以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)一步增加,有助于實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。

(二)提升城市發(fā)展質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”的重要保障

實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化,需要通過多種措施縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距。事實(shí)上,提升城市發(fā)展質(zhì)量可以通過以下四個(gè)方面的機(jī)制解決上述差距,并為全體人民共同富裕的現(xiàn)代化提供保障。第一,城市中經(jīng)濟(jì)集聚的本質(zhì)特征促使勞動(dòng)力與就業(yè)崗位匹配效率的提升。經(jīng)濟(jì)集聚會(huì)促進(jìn)匹配效率的提升以及城市工資水平增長(王俊,2021),特定產(chǎn)業(yè)的集聚會(huì)使得城市出現(xiàn)勞動(dòng)力池,用人單位選人用人的效率將會(huì)得到提高。因此,城市高質(zhì)量發(fā)展可以促進(jìn)更充分就業(yè),保障城市居民基本收入。第二,持續(xù)向城市流動(dòng)的勞動(dòng)力在城市中學(xué)習(xí)技能的機(jī)會(huì)多,認(rèn)知能力以及其他技能都會(huì)得到顯著提升,從而可以獲得更高的工資水平,城市規(guī)模擴(kuò)張能提高農(nóng)民工的工資水平(王建國、李實(shí),2015)。例如,劉曉光等(2015)發(fā)現(xiàn),通訊、交通等郵電類基礎(chǔ)設(shè)施可以削減人口轉(zhuǎn)移障礙,促進(jìn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并有助于創(chuàng)業(yè)就業(yè);魏東霞、陸銘(2021)的研究也表明,農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城能提高其認(rèn)知能力,提升其進(jìn)入收入較高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的概率,改善其在勞動(dòng)力市場獲得的收入。第三,解決城鄉(xiāng)差距要促進(jìn)更多的要素資源進(jìn)入鄉(xiāng)村,而城市發(fā)展不僅可以為鄉(xiāng)村發(fā)展提供技術(shù)、人才以及資金等資源,城市對農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村旅游等龐大的需求也可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。例如,大都市周邊的民宿經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)經(jīng)濟(jì)的興起極大地帶動(dòng)了鄉(xiāng)村的發(fā)展,有效地增加了農(nóng)民的收入。第四,城市中較高的財(cái)政收入可以為低收入人群的民生保障提供托底。城市中還有一些因?yàn)樯眢w或者其他原因無法通過正常就業(yè)獲得收入的居民需要政府為其基本生活保障提供托底服務(wù),城市的財(cái)力相比鄉(xiāng)村而言更加雄厚,能夠更好地為特殊群體提供民生保障。

(三)提升城市發(fā)展質(zhì)量可以促進(jìn)“物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”

提升城市發(fā)展質(zhì)量可以推動(dòng)物質(zhì)文明建設(shè)是顯而易見的,城市內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及各類產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展都會(huì)提升城市居民的收入水平以及物質(zhì)生活水平。截至2022年,全國城市中人均城市道路面積已達(dá)18.84平方米,用水普及率達(dá)到99.4%,燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到98%,城市軌道交通運(yùn)營里程數(shù)已達(dá)8736千米,全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為49283元(12)此段數(shù)據(jù)情況引自國家統(tǒng)計(jì)局2022年數(shù)據(jù),https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施體系的逐漸完善為城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率提升以及城市居民的美好生活提供了有力支撐。

社會(huì)主義精神文明建設(shè)包含文化建設(shè)與居民道德建設(shè)兩個(gè)方面,良好的物質(zhì)基礎(chǔ)也會(huì)促進(jìn)城市精神文明建設(shè)。從文化事業(yè)發(fā)展的角度來看,城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于文化傳承。例如,城市居民較高的收入使得城市居民在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)較多,文化產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展有利于文化行業(yè)集聚更多的人才也有利于興建更多的文化場所;城市中的財(cái)政收入較多,這有利于撥付更多的資金對文物設(shè)施進(jìn)行更好地修復(fù)保護(hù);城市中文化藝術(shù)類院校較多,能夠培養(yǎng)大量的文化領(lǐng)域的人才,等等。

從城市居民道德建設(shè)的角度來看,提升城市發(fā)展質(zhì)量有助于建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系,促進(jìn)形成友善和諧的社會(huì)氛圍。首先,城市中的物業(yè)管理規(guī)范的住宅小區(qū)、商業(yè)設(shè)施以及企事業(yè)單位的辦公樓宇為建立健全網(wǎng)格化的管理體系提供了支撐,有效地彌補(bǔ)了城市中基層街道工作人員人手不足的缺陷。例如,在抗擊新冠肺炎疫情時(shí),城市中部分社區(qū)強(qiáng)大的動(dòng)員能力為疫情防控做出了巨大的貢獻(xiàn)。其次,城市中較高的人口密度為數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用提供了較豐富的場景,各類數(shù)字治理手段發(fā)展迅速,社會(huì)治理效率大大提高。近年來,各地城市相繼推出各類政務(wù)APP、通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)集成改革,大大提升了城市運(yùn)行的效率。最后,城市人口集聚的特征為城市治理提供了較豐富的人力資源保障。城市居民中有大量的各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人才,可以為城市管理提供較專業(yè)的建議;城市中大量的退休人員也可以通過再就業(yè)的方式參與社區(qū)管理。

(四)提升城市發(fā)展質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的重要支撐

由于城市經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是各種要素積聚,城市中的生產(chǎn)生活方式往往意味著能源消耗多、碳排放量多以及污染物排放量多。例如,城市中巨大的機(jī)動(dòng)車保有量與嚴(yán)重的擁堵帶來了大量的污染物排放;城市中寫字樓密集且工業(yè)比重高,對電力、燃?xì)獾饶茉聪亩唷Ｒ虼?堅(jiān)持綠色發(fā)展理念提升城市發(fā)展質(zhì)量,促使城市生活生產(chǎn)方式低碳化,對實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”具有極其重要的意義。習(xí)近平總書記指出,堅(jiān)持不懈推動(dòng)綠色低碳發(fā)展,要抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)關(guān)鍵,支持綠色技術(shù)創(chuàng)新(13)習(xí)近平:努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693223.htm.。這就意味著,推動(dòng)城市中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)尤其是推動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新是提升城市發(fā)展質(zhì)量的主要抓手。

