建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審部省對(duì)接工程設(shè)計(jì)與應(yīng)用
——以廣東省為例

楊美霞 YANG Mei-xia

（廣東省國(guó)土資源技術(shù)中心，廣州 510030）

0 引言

為深化“放管服”改革，促進(jìn)空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，2021年自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》，指導(dǎo)開展國(guó)土空間用途管制業(yè)務(wù)協(xié)同、系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享，并明確國(guó)土空間用途管制的五個(gè)階段包括：建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址與用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、土地核驗(yàn)與規(guī)劃核實(shí)。2022年10月，自然資源部正式部署開展全國(guó)國(guó)土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)。廣東省作為第一批試點(diǎn)省份，實(shí)施“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)”部省對(duì)接工作（以下簡(jiǎn)稱部省對(duì)接），致力于實(shí)現(xiàn)部省數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。此前，全國(guó)各地尚無(wú)開展部省對(duì)接的先例。已有研究亦主要關(guān)注系統(tǒng)建設(shè)[1-3]，較少關(guān)注部省系統(tǒng)對(duì)接，因此，基于廣東省實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)提煉部省對(duì)接設(shè)計(jì)思路和關(guān)鍵要點(diǎn)，具有重要意義。

1 部省對(duì)接業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

截至2022年，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)均由廣東省自然資源系統(tǒng)支撐辦理，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)由省內(nèi)掌握，尚未實(shí)時(shí)共享至部系統(tǒng)。省自然資源系統(tǒng)覆蓋省、市、縣三級(jí)用戶，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)審批過(guò)程和結(jié)果數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享至省工程建設(shè)項(xiàng)目“一網(wǎng)通辦”，以及各地級(jí)市工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)。該事項(xiàng)數(shù)據(jù)參照《廣東省工程建設(shè)項(xiàng)目“一網(wǎng)通辦”主題集成服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)》，同時(shí)共享至發(fā)改部門、住建部門、政數(shù)局等，總體上形成了在廣東省內(nèi)不同部門間“橫向到邊、縱向到底”的數(shù)據(jù)共享格局。但該事項(xiàng)數(shù)據(jù)尚未實(shí)時(shí)對(duì)接至部系統(tǒng)，省內(nèi)用戶仍需通過(guò)人工備案的方式在部系統(tǒng)再次進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)備案，亟需通過(guò)部省對(duì)接工程實(shí)現(xiàn)在線數(shù)據(jù)對(duì)接與共享。

2 部省對(duì)接設(shè)計(jì)思路

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審部省對(duì)接工程總體設(shè)計(jì)采用“省統(tǒng)籌管理、省統(tǒng)一上報(bào)”的模式。項(xiàng)目從申報(bào)到批準(zhǔn)全過(guò)程，廣東省、市、縣各級(jí)均基于統(tǒng)一的省自然資源系統(tǒng)與部系統(tǒng)對(duì)接，完成所有數(shù)據(jù)共享交換。同時(shí)，部系統(tǒng)對(duì)廣東省的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)設(shè)置統(tǒng)一的接入用戶。在該接入模式下，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審項(xiàng)目在市、縣級(jí)啟動(dòng)時(shí)，即通過(guò)省自然資源系統(tǒng)與監(jiān)管系統(tǒng)交互，并以部系統(tǒng)生成并返回的唯一電子監(jiān)管號(hào)進(jìn)行案卷信息串聯(lián)。（圖1）

圖1 部省對(duì)接接入模式

2.1 統(tǒng)一系統(tǒng)底圖底數(shù)

2022年上半年，廣東省已開展統(tǒng)一“三調(diào)”底圖的基礎(chǔ)工作。廣東省在自然資源部國(guó)土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰細(xì)化“三調(diào)”成果“地類認(rèn)定規(guī)則”，并在省系統(tǒng)正式啟用“三調(diào)”技術(shù)分析功能，自動(dòng)追溯至2009年以來(lái)變更調(diào)查成果，智能識(shí)別報(bào)批地類的歷史狀況。同時(shí)，結(jié)合已有地類追溯功能，與部數(shù)據(jù)規(guī)范進(jìn)行銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匹配。（圖2）