事實(shí)上,城市是“革新的中心地”與“發(fā)展機(jī)遇的環(huán)境”(Friedmann,1973),有助于實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。城市發(fā)展能夠推動(dòng)創(chuàng)新的原因在于:一是與創(chuàng)新有關(guān)的要素資源在城市大量集聚,人才、大學(xué)以及各類研究機(jī)構(gòu)在城市集聚為創(chuàng)新活動(dòng)提供了最基礎(chǔ)的要素;二是城市具有驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件,城市中發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施可以為創(chuàng)新活動(dòng)開展提供便利的通勤、城市中的金融機(jī)構(gòu)尤其是創(chuàng)投機(jī)構(gòu)能夠?yàn)閯?chuàng)新活動(dòng)提供資金支撐等;三是城市中有許多企業(yè)總部,能夠有利于科技成果轉(zhuǎn)化。諸多的研究也表明,城市發(fā)展通過馬歇爾外部性與雅各布斯外部性促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚并從而促進(jìn)了城市中的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。例如,張萃(2018)指出,專業(yè)化的城市集聚經(jīng)濟(jì)可以通過專業(yè)化勞動(dòng)力池、行業(yè)內(nèi)專業(yè)化分工和行業(yè)內(nèi)知識(shí)溢出對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。葉文平等(2018)研究發(fā)現(xiàn),較大的市場規(guī)模、較強(qiáng)的知識(shí)溢出效應(yīng)與較低的中間投入品價(jià)格提升了城市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度。正是因?yàn)槌鞘惺菍?shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的空間集合體,所以需要通過提升城市發(fā)展質(zhì)量從而為綠色技術(shù)創(chuàng)新提供支撐。

(五)提升城市發(fā)展質(zhì)量有助于實(shí)現(xiàn)“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,具有競爭力的國際性大城市基本上都是在全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠?qū)嵭小半p向開放”與“文化交流”功能的知名城市,這些城市不僅在國際商業(yè)活動(dòng)中扮演著重要的角色,也在文化交流與國際事務(wù)合作方面扮演著重要的角色。提升城市發(fā)展質(zhì)量有助于實(shí)現(xiàn)“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”是因?yàn)?第一,在國際貿(mào)易方面,沿海的大城市由于其區(qū)位優(yōu)勢,往往成為進(jìn)出口貿(mào)易的聚集地,能夠承擔(dān)國際貿(mào)易中心的職能。第二,在吸引外資與對外投資方面,大城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),往往也成為外商直接投資的首選地以及國內(nèi)跨國公司的聚集地。第三,在承擔(dān)跨國治理責(zé)任方面,大城市由于其國際知名度高,往往成為國際組織的辦公地或者重要多邊磋商機(jī)制的承接地。第四,在文化交流方面,我國諸多城市能夠與國外城市結(jié)成友好城市,助力我國與其他國家之間的文化交流,為傳遞中國聲音、講好中國故事提供了渠道與橋梁。因此,提升城市發(fā)展質(zhì)量有助于實(shí)現(xiàn)“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”。

三、中國式現(xiàn)代化背景下提升城市發(fā)展質(zhì)量的目標(biāo)

中國式現(xiàn)代化的首要任務(wù)是高質(zhì)量發(fā)展,就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展,是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展,是創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展(14)參見人民日報(bào)社論:牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)根本要求,http://theory.people.com.cn/n1/2018/0730/c40531-30177135.html.。因此,提升城市發(fā)展質(zhì)量意味著要讓參與城市發(fā)展的每個(gè)人都能夠具有獲得感與幸福感。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,提升城市發(fā)展質(zhì)量必須“以人民為中心”,不斷滿足城市居民對美好生活的向往,不斷服務(wù)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局,不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu),不斷解決發(fā)展中遇到的問題與挑戰(zhàn)。中國式現(xiàn)代化背景下提升城市發(fā)展質(zhì)量應(yīng)當(dāng)包含以下五個(gè)方面的目標(biāo)。

(一)城市應(yīng)當(dāng)成為人才中心與創(chuàng)新高地

經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理表明,科技創(chuàng)新不僅可以提高全要素生產(chǎn)率,也可以拓展生產(chǎn)可能性邊界從而能夠“做大蛋糕”并提高老百姓的收入水平。習(xí)近平總書記提出,要深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略,加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地(15)習(xí)近平:深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略 加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/15/content_5660938.htm.。因此,堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念就要求城市在發(fā)展過程中建成人才中心與創(chuàng)新高地。

將城市建設(shè)成為人才中心,應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為城市中人才數(shù)量多、人才級(jí)別高、人才產(chǎn)出效益高等多個(gè)方面。具體來看,在科學(xué)研究體系方面,要有一流高校與知名科研院所集聚并配備先進(jìn)科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施,在某些領(lǐng)域能夠成為全球性的研究高地;在產(chǎn)業(yè)體系方面,能夠聚集國內(nèi)外一流的大型企業(yè),這些企業(yè)可以引領(lǐng)國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潮流,并且能夠承接高端科技成果的轉(zhuǎn)化;在創(chuàng)新服務(wù)體系方面,要有服務(wù)于人才集聚的創(chuàng)新平臺(tái)和機(jī)構(gòu),各類支撐科技創(chuàng)新的金融機(jī)構(gòu)活躍;在公共資源配套上,要為高端人才提供更加完善的生活、教育、醫(yī)療等保障。

將城市建設(shè)成為創(chuàng)新高地,除了要建成人才中心外,關(guān)鍵還需要推動(dòng)建立多層級(jí)的創(chuàng)新體系。城市中建立多層級(jí)的創(chuàng)新體系首先表現(xiàn)為在部分城市建成國家戰(zhàn)略科技力量,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、科教資源優(yōu)勢明顯的大城市,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為,承建國家實(shí)驗(yàn)室等一系列創(chuàng)新平臺(tái)。各類城市還應(yīng)當(dāng)通過多種優(yōu)惠政策完善技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制,形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。

(二)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展注重城市內(nèi)部與城市之間的區(qū)域協(xié)調(diào)

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的理念提升城市發(fā)展質(zhì)量就要求在城市發(fā)展過程中注重以下兩個(gè)方面:一是城市中不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展;二是城市與城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

重視城市中不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展就是要不斷解決城市內(nèi)部不同區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題。一方面,城市發(fā)展過程中,由于主城區(qū)或者老舊工業(yè)區(qū)拆遷重置成本較高,地方政府往往熱衷于建設(shè)新城區(qū),長久以往使得城市內(nèi)部區(qū)域之間出現(xiàn)發(fā)展不平衡,舊城區(qū)往往基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套發(fā)展落后,中心城區(qū)人口不斷外遷,甚至出現(xiàn)犯罪率高等問題;另一方面,城市新城區(qū)發(fā)展不夠充分,以“開發(fā)區(qū)”建設(shè)為顯著特征的城市空間擴(kuò)張模式使得很多城市的新城區(qū)出現(xiàn)“有城無產(chǎn)”或者“有產(chǎn)無城”的現(xiàn)象。接下來,應(yīng)當(dāng)通過“城市更新”與“產(chǎn)城融合”促進(jìn)城市內(nèi)部不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

重視城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展需要不斷解決城市與城市之間發(fā)展不平衡的問題。城市與城市之間由于行政級(jí)別、交通條件以及發(fā)展基礎(chǔ)的差異,往往會(huì)出現(xiàn)相鄰近城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差距的現(xiàn)象,也存在大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越高而中小城市逐漸衰敗的現(xiàn)象。促進(jìn)城市之間平衡發(fā)展的關(guān)鍵并不是城市之間同質(zhì)化發(fā)展,而是要通過城市之間要素的合理流動(dòng)促進(jìn)相鄰城市形成有機(jī)聯(lián)系、分工合作的整體,提升城市群或者都市圈的整體競爭力。

(三)積極推動(dòng)綠色城市建設(shè)

堅(jiān)持綠色發(fā)展理念提升城市發(fā)展質(zhì)量就需要大力推進(jìn)綠色城市建設(shè)。綠色城市首先表現(xiàn)為城市中的綠色環(huán)境建設(shè),在城市建設(shè)時(shí)注重綠色空間營造、環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)修復(fù)等工作。從霍華德的田園城市理論提出至今,城市發(fā)展領(lǐng)域的專家學(xué)者對綠色城市的建設(shè)提出了諸多理論與政策建議,雖然這些理論與政策建議著眼的角度不同,但是都體現(xiàn)了城市居民對“人與自然”和諧發(fā)展的追求。當(dāng)前,我國城市人均公園綠地面積已達(dá)14.87平方米(16)城市綠地面積引自國家統(tǒng)計(jì)局2022年的數(shù)據(jù),http://www.stats.gov.cn/.,城市中處處可見各類公園綠地,我國城市中的環(huán)境保護(hù)工作也邁上了新的臺(tái)階。為了滿足城市居民對美好生活環(huán)境的要求,各大城市應(yīng)該繼續(xù)重視規(guī)劃建設(shè)各類公園綠地,在做好環(huán)境監(jiān)測治理的同時(shí),將生物多樣性作為下一階段的工作目標(biāo),打造人與自然和諧統(tǒng)一的生態(tài)城市。

綠色城市建設(shè)還表現(xiàn)為在提高各項(xiàng)資源使用效率基礎(chǔ)上的集約化發(fā)展,尤其是在能源使用效率上積極推動(dòng)低碳城市建設(shè)。一是要提升城市中土地使用效率,需要繼續(xù)規(guī)范城市規(guī)劃建設(shè)工作,盡可能提高城市土地使用強(qiáng)度,及時(shí)推動(dòng)城市低效用地改造;二是要提高城市中能源使用效率,這需要推動(dòng)形成低碳環(huán)保的生活方式以及節(jié)能高效的生產(chǎn)方式。城市管理者可以構(gòu)建針對城市居民生活行為的碳積分體系,鼓勵(lì)城市居民選擇綠色生活方式。在生產(chǎn)活動(dòng)方面,要根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況要求企業(yè)進(jìn)行低碳生產(chǎn),并在招商引資過程中選擇碳排放較少的企業(yè)在城市落戶。

綠色城市還表現(xiàn)在城市中綠色產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)。習(xí)近平總書記指出,綠色轉(zhuǎn)型是一個(gè)過程,不能把手里吃飯的家伙先扔了(17)引自習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大五次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)的發(fā)言,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2022-03/08/content_5677839.htm.。這意味著,我們在堅(jiān)持綠色發(fā)展理念的同時(shí),要注重城市中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這就需要培育綠色產(chǎn)業(yè),通過提升城市的創(chuàng)新能力吸引創(chuàng)新型綠色產(chǎn)業(yè)在城市集聚。例如,城市在發(fā)展過程中可以規(guī)劃建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)園,著力打造新能源、低碳建筑材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

(四)堅(jiān)持開放發(fā)展建設(shè)高水平開放型城市

堅(jiān)持高水平對外開放是貫徹新發(fā)展理念和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求,城市作為資金、人流與物流的聚集地,在推進(jìn)高水平開放過程中應(yīng)當(dāng)擔(dān)任“橋頭堡”角色,建設(shè)成為高水平開放型城市。

高水平開放型城市首先表現(xiàn)為城市中各種外向型經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較高。我國處于國際貿(mào)易體系中的節(jié)點(diǎn)城市進(jìn)出口總額較高,這不僅是因?yàn)榇祟惓鞘袚碛袑ν忾_放口岸,而且全國其他城市的國際貿(mào)易也可以通過城市之間較發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施從而在該城市實(shí)現(xiàn)。因此,要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)沿海沿邊內(nèi)陸城市聯(lián)動(dòng)、東西部城市雙向開放發(fā)展。外向型經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較高還體現(xiàn)在對國際要素的吸引力方面,這就意味著高水平開放型城市應(yīng)該成為外商直接投資的目的地、國際消費(fèi)的目的地以及國際人才的聚集地。

高水平開放型城市還應(yīng)當(dāng)是世界文化交流的中心。作為世界文化交流中心,首先要與世界各地知名城市締結(jié)為友好城市,通過民間互訪傳遞合作的意愿,通過多種文化交流活動(dòng)促進(jìn)世界各國人民增進(jìn)了解。高水平開放型城市還應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)世界跨國治理的中心城市,比如,可以成為國際組織的辦公地、成為國際論壇的舉辦地等。

(五)堅(jiān)持共享發(fā)展理念建設(shè)包容性城市

城市發(fā)展的成果應(yīng)該由全體市民共享,這包含了城市中的公共服務(wù)共享、就業(yè)機(jī)會(huì)共享以及對困難群眾托底。在人口快速城市化階段,教育、醫(yī)療等公共資源的供給速度無法趕上人口城市化的速度,也就無法滿足人民群眾的需要。如果不能提供足夠的公共服務(wù),就會(huì)加大城市居民的生活壓力、迫使其離開城市,導(dǎo)致出現(xiàn)城市空心化等新的問題。所以,堅(jiān)持共享發(fā)展理念建設(shè)包容性城市,就要不斷推進(jìn)公共服務(wù)均等化,提高人民群眾的獲得感。