圖2 “三調(diào)”地類底圖示意圖

2.2 理順跨區(qū)縣審批流程

2022年10月，在廣東省自然資源系統(tǒng)中建立跨行政區(qū)劃項(xiàng)目信息管理功能，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審由具備跨行政區(qū)劃審批權(quán)限層級(jí)的辦理人員進(jìn)行項(xiàng)目信息錄入和注冊(cè)。同時(shí)，向廣州、深圳開放開發(fā)項(xiàng)目查詢權(quán)限，跨市涉及廣州、深圳的項(xiàng)目，通過(guò)自動(dòng)讀取方式獲得統(tǒng)一電子監(jiān)管號(hào)，保證全省業(yè)務(wù)事項(xiàng)案卷在部用途管制監(jiān)管系統(tǒng)中的唯一性。

2.3 系統(tǒng)改造與接口聯(lián)調(diào)

2022年下半年，廣東省在實(shí)施國(guó)土空間用途管制部省對(duì)接期間，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)表單進(jìn)行了改造，參照部規(guī)范補(bǔ)充業(yè)務(wù)字段信息，創(chuàng)新性采用中間接口對(duì)接模式，統(tǒng)籌推進(jìn)省級(jí)和廣州、深圳兩個(gè)試點(diǎn)城市的對(duì)接工作，按照省級(jí)系統(tǒng)邏輯，對(duì)部接口進(jìn)行重新封裝、監(jiān)控和服務(wù)調(diào)度。（圖3）

2.4 構(gòu)建中間平臺(tái)監(jiān)控對(duì)接調(diào)度

廣東省政務(wù)管理與服務(wù)平臺(tái)作為對(duì)接調(diào)度的中間平臺(tái)，新增后臺(tái)監(jiān)控功能，實(shí)時(shí)監(jiān)控建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審及后續(xù)部省對(duì)接業(yè)務(wù)事項(xiàng)的接口調(diào)度狀態(tài)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)推送情況，對(duì)調(diào)用失敗的接口進(jìn)行及時(shí)預(yù)警及消息提醒，督促問(wèn)題接口的及時(shí)處理，提升部省對(duì)接接口運(yùn)行的穩(wěn)定性。（圖4）

圖4 廣東省政務(wù)管理與服務(wù)平臺(tái)對(duì)接監(jiān)控界面

2.5 開展部省對(duì)接試運(yùn)行

廣東省持續(xù)整合改造17個(gè)業(yè)務(wù)表單，優(yōu)化跨區(qū)縣審批流程，完善表單、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)核驗(yàn)規(guī)則，構(gòu)建接口調(diào)用管理模塊，滿足部省對(duì)接交互數(shù)據(jù)要求。完成改造的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)模塊上線并在全省范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，助力推進(jìn)數(shù)據(jù)共享、信息互換、并聯(lián)審批、服務(wù)協(xié)同，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目全流程運(yùn)行更加高效、便捷[4]。

3 部省對(duì)接應(yīng)用關(guān)鍵要點(diǎn)

3.1 突破跨網(wǎng)數(shù)據(jù)交換障礙

部系統(tǒng)數(shù)據(jù)主要存儲(chǔ)于國(guó)土資源業(yè)務(wù)網(wǎng)，廣東省建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審審批模塊運(yùn)行于政務(wù)外網(wǎng)。為突破國(guó)土專網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)的數(shù)據(jù)交換障礙，本工程結(jié)合國(guó)土資源業(yè)務(wù)網(wǎng)的隔離要求和跨網(wǎng)數(shù)據(jù)交換應(yīng)用特點(diǎn)，采用了可控跨網(wǎng)數(shù)據(jù)安全交換系統(tǒng)，滿足國(guó)土資源業(yè)務(wù)網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)間安全可控的實(shí)時(shí)跨網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。（圖5）

圖5 跨網(wǎng)可控?cái)?shù)據(jù)安全交換模式

3.2 封裝接口簡(jiǎn)化調(diào)用邏輯

要想持續(xù)高效地推進(jìn)地理信息數(shù)據(jù)共享，必須制定明確的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[5]。廣東省以自然資源部發(fā)布的《全國(guó)國(guó)土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)交互數(shù)據(jù)規(guī)范（一）》及接口規(guī)范為基礎(chǔ)，立足廣東省建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)流程現(xiàn)狀，對(duì)部接口進(jìn)行重新封裝，簡(jiǎn)化接口調(diào)用邏輯。同時(shí)，編制廣東省接口規(guī)范，指導(dǎo)廣州、深圳試點(diǎn)城市開展對(duì)接工作，滿足省級(jí)與兩個(gè)試點(diǎn)城市同時(shí)調(diào)用接口及數(shù)據(jù)推送的需求。

3.3 升級(jí)系統(tǒng)實(shí)時(shí)上報(bào)信息

廣東省圍繞部系統(tǒng)試點(diǎn)工作要求，優(yōu)化省自然資源系統(tǒng)，推進(jìn)部省對(duì)接過(guò)程中的系統(tǒng)表單改造、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)事項(xiàng)聯(lián)調(diào)等各項(xiàng)專題建設(shè)。同時(shí)，將部對(duì)接信息接口的觸發(fā)操作嵌入省系統(tǒng)業(yè)務(wù)辦理流程中，提供統(tǒng)一的接口觸發(fā)展示頁(yè)面，方便省廳處室、地級(jí)市辦件用戶隨時(shí)查看每個(gè)接口調(diào)用及反饋情況，滿足業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理上報(bào)留痕的部省對(duì)接要求。

3.4 兼顧省內(nèi)橫向?qū)庸蚕?/h3>

廣東省自然資源系統(tǒng)通過(guò)省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（網(wǎng)上辦事大廳）與省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、各地市工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)等進(jìn)行銜接，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一申報(bào)、多個(gè)事項(xiàng)同步辦理、數(shù)據(jù)互通共享。省自然資源系統(tǒng)通過(guò)數(shù)據(jù)字段的補(bǔ)充、邏輯控制，對(duì)齊部數(shù)據(jù)規(guī)范內(nèi)容，提高部省對(duì)接效率。

3.5 完善推送觸發(fā)控制規(guī)則

為兼容廣東省建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審業(yè)務(wù)情形多、審批權(quán)限不一致、初審及終審階段需多次申報(bào)的情況，本工程細(xì)化辦理情形（僅用地預(yù)審、僅用地規(guī)劃選址、用地預(yù)審與規(guī)劃選址等）以及區(qū)分辦理階段選擇（縣級(jí)初審、縣級(jí)審批、市級(jí)初審、市級(jí)審批、省級(jí)審批等），改變推送觸發(fā)的控制規(guī)則，解決信息空白導(dǎo)致數(shù)據(jù)對(duì)接不暢問(wèn)題。同時(shí)，自動(dòng)對(duì)接填充同個(gè)項(xiàng)目不同階段的數(shù)據(jù)和信息。（圖6）

圖6 完善觸發(fā)控制規(guī)則

4 部省對(duì)接優(yōu)化建議

4.1 吸納地方建議，持續(xù)完善對(duì)接規(guī)范

本工程實(shí)施過(guò)程中，逐步呈現(xiàn)出相應(yīng)的對(duì)接問(wèn)題。常見(jiàn)問(wèn)題包括用戶權(quán)限不匹配審批層級(jí)、在部系統(tǒng)注冊(cè)賬號(hào)無(wú)法登錄、行政區(qū)劃代碼不匹配官方代碼、相同名稱案卷無(wú)法重復(fù)推送、字段長(zhǎng)度超出限制、文件大小超出限制范圍、必傳字段信息缺失等問(wèn)題，以上問(wèn)題導(dǎo)致的部省對(duì)接失敗記錄占比約為對(duì)接失敗總數(shù)的90%?；谝陨锨闆r，相關(guān)部門仍需吸納地方部門反饋的意見(jiàn)和建議，調(diào)整數(shù)據(jù)規(guī)范相關(guān)細(xì)節(jié)，逐步完善《全國(guó)國(guó)士空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)交互數(shù)據(jù)規(guī)范（一）》。