堅(jiān)持共享發(fā)展理念需要推動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)共享,這就需要城市管理者不僅重視吸引高層次人才,也要增強(qiáng)對流動(dòng)人口的吸引力,讓愿意為城市建設(shè)作出貢獻(xiàn)的人都能夠在城市安居樂業(yè)。由于戶籍制度改革比較緩慢,很多農(nóng)業(yè)人口僅僅是進(jìn)城務(wù)工從事非農(nóng)工作,但是因?yàn)闆]有取得城市的戶籍,無法獲得當(dāng)?shù)嘏c戶籍相對應(yīng)的福利,這就使得許多農(nóng)業(yè)人口很難在遷入地定居下來,比較容易在務(wù)工結(jié)束后返回鄉(xiāng)村(陶然、徐志剛,2005)。所以,推動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)共享要不斷完善戶籍制度并為外來務(wù)工人員提供穩(wěn)定的居所。

城市發(fā)展過程中,難免會(huì)有因?yàn)榧膊　⑾忍焐眢w條件或者重大變故等原因引致的困難人群,堅(jiān)持共享發(fā)展理念推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展,還要對低收入人群提供托底服務(wù),盡可能實(shí)現(xiàn)人民群眾病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶的美好愿望。

圖1 城市發(fā)展質(zhì)量目標(biāo)示意圖

四、當(dāng)前提升城市發(fā)展質(zhì)量面臨的挑戰(zhàn)

城市化表現(xiàn)為城市人口規(guī)模的增長以及在人口與資金推動(dòng)下城市空間規(guī)模擴(kuò)張,因此,人口、資金以及土地共同決定了城市發(fā)展的質(zhì)量。當(dāng)前,上述因素的客觀情況對提升城市發(fā)展質(zhì)量構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

(一)勞動(dòng)力供給乏力以及人才匱乏雙重壓力制約城市發(fā)展質(zhì)量提升

提升城市發(fā)展質(zhì)量既需要為各行業(yè)的發(fā)展提供充足的勞動(dòng)力,也需要高層次人才推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。但是,我國人口老齡化以及少子化的趨勢制約了城市中勞動(dòng)力的供給,這有可能提高各行各業(yè)的用工成本,而高級(jí)人才匱乏也會(huì)影響城市中的各個(gè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新。

1.城市化放緩與少子化導(dǎo)致城市人口增量不足

當(dāng)前,我國城市化率已接近70%,根據(jù)諾瑟姆S曲線,我國人口城市化進(jìn)程將會(huì)逐步放緩,城市人口將逐步從機(jī)械增長為主過渡到自然增長為主。從外來人口流入的角度來看,全國鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)從1998年開始逐年下降,至2020年已經(jīng)跌破3億人(18)引自國家統(tǒng)計(jì)局歷年農(nóng)村就業(yè)人口數(shù)據(jù),參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,已經(jīng)很難有大量的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工或者安家落戶。不僅如此,隨著國家關(guān)于外來務(wù)工人員落戶政策不斷落實(shí),雖然我國以戶籍人口計(jì)算的城市化率將會(huì)逐步上升,但由于大量外來務(wù)工人員實(shí)際上已經(jīng)在城市就業(yè)生活,城市實(shí)際居住生活人口依然不會(huì)有較大增長。

人口少子化也意味著城市中人口自然增長速度大幅放緩。近年來,我國人口出生率一直處于較低水平,2020年,我國人口出生率首次跌破10%;2021年,我國人口自然增長率首次跌破1%。值得注意的是,從2013年開始全國登記結(jié)婚率開始下降。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù),2013年我國各級(jí)民政部門和婚姻登記機(jī)構(gòu)共依法辦理結(jié)婚登記1346.9萬對,其后登記結(jié)婚數(shù)量連續(xù)下降,其中2019年比2018年減少了66.8萬對,中國結(jié)婚登記對數(shù)首次跌破1000萬對(19)根據(jù)國家民政部公布的數(shù)據(jù)整理計(jì)算,參見:https://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.。在登記結(jié)婚率下降以及出生率下降的雙重作用下,我國中小學(xué)在校人數(shù)增長乏力,未來全國城市中可用勞動(dòng)力數(shù)量將會(huì)面臨巨大的缺口壓力。根據(jù)全國教育統(tǒng)計(jì)的情況,可以通過對全國初中生與小學(xué)生在校人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析測算未來青年勞動(dòng)力供給的情況。由于我國實(shí)行的是九年制義務(wù)教育,學(xué)生在中考階段會(huì)面臨分流,因此對于全國總的潛在就業(yè)人口的分析采用初中生在校人數(shù)更為準(zhǔn)確。從國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)來看,近20年來初中生在校人數(shù)持續(xù)下滑,到2015年達(dá)到最低點(diǎn),從2016年開始雖然有逐步上升的勢頭,但是依然沒有回到2002年的水平。這說明,從2002年開始,全社會(huì)青年勞動(dòng)力的供給一直處于較低水平(20)引自國家統(tǒng)計(jì)局歷年在校生數(shù)據(jù),參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

2.人口老齡化將會(huì)加劇城市勞動(dòng)力供給不足的壓力

未來五年,我國城市勞動(dòng)力將加速退出就業(yè)市場,城市勞動(dòng)力供給日趨緊缺。老齡人口一旦到達(dá)退休年齡,將開始退出勞動(dòng)力市場,這對于城市勞動(dòng)力的供給將產(chǎn)生巨大的沖擊。通過分析我國歷史人口出生數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn),由于特定歷史階段人口出生數(shù)量的波動(dòng),接下來5～10年,我國將加速進(jìn)入深度老齡化社會(huì),短期內(nèi)會(huì)面臨老齡化率急劇加速的局面。三年困難時(shí)期結(jié)束后,我國進(jìn)入新的嬰兒潮,出生人口迎來了建國以來的高峰,從1962年至1966年,累計(jì)出生人口達(dá)到13793萬人;從1967年至1971年,累計(jì)出生人口達(dá)到13526萬人,這兩個(gè)時(shí)間段出生的人口將在未來5-10年內(nèi)退出就業(yè)市場,粗略估計(jì)未來老齡化人口會(huì)增加約2.7億人,短期內(nèi)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施等在內(nèi)的養(yǎng)老系統(tǒng)將承受巨大壓力(21)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年人口數(shù)據(jù)計(jì)算獲得,參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

另一個(gè)值得注意的方面是,1962年至1971年之間出生的人群,在其生育時(shí)恰逢趕上計(jì)劃生育政策以及獨(dú)生子女政策,也就意味著對于該群體而言,退出兩個(gè)勞動(dòng)力大約可以新增一個(gè)勞動(dòng)力進(jìn)入就業(yè)市場。因此,我國人口老齡化帶來的勞動(dòng)力退出就業(yè)市場的壓力將會(huì)影響城市中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.提升城市發(fā)展質(zhì)量缺乏人才

提升城市發(fā)展質(zhì)量不僅需要充足的勞動(dòng)力,還需要匯聚全球高層次人才。從全球角度來看,我國人才競爭力距離發(fā)達(dá)國家依然具有較大的差距。全球經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球人才競爭力指數(shù)》顯示(22)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于德科集團(tuán)與歐洲工商管理學(xué)院公布的《全球人才競爭力指數(shù)報(bào)告》,轉(zhuǎn)引自譚天驕《中美人才競爭力比較研究——基于全球人才競爭力指數(shù)的分析》。,中國在人才吸引和人才留住等方面的指數(shù)遠(yuǎn)低于美國,其中人才吸引指數(shù)排名是美國的6倍,人才留住指數(shù)排名與美國相差50名。從人才培養(yǎng)的角度來看,雖然全國高等教育的規(guī)模與質(zhì)量已經(jīng)位居世界前列,2021年QS世界大學(xué)1000強(qiáng)榜單顯示中國共有11所大學(xué)入選世界百強(qiáng),但是相比美國(27所)和英國(18所)依然還有差距。

近年來,各大城市在引進(jìn)人才方面不可謂不重視,諸多城市為了人才引進(jìn)制定了一系列優(yōu)惠條件甚至開展了“搶人大戰(zhàn)”。但是,部分城市的做法卻存在一定的盲目性,其主要表現(xiàn)在:一是地方政府陷入“創(chuàng)新崇拜”,人才引進(jìn)工作中盲目追求“高精尖”導(dǎo)致引進(jìn)的人才團(tuán)隊(duì)所從事的科研工作過于超前使得短期內(nèi)沒有實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)出;二是部分地方政府在人才引進(jìn)過程中給予的財(cái)稅支持超過了其自身財(cái)力,帶來了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);三是引進(jìn)人才與本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較小甚至沒有關(guān)聯(lián),導(dǎo)致相關(guān)科研成果無法在本地轉(zhuǎn)化,最終“為他人做嫁衣”。

(二)城市發(fā)展資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)制約城市發(fā)展質(zhì)量提升

隨著國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國地方政府財(cái)政收入逐年增加,但是由于地方政府在促發(fā)展保民生方面的支出越來越大,財(cái)政收支缺口越來越大,城市發(fā)展資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,我國城市發(fā)展資金來源面臨以下三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

1.土地融資不可持續(xù)

自國有土地使用權(quán)出讓采用“招拍掛”制度以來,地方政府通過國有土地使用權(quán)出讓以及依賴土地融資為城市發(fā)展籌集了大量的資金。但是,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段,“土地融資”籌集城市發(fā)展資金已不具有可持續(xù)性。一方面,近年來化解地方政府債務(wù)的系列政策將會(huì)限制地方政府土地融資行為;另一方面,地方政府之所以可以依賴于土地融資得益于人口快速城市化背景下城市居民對住房的購買需求,隨著人口城市化進(jìn)程逐步放緩,地方政府的土地出讓金增速將會(huì)放緩甚至下降。

從化解地方政府債務(wù)政策的角度來看,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線成為經(jīng)濟(jì)工作中的重點(diǎn)內(nèi)容。近年來,特別是金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立以來,國家層面相繼出臺(tái)了一系列政策化解地方政府債務(wù)。2014年公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(23)該意見全文參見:http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.開啟了本輪化解地方政府債務(wù)與控制地方政府融資行為的大幕,隨后幾年,國家有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列政策文件對地方政府融資行為中的債務(wù)規(guī)模、發(fā)行方式、使用途徑、償債責(zé)任、土地抵押方式等都進(jìn)行了規(guī)范。這些政策有效地控制了地方政府債務(wù)快速上漲的勢頭,但是也客觀上約束了地方政府用于城市發(fā)展的資金規(guī)模。在存量債務(wù)尚未得到有效化解的階段,新增土地融資中用于城市發(fā)展的資金顯得非常有限。

從城市居民住房需求來看,城市人口新趨勢使得購房需求呈現(xiàn)出以下新特征:第一,全國城市人口增速放緩影響房地產(chǎn)市場銷售。改革開放以來,我國實(shí)現(xiàn)了全世界城市人口增速最快的城市化并帶來了對城市住房大量的購買需求,但是,城市人口增速放緩所引致的房地產(chǎn)市場低迷將會(huì)影響各大城市國有土地出讓收入。第二,當(dāng)前我國城市人口向大城市進(jìn)一步集中的事實(shí)使得中小城市依賴于土地的收入受到較大沖擊。全國人口在第七次全國人口普查與第六次全國人口普查之間共計(jì)增加了7205.3872萬人,其中23個(gè)萬億俱樂部城市人口累計(jì)增長約4975萬人,占全國人口增長總數(shù)的比例接近70%(24)為與七普人口數(shù)據(jù)可比,采用2020年的數(shù)據(jù),2020年底全國GDP排名超過1萬億元的城市共計(jì)有23個(gè)。,中小城市人口增速較低甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。因此,中小城市人口住房需求將會(huì)進(jìn)一步下降,很多中小城市將會(huì)面臨更大的城市發(fā)展資金不足的壓力。在上述政策以及人口增長新趨勢的共同影響下,地方政府通過土地出讓或者融資籌集城市發(fā)展資金將很難持續(xù)。

2.龐大的存量債務(wù)侵蝕財(cái)政收入

長期以來,地方政府依賴土地融資產(chǎn)生了數(shù)額龐大的債務(wù),這些債務(wù)的利息支出嚴(yán)重侵蝕了地方政府的財(cái)政收入,而部分地方政府已經(jīng)無力償還本金導(dǎo)致只能通過“借新還舊”維持地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2022年,地方政府債券付息額達(dá)到11211億元,占同期地方一般公共預(yù)算稅收收入(87010億元)的12.88%(25)根據(jù)財(cái)政部公布的2022年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況以及地方政府一般預(yù)算情況計(jì)算獲得,http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm.。

上述數(shù)據(jù)僅為地方政府發(fā)行的債券,其利息支出已經(jīng)給地方政府財(cái)政帶來了一定的壓力,但隱性債務(wù)也需要地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任。由于控制了大量資產(chǎn)以及相應(yīng)的生產(chǎn)運(yùn)營過程,“城投部門”的運(yùn)營情況將對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響,近年來全國城投公司的有息負(fù)債占全國地方國企總負(fù)債比例超過了50%(宋傅天、姚東旻,2021)。實(shí)際上各類“城投債”都是由地方政府財(cái)政兜底,而且大量的城投類公司雖然賬面資產(chǎn)龐大,但是基本都是無法變現(xiàn)或者難以獲得現(xiàn)金流的公共基礎(chǔ)設(shè)施。從需要政府財(cái)政支出進(jìn)行負(fù)擔(dān)的角度看,政府融資平臺(tái)債務(wù)、政府與社會(huì)資本合作(PPP)、地方國有企業(yè)負(fù)債以及政府購買服務(wù)都應(yīng)當(dāng)納入廣義上的地方政府債務(wù)范圍,經(jīng)過有關(guān)學(xué)者測算,2020年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為216636.44億元(沈坤榮、施宇,2022),如果按照5年期LPR利率粗略計(jì)算,地方政府隱性債務(wù)利息支出每年將侵占地方政府財(cái)政收入與國有企業(yè)收入約9000億元以上。