4.2 優(yōu)化對(duì)接過(guò)程，提升數(shù)據(jù)共享質(zhì)量

部省對(duì)接組織實(shí)施層面，亦存在規(guī)范更新未及時(shí)向相關(guān)方同步信息、數(shù)據(jù)同步實(shí)時(shí)性不足等狀況。同時(shí)，省級(jí)層面的申報(bào)端和審批端，涉及省直單位間的對(duì)接，仍有提升空間。例如，申報(bào)端自動(dòng)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)信息如有變動(dòng)，群眾無(wú)法直接修改，需提前登錄省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行修改，再登錄一網(wǎng)通辦申報(bào)端進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)；申報(bào)端數(shù)據(jù)傳輸至廣東省自然資源系統(tǒng)過(guò)程，偶發(fā)表單信息或材料丟失的情況；一定程度影響后置環(huán)節(jié)部省數(shù)據(jù)對(duì)接共享質(zhì)量。以上問(wèn)題導(dǎo)致的部省對(duì)接失敗記錄占比約為10%。綜上，相關(guān)情況有望進(jìn)一步改善，結(jié)合統(tǒng)一對(duì)接規(guī)范，優(yōu)化部省對(duì)接、省直單位系統(tǒng)對(duì)接組織實(shí)施方式，保障系統(tǒng)對(duì)接順暢，提升數(shù)據(jù)共享質(zhì)量，形成可共享、可服務(wù)、可搜集的數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)體系的工作模式[6]。

4.3 加強(qiáng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，深化項(xiàng)目全程管理

全要素、全生命周期的空間“用態(tài)”管理將成為規(guī)劃實(shí)施的常態(tài)[7]。未來(lái)部省對(duì)接工程有望面向自然資源業(yè)務(wù)管理，基于部省對(duì)接返回的項(xiàng)目電子監(jiān)管號(hào)、發(fā)改項(xiàng)目代碼等字段，持續(xù)深化項(xiàng)目及業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)用地、用礦、用海項(xiàng)目全周期信息的有序匯集、全景展示、全鏈關(guān)聯(lián),滿足項(xiàng)目全過(guò)程的多維優(yōu)化、快速推進(jìn)、事前事中事后全面監(jiān)管需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目的分類、項(xiàng)目地理空間分布、項(xiàng)目所處狀態(tài)等不同維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總并實(shí)現(xiàn)各維度的可視化展示。同時(shí)統(tǒng)籌土地、礦產(chǎn)、海洋等各自然資源要素總量和時(shí)序，實(shí)現(xiàn)各類要素指標(biāo)賬冊(cè)動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌管理，破解要素瓶頸制約，提高資源配置效率。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間用途管制業(yè)務(wù)部省對(duì)接有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)、業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)從相對(duì)靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變，滿足國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)發(fā)展、動(dòng)態(tài)管控與動(dòng)態(tài)治理的需求與目標(biāo)[8]。廣東省結(jié)合部用途管制交互數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，開展了省自然資源系統(tǒng)改造，完善建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審審批模塊功能，實(shí)現(xiàn)與自然資源部用途管制監(jiān)管系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)行，以多源信息融合服務(wù)國(guó)土空間用途管制制度實(shí)施[9]。

截至2023年9月，廣東省已上報(bào)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審案卷超過(guò)900個(gè)，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)交換任務(wù)超過(guò)2200條，覆蓋90個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，占全省行政區(qū)劃的73.77%，有效解決了以往部省數(shù)據(jù)不互通、用戶需在不同層級(jí)系統(tǒng)重復(fù)備案的問(wèn)題。已有的部省對(duì)接模式和經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)持續(xù)開展建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等業(yè)務(wù)部省對(duì)接，落實(shí)“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”的四統(tǒng)一建設(shè)提供了重要參考。在未來(lái)，如何以部省對(duì)接工作為契機(jī)，深化廣東省智慧自然資源建設(shè)，助力推進(jìn)廣東省國(guó)土空間用途管制業(yè)務(wù)全鏈條深度貫通融合值得進(jìn)一步探討。