龐大的地方政府債務(wù)不僅侵蝕地方財(cái)政收入并影響城市的發(fā)展資金,地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)進(jìn)一步累積。要解決此問題不僅需要控制地方政府債務(wù)防止其進(jìn)一步擴(kuò)張,還需要提高地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營能力。

3.城市事權(quán)越來越多需要更多的資金投入

第一,許多城市面臨補(bǔ)公共服務(wù)短板帶來的資金壓力。長期以來,我國城市在高速發(fā)展過程中存在公共資源供給不足的問題,這不僅是因?yàn)橐恢币詠韺⒋罅抠Y金投入在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域,而且因?yàn)榘凑諔艏丝诙浅Ｗ∪丝谂渲霉操Y源導(dǎo)致我國很多城市在公共資源供給方面受到人員編制等多方面的制約。除此之外,我國城市公共服務(wù)在應(yīng)急管理體系建設(shè)等方面相比發(fā)達(dá)國家而言尚未建成體系。隨著我國邁向中國式現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化需要彌補(bǔ)公共服務(wù)的短板,這需要大量的資金投入。以2022年為例,地方政府教育支出已達(dá)39995.13億元,占地方政府一般公共預(yù)算收入的比例已經(jīng)達(dá)到18.76%;地方政府醫(yī)療衛(wèi)生支出達(dá)到20754.29億元,占地方政府全年財(cái)政預(yù)算收入的比例已經(jīng)達(dá)到9.73%;地方政府社會(huì)保障和就業(yè)支出為36574.9億元,占地方政府全年財(cái)政預(yù)算收入的比例為17.15%(26)引自國家財(cái)政部公布的2022年年度數(shù)據(jù),作者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)手工計(jì)算。http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/.。以上三項(xiàng)合計(jì)支出占地方政府財(cái)政收入比例已經(jīng)超過40%,這說明維護(hù)城市公共服務(wù)體系給地方政府財(cái)力造成了一定的壓力。

第二,人口老齡化等新趨勢將會(huì)挑戰(zhàn)地方政府的公共財(cái)政安全。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會(huì),人口老齡化對各大城市公共財(cái)政體系形成的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是大量人口退出勞動(dòng)力市場會(huì)引起個(gè)人所得稅稅基減少,從而影響了地方政府的財(cái)政收入;二是不斷加深的老齡化會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療保障方面的支出增加;三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,醫(yī)療保健技術(shù)不斷提升,我國人口平均預(yù)期壽命將逐步上升,老齡人退休后的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)對于養(yǎng)老金以及退休工資的領(lǐng)取額將不斷上升。人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢將會(huì)加大各類城市的財(cái)政壓力,也會(huì)帶來城市發(fā)展資金的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第三,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能依然需要較多的財(cái)政資金。大量研究表明,地方政府競爭是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一,但是隨著城市發(fā)展邁向新的階段,其競爭指標(biāo)越來越多,這會(huì)引發(fā)地方政府“事權(quán)”越來越多。比如,自創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提出后,部分地區(qū)陷入了“創(chuàng)新崇拜”,盲目參與所謂戰(zhàn)略新興行業(yè)的投資建設(shè)(余泳澤、張先軫,2015)。盲目競爭必然會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展資金更大的缺口以及規(guī)模更龐大的地方政府債務(wù)。

(三)城市土地使用效率低下制約城市發(fā)展質(zhì)量提升

1.城市中歷史遺留問題造成的低效用地影響城市內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地使用效率具有較高的要求,一方面,集聚作為城市生產(chǎn)的本質(zhì)特征之一要求諸多企事業(yè)單位能夠在一定范圍內(nèi)集聚,從而更好地協(xié)同合作;另一方面,由于通勤時(shí)間的限制,城市邊界不可能無限制擴(kuò)大,這就要求提高城市土地使用的強(qiáng)度。但是,由于城市發(fā)展過程中遺留的問題,我國很多城市存在諸多低效用地,影響了城市內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。

相比城市中心土地供給的局限性,城市近郊的土地成本較低、空間較為寬裕,建設(shè)過程中的限制條件較為寬松,各大城市管理者熱衷于新城開發(fā)。但是,很多城市中的“城中村”、“工業(yè)遺址”等區(qū)域成為城市建設(shè)過程中被回避的對象,隨著時(shí)間的推移,其土地產(chǎn)出效率相比其他區(qū)域較低。另一方面,許多城市盲目進(jìn)行新城開發(fā)衍生出城市新城區(qū)發(fā)展不充分的問題,許多地方政府通過舉債的方式在新城區(qū)建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、辦公樓宇甚至進(jìn)行了超前的房地產(chǎn)開發(fā),但是商業(yè)配套與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入不足,部分城市的新城區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”或“鬼城”。

2.城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展格局尚未形成

近年來,我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出大城市化傾向,如前文所述,全國2022年GDP超過一萬億元的24個(gè)城市國內(nèi)生產(chǎn)總值之和已經(jīng)達(dá)到全國GDP總值的40%左右,這意味著中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與大城市之間的差距被進(jìn)一步拉大了。產(chǎn)業(yè)不斷向大城市集聚會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題:一方面,大城市的土地供給無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,土地價(jià)格會(huì)進(jìn)一步提升;另一方面,中小城市工業(yè)與商業(yè)性質(zhì)的土地會(huì)出現(xiàn)供給過剩,很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置率上升。

因此,需要通過都市圈發(fā)展構(gòu)建大城市帶動(dòng)中小城市協(xié)同發(fā)展的格局。都市圈是由城市化進(jìn)程中某些地理距離相近的城市協(xié)同發(fā)展所構(gòu)成,能夠產(chǎn)生巨大的集聚效益,一個(gè)城市群往往包含多個(gè)都市圈。但是,當(dāng)前我國都市圈發(fā)展依然受到諸多制約,城市之間因?yàn)樾姓?quán)力范圍、戶籍制度、交通基礎(chǔ)設(shè)施以及其他招商引資政策的差別,尚未形成城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

五、提升城市發(fā)展質(zhì)量的路徑選擇

圍繞城市發(fā)展質(zhì)量的目標(biāo)內(nèi)涵以及提升城市發(fā)展質(zhì)量面臨的挑戰(zhàn),提升城市發(fā)展質(zhì)量可以從以下三個(gè)方面著手。

(一)優(yōu)化城市勞動(dòng)力供給提升城市發(fā)展質(zhì)量

當(dāng)前,我國人口增速已經(jīng)大幅放緩且出生率大幅下降,短期內(nèi)難以改變“少子化”的趨勢,并且城市存量人口退出就業(yè)市場的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于新增勞動(dòng)力進(jìn)入就業(yè)市場的速度。值得注意的是,在城市人口面臨上述結(jié)構(gòu)問題的同時(shí),農(nóng)村人口也同樣呈現(xiàn)出“老齡化”與“少子化”的特征,農(nóng)村人口可供向城市轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力也在減少。所以,要通過多種舉措增加城市中的勞動(dòng)力供給。

1.通過多種措施減緩勞動(dòng)力數(shù)量下降的趨勢

近年來,隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛,越來越發(fā)達(dá)的醫(yī)療條件促使我國人口預(yù)期壽命不斷上升,而我國大多數(shù)企事業(yè)單位執(zhí)行的是到60歲退休的政策,這意味著許多老人在退休后前幾年處于身體健康但是“無所事事”的階段,這存在巨大的人力資源浪費(fèi)。因此,應(yīng)該有序針對不同部門、不同行業(yè)展開延遲退休試點(diǎn),建立一整套適合不同經(jīng)濟(jì)主體的延遲退休政策。同時(shí),應(yīng)該適應(yīng)新形勢要求,不斷優(yōu)化相應(yīng)的法律法規(guī),鼓勵(lì)企事業(yè)單位聘請退休“老專家”參與研發(fā)管理,鼓勵(lì)老齡人口在服務(wù)業(yè)尤其是護(hù)理領(lǐng)域再創(chuàng)業(yè)。在鼓勵(lì)生育方面,不僅僅要放開生育限制,也要最大程度降低家庭生育方面的支出,比如,鼓勵(lì)各地政府以及各類社會(huì)組織建立幼兒保育保健等非盈利性學(xué)前教育體系以及逐步建立“住有所居”的住房保障體系等,提升老百姓的生育意愿(馬駿、沈坤榮,2021)。

2.通過多種措施提升人力資本水平挖掘勞動(dòng)力紅利

優(yōu)化城市勞動(dòng)力供給還需要通過多種措施挖掘勞動(dòng)力紅利。第一,通過鼓勵(lì)人工智能發(fā)展等措施挖掘勞動(dòng)力紅利。人工智能可以通過智能化的生產(chǎn)活動(dòng)使得各行各業(yè)提高全要素生產(chǎn)率,從而減少所需要的勞動(dòng)力并提升資本的收益率。接下來,應(yīng)當(dāng)借助人工智能等新技術(shù)普及的機(jī)遇,出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策,在不同行業(yè)推動(dòng)“人工智能+”工程并形成成熟的應(yīng)用場景,不斷提升勞動(dòng)力的工作效率從而挖掘勞動(dòng)力的紅利,應(yīng)對人口老齡化帶來的勞動(dòng)力緊缺等問題。第二,促進(jìn)教育服務(wù)供給,提升人力資本水平。應(yīng)對青年勞動(dòng)供給乏力的情況,需要通過教育提升人力資本水平從而讓城市發(fā)展享受“人才紅利”。例如,可以提高高等教育入學(xué)率,讓絕大多數(shù)人接受高等教育,可以有效提升人力資本水平,提高行業(yè)全要素生產(chǎn)率。

3.建設(shè)人才中心城市培育創(chuàng)新動(dòng)能

堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念需要培育城市創(chuàng)新動(dòng)能,這就需要建設(shè)若干人才中心城市。第一,強(qiáng)化人才中心城市建設(shè)組織構(gòu)架。在堅(jiān)持“黨管人才”的總基調(diào)下,各大城市均應(yīng)當(dāng)盡快成立落實(shí)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)小組,由城市主要領(lǐng)導(dǎo)直接兼任負(fù)責(zé)人。第二,各大城市應(yīng)當(dāng)針對城市中已有的知名研究機(jī)構(gòu)出臺(tái)專項(xiàng)扶持政策,在某個(gè)或者某幾個(gè)領(lǐng)域打造成國際知名的科學(xué)研究高地,促進(jìn)高端人才在強(qiáng)勢學(xué)科再集聚。第三,全力打造“地標(biāo)產(chǎn)業(yè)”,通過多種方式扶持或者吸引新型產(chǎn)業(yè)的頭部企業(yè)發(fā)展壯大從而帶動(dòng)該行業(yè)的發(fā)展,并進(jìn)而提升對人才的承載力。第四,充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的支撐作用,鼓勵(lì)實(shí)體企業(yè)設(shè)立創(chuàng)投基金,以便充分利用龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)勢推動(dòng)高層次人才科技創(chuàng)新。

(二)創(chuàng)新資金來源渠道提升城市發(fā)展質(zhì)量

在新的發(fā)展階段,推動(dòng)城市發(fā)展資金來源的多樣化途徑有三條:一是吸引更多的市場資金參與城市建設(shè);二是吸引更多社會(huì)資本參與城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;三是盤活現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施,讓城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流并支持城市的進(jìn)一步發(fā)展。

1.城市建設(shè)領(lǐng)域向市場開放

長期以來,城市建設(shè)領(lǐng)域都是以地方政府或者國有城建平臺(tái)為投資主體,除了民生大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外,創(chuàng)新城市發(fā)展資金的來源需要向市場資金開放更多的投資領(lǐng)域。在城市發(fā)展過程中,以下三個(gè)方面可以優(yōu)先考慮向市場資金開放:第一,城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域可以吸引更多的市場資金,軌道交通由于其運(yùn)營狀況好,市場資金關(guān)注的分紅可以用運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)行覆蓋。第二,基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)可以吸引更多市場資金。推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展需要完善的、多層次的醫(yī)療體系,隨著我國進(jìn)入深度老齡化社會(huì),社區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)將會(huì)成為社區(qū)養(yǎng)老的重要載體,社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)往往存在投資額度小且現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點(diǎn),可以吸引更多的市場資金參與。第三,鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老中心吸引更多市場資金參與。老齡人居家養(yǎng)老需要公共活動(dòng)空間,可以鼓勵(lì)市場資金參與社區(qū)中心的投資與運(yùn)營,一方面可以緩解養(yǎng)老資金的壓力,另一方面還可以通過運(yùn)營社區(qū)中心給老齡人提供豐富多彩的精神文化生活。

2.吸引市場資金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

為了吸引更多的產(chǎn)業(yè)落地,地方政府往往采取的是“補(bǔ)貼換產(chǎn)業(yè)”的做法,雖然具有一定的效果,但是往往會(huì)面臨短期內(nèi)財(cái)政資金壓力過大的情況,解決該問題需要吸引市場資金參與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各類城市可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),通過鼓勵(lì)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的手段,利用政府資金作為基石投資人的杠桿作用,撬動(dòng)更多的市場資金共同組成產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等,將投資的決定權(quán)與收益權(quán)交給市場,促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)集聚。

3.創(chuàng)新融資手段盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施

經(jīng)過多年的高速發(fā)展,我國城市建設(shè)中留存了大量優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施,這些基礎(chǔ)設(shè)施占用了大量的城市發(fā)展基金,需要通過創(chuàng)新融資手段盤活基礎(chǔ)設(shè)施從而為城市發(fā)展籌集增量資金。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明,推動(dòng)REITs(不動(dòng)產(chǎn)信托基金)是盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施、向市場募集更多城市發(fā)展資金的有效方式。新的發(fā)展階段,我國將大力推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),諸如物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心、航空樞紐、城際軌道、新能源充電樁等多個(gè)領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均可以通過REITs的發(fā)行籌集更多社會(huì)資金,減輕地方政府在城市發(fā)展資金方面的支出壓力。

(三)優(yōu)化土地供給提升城市發(fā)展質(zhì)量

城市的發(fā)展需要資本投入,土地投入顯然是最大的資本,提升城市的土地使用效率是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。優(yōu)化土地供給促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展有以下三個(gè)方面的政策建議。

1.通過城市更新提升土地使用效率

做好城市更新工作,不能簡單追求建筑物或者基礎(chǔ)設(shè)施出新,而是應(yīng)該從城市發(fā)展的規(guī)律入手,通過科學(xué)合理的規(guī)劃對城市更新的項(xiàng)目進(jìn)行分類指導(dǎo),統(tǒng)籌城市更新工作(馬駿、沈坤榮,2021)。一般來說,商業(yè)設(shè)施或者需要導(dǎo)入經(jīng)營主體的,應(yīng)該交予民營資本進(jìn)行更新再開發(fā),公共設(shè)施比如博物館、文化設(shè)施、道路、停車場等可以由政府主導(dǎo)進(jìn)行更新。對于社區(qū)的“適老化”改造可以采取政府補(bǔ)貼與私人出資結(jié)合的方式,提升舊小區(qū)更新改造的效率。對于棚戶區(qū)的更新改造,應(yīng)該將社會(huì)效益作為首要考量并由政府進(jìn)行投入,優(yōu)先在原址進(jìn)行拆除、規(guī)劃重建,并做好相關(guān)居民的再就業(yè)安排工作。對于城中村的更新改造則需要各個(gè)地方政府制定相應(yīng)的法規(guī),確保城中村原住民享有集體土地流通之后帶來的收益。

當(dāng)前,我國城市更新過程中各利益主體之間的談判使得交易成本大大增加,協(xié)調(diào)改造后的收益在利益主體——原居民、政府、開發(fā)商之間的分配使得城市更新障礙重重。以上三種利益主體都會(huì)從自身成本與收益的角度來考慮是否參與城市更新,這就需要以市場手段為主導(dǎo),在考慮城市肌理保護(hù)與文脈傳承的前提下,構(gòu)建三方利益主體共同認(rèn)可的可持續(xù)的城市更新方案。

2.推動(dòng)“產(chǎn)城融合”提高新城區(qū)土地使用效率

推動(dòng)產(chǎn)城融合,需要加強(qiáng)規(guī)劃工作的整體性與延續(xù)性,需要堅(jiān)持以產(chǎn)城融合的理念推動(dòng)新城區(qū)的規(guī)劃工作,要從以下三個(gè)方面著手:第一,在規(guī)劃理念上強(qiáng)調(diào)功能融合。在規(guī)劃工作中要樹立“一盤棋”思想,不能草率就開發(fā)區(qū)論開發(fā)區(qū),要在綜合考慮生活、生產(chǎn)以及生態(tài)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一編制規(guī)劃,統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。第二,在規(guī)劃上要充分發(fā)揮不同部門之間的協(xié)同作用。一般情況下,新城區(qū)的規(guī)劃由自然資源部門進(jìn)行編制,但是今后需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)部門以及企業(yè)主體共同參與規(guī)劃的論證與編制。第三,規(guī)劃工作要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的過程中,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而發(fā)生變化,在規(guī)劃編制過程中要及時(shí)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢變化及時(shí)調(diào)整相應(yīng)的規(guī)劃,使其適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

3.通過都市圈建設(shè)推動(dòng)城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展

城市之間發(fā)展的不平衡是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的客觀事實(shí),都市圈建設(shè)可以促進(jìn)一定地理范圍內(nèi)城市之間的良性互動(dòng)發(fā)展。推動(dòng)都市圈建設(shè)需要從以下三個(gè)方面展開:第一,提升1.5小時(shí)通勤圈內(nèi)土地面積與人口數(shù)量。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),城市之間通勤時(shí)間不超過1.5小時(shí)則連接較為緊密,因此,1.5小時(shí)通勤圈范圍內(nèi)的土地面積、人口數(shù)量以及其他資源的總量決定了都市圈發(fā)展的基本條件。所以,要通過建設(shè)立體化交通體系縮短都市圈范圍內(nèi)城市之間的通勤時(shí)間,提升1.5小時(shí)通勤圈的區(qū)域范圍。第二,打造完善發(fā)達(dá)的三次產(chǎn)業(yè)分工體系。隨著城市的發(fā)展,制造業(yè)等對于地租敏感的行業(yè)會(huì)轉(zhuǎn)移到都市圈內(nèi)的中小城市,中心城市向都市圈的其他城市提供高端科技創(chuàng)新資源以及金融服務(wù),制造業(yè)與生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)在都市圈范圍內(nèi)形成良好的互動(dòng)關(guān)系。因此,需要通過政策手段進(jìn)一步提高中心城市高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平,從而更好地服務(wù)都市圈內(nèi)制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展。同時(shí),還需要在都市圈建設(shè)規(guī)劃中統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局,形成不同城市分工合作的局面。比如,可以通過在大城市周邊的中小城市規(guī)劃若干主題產(chǎn)業(yè)園的方式促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚。