全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興路徑研究
——以廣州石灘鎮(zhèn)為例

張慶霞 ZHANG Qing-xia

（廣東省科學(xué)院廣州地理研究所，廣州 510070）

0 引言

為貫徹落實習(xí)近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，2019年自然資源部印發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)開展全域土地綜合整治試點工作，改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。新時期背景下，全域土地綜合整治是全區(qū)域、全要素、多手段、多目標的土地綜合整治工程，是推動區(qū)域土地資源優(yōu)化配置的有效途徑，是助推鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

增城石灘鎮(zhèn)是廣州市唯一省級全域土地綜合整治試驗地，位于大都市城郊，擁有華南地區(qū)至今發(fā)現(xiàn)最早的貝丘文化遺址，江河水系穿繞，生態(tài)本底優(yōu)渥。探索如何抓住試點機遇，破解鄉(xiāng)村振興用地瓶頸、促進鄉(xiāng)村資源價值顯化是關(guān)鍵。本文將以石灘鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目為例，研究全域土地綜合整治內(nèi)涵，探索全域土地綜合整治推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑，以期為廣東省乃至全國的土地整治與鄉(xiāng)村振興工作提供一定借鑒。

1 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興理論分析

1.1 全域土地綜合整治內(nèi)涵

傳統(tǒng)土地整治是以增加耕地數(shù)量為主要目標、實施手段較為單一、成效較低的工程項目，新時期背景下，全域土地綜合整治已逐漸向目標多元化、實施模式多樣化、效益綜合化轉(zhuǎn)型升級。整治工程核心是以全域統(tǒng)籌視野，通過土地異地置換以優(yōu)化土地空間配置，提升等量低產(chǎn)出、低效益土地的綜合價值，同時注重生態(tài)修復(fù)與文化保護，充分發(fā)揮區(qū)域特色資源優(yōu)勢，最大程度顯化資源價值。該工程能有效緩解阻礙區(qū)域發(fā)展最核心的用地困境，將全域資源優(yōu)化聯(lián)動，必將成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的強大引擎。

1.2 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)的關(guān)系

鄉(xiāng)村是具有天然的優(yōu)良生態(tài)景觀、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的空間地域單元。隨著城鎮(zhèn)化進程推進，“虹吸效應(yīng)”使得鄉(xiāng)村勞動力流失嚴重，鄉(xiāng)村普遍存在土地資源閑置荒廢、土地要素配置失效、用地功能混雜、鄉(xiāng)土文化湮沒等問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展。

全域土地綜合整治突破鄉(xiāng)村地域邊界，以鄉(xiāng)村組團為整治整體，在區(qū)域范圍內(nèi)進行資源統(tǒng)籌配置，整合低效閑置土地，以“存量”換“增量”，提高土地利用率，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪空間。同時整治工程將充分挖掘、展示鄉(xiāng)村文化與生態(tài)資源特色，引導(dǎo)資金下沉。整治工程通過對鄉(xiāng)村多維空間優(yōu)化重構(gòu)，提升土地利用功能，打通城鄉(xiāng)要素流動通道，促進鄉(xiāng)村振興與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展（如圖1所示）。

圖1 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興關(guān)系示意圖

2 石灘全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村振興的實踐

2.1 石灘鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題

2.1.1 生態(tài)修復(fù)與文化保護問題

石灘鎮(zhèn)河網(wǎng)縱橫，因地勢較為低平、河流水道長期欠疏導(dǎo)，洪澇風(fēng)險隱患大；因工農(nóng)業(yè)污染，水生態(tài)系統(tǒng)遭受一定程度破壞。

石灘歷史文化底蘊深厚，貝丘遺址具較大考古及文化價值，開發(fā)潛力大，但目前未得到充分展示利用；鎮(zhèn)內(nèi)各文化要素有待整合，文化資源能量尚未釋放。

2.1.2 用地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)松散，土地利用效率低下，老舊閑置住宅較多，“空心村”問題突出；鎮(zhèn)毗鄰莞、惠，但交通布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相匹配，致使石灘未能與周邊發(fā)達城市形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。

鄉(xiāng)村發(fā)展動力不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈較短，三產(chǎn)融合程度低，城鄉(xiāng)互動較弱，沒有發(fā)揮承接都市外溢的“蓄水池”作用。

2.2 石灘鎮(zhèn)全域土地綜合整治策略

2.2.1 空間結(jié)構(gòu)重組：以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)平臺搭建為著力點

突破以交通為發(fā)展軸的傳統(tǒng)發(fā)展模式，立足石灘生態(tài)資源本底，構(gòu)建以生態(tài)斑塊（公園濕地等）為中心、周邊布局生活及生產(chǎn)用地的多個共生組團空間（如圖2所示），實現(xiàn)地域生態(tài)資源共建共享共治，推動生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化，保證充足的生產(chǎn)和生活空間有效承接生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化實現(xiàn)。

圖2 以交通為導(dǎo)向的傳統(tǒng)模式與以生態(tài)文明為導(dǎo)向的現(xiàn)代模式對比示意圖

鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)平臺是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強勁引擎。石灘為廣州東部樞紐門戶，區(qū)域周邊產(chǎn)業(yè)要素活躍，發(fā)揮石灘區(qū)位優(yōu)勢、打通與莞、惠及廣州城區(qū)的產(chǎn)業(yè)要素流動通道是石灘鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。石灘全域土地綜合整治以產(chǎn)業(yè)平臺搭建為著力點，對低效用地進行整合重組，規(guī)劃三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸與四大產(chǎn)業(yè)平臺基地，建設(shè)產(chǎn)業(yè)流動交通要道，推動地域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為區(qū)域發(fā)展蓄勢賦能。

2.2.2 空間整治提升：多模式差異化整治，推動資源價值顯化

①農(nóng)用地整治提升模式。石灘農(nóng)用地整治是嚴守基本農(nóng)田保護紅線，充分挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能，拓展農(nóng)業(yè)多重功能。整治零散耕地為集中連片耕地，推進高標農(nóng)田建設(shè)（如圖3所示），優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，橫向提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。整治中考慮拓展農(nóng)地功能，縱向延伸石灘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)本位價值。規(guī)劃通過農(nóng)用地整治，開發(fā)生態(tài)農(nóng)場、智慧農(nóng)園、大地藝園、農(nóng)耕體驗等特色農(nóng)業(yè)休閑、觀光、體驗區(qū)，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)，推動打造特色農(nóng)文旅目的地。

圖3 石灘鎮(zhèn)全域土地綜合整治工程的差異化整治模式示意圖

②建設(shè)用地整治提升模式。石灘建設(shè)用地整治是減量提質(zhì)低效用地、集聚發(fā)展高效用地、保留特色文化空間。整治工程對零散、閑置、廢棄宅基地進行拆舊復(fù)墾，相對集中布置生活空間，創(chuàng)建宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)、宜學(xué)的社區(qū)共同體，配套高質(zhì)量公服設(shè)施，提升居民生活空間品質(zhì)。同時對零散廢棄工業(yè)用地進行拆舊復(fù)墾，集中建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展騰挪空間。整治工程保留貝丘遺址所在村用地，對古建民居進行整治修繕（如圖3所示），規(guī)劃整體開發(fā)為貝丘文化小鎮(zhèn)與遺址公園，為石灘特色文化塑形塑魂，將特色文化價值顯化。

③生態(tài)環(huán)境整治模式。石灘生態(tài)環(huán)境整治是以生態(tài)基底修復(fù)與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建塑造優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間，為鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)空間提質(zhì)增效。石灘生態(tài)本底優(yōu)勢顯著，整治工程重點解決水體污染及生態(tài)景觀破碎化問題，對河道、濕地、綠地、古樹名木等進行整治修復(fù)，修復(fù)生態(tài)功能失調(diào)，提升生態(tài)景觀觀賞價值。

整治規(guī)劃構(gòu)建石灘點-線-面結(jié)合的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間。塑造大型特色生態(tài)斑塊（如圖3所示），基于現(xiàn)狀打造四大生態(tài)濕地；以石灘水系為軸，推進三條江河沿岸生態(tài)碧道建設(shè)，提升生態(tài)景觀連通性及可達性；以水系為脈絡(luò)，串聯(lián)濕地景觀、田園景觀、區(qū)域文化節(jié)點等特色空間，構(gòu)建獨具水鄉(xiāng)田園風(fēng)貌的生態(tài)優(yōu)徑與景觀游覽區(qū)，推進生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化。

2.2.3 多元主體參與：引入社會主體，建立多方互動組織模式

整治工作開展初期，建立“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、鎮(zhèn)街主體、多方參與”的橫向協(xié)作、多方互動的石灘全域土地綜合整治工作組織模式，成立包含增城區(qū)各分局、石灘鎮(zhèn)政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、編制設(shè)計單位及當(dāng)?shù)卮迕竦娜蛲恋鼐C合整治工作小組。引入社會主體，引導(dǎo)資本參與全域土地綜合整治的方案制定、工程施工、收益分配等環(huán)節(jié)，并由企業(yè)作為主要出資方推動整治工程項目建設(shè)。

通過建立以城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興為目標、政企合作為特征、多元主體參與的全域土地綜合整治工作組織模式，利用多方主體優(yōu)勢，高效推動了整治工作進程。

3 全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)路徑探索

3.1 通過打破行政邊界，促進跨鎮(zhèn)村聯(lián)合發(fā)展

跨鎮(zhèn)村的全域土地綜合整治是傳統(tǒng)土地整治的政策演變。不同村莊的資源稟賦、生產(chǎn)條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不盡相同，而大部分村莊資源優(yōu)勢不明顯。全域土地綜合整治的跨鎮(zhèn)村整治方式，能將多個鎮(zhèn)村資源進行整合與統(tǒng)籌調(diào)配，突破鎮(zhèn)村邊界進行用地結(jié)構(gòu)與功能重組，這將有力推動鎮(zhèn)村間資源共享、優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、聚力發(fā)展，進而推動區(qū)域共同富裕。同時，整治工程通過整合鎮(zhèn)村公共服務(wù)設(shè)施用地，為建設(shè)高質(zhì)量、高水平的公共服務(wù)空間提供用地保障，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。

3.2 通過低效用地騰挪，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)平臺構(gòu)建

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而產(chǎn)業(yè)平臺是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要利器。目前鄉(xiāng)村普遍存在閑置宅基地等低效用地，通過建設(shè)用地整治、低效用地減量騰挪、增減掛鉤等方式，可為鄉(xiāng)村“新增”建設(shè)用地指標，破解鄉(xiāng)村振興用地瓶頸。結(jié)合鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢與發(fā)展方向，謀劃建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園、新型科技研發(fā)基地等產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，增強鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，為鄉(xiāng)村全面振興提供支撐。

3.3 通過挖掘鄉(xiāng)村特色資源，激活鄉(xiāng)村資源價值

在全域土地綜合整治工作中，應(yīng)對鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)、文化等資源進行保留與保護，對全域資源進行統(tǒng)籌與優(yōu)化配置，實現(xiàn)特色資源的價值轉(zhuǎn)化。擁有特色農(nóng)業(yè)資源的鄉(xiāng)村，應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)的多元化、現(xiàn)代化、特色化發(fā)展，為鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目提供發(fā)展空間，增加農(nóng)業(yè)附加值；擁有特色生態(tài)資源的鄉(xiāng)村，應(yīng)注重生態(tài)整治修復(fù)工程，創(chuàng)造高品質(zhì)生態(tài)空間，提高生態(tài)景觀美學(xué)價值，打造生態(tài)旅游產(chǎn)品；擁有特色文化資源的鄉(xiāng)村，應(yīng)注重文化空間的保護修復(fù)與展示利用，統(tǒng)籌全域文化資源，形成文化資源的整體開發(fā)聯(lián)動，開發(fā)鄉(xiāng)村文化體驗產(chǎn)品，撬動鄉(xiāng)村文藝復(fù)興與產(chǎn)業(yè)振興。

3.4 通過引導(dǎo)社會資本參與，緩解鄉(xiāng)村建設(shè)資金難題

目前全域土地綜合整治工作面臨資金單一、過度依賴財政資金與墾造水田指標收益等問題，社會資本參與程度較低。引導(dǎo)社會資本參與土地整治與鄉(xiāng)村振興，推動形成“政府+社會資本+其他”的資金保障體系與利益聯(lián)結(jié)共同體，是土地整治有序推動的重要途徑，也是緩解鄉(xiāng)村建設(shè)資金難題的有效手段。社會資本可參與全域土地綜合整治的項目投資、設(shè)計、生態(tài)修復(fù)及管護等過程，圍繞生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動獲益，協(xié)助并參與后期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的運營與管理，這將更好得保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目迅速、有效推動落位。

4 結(jié)論與啟示

全域土地綜合整治通過全域資源整合配置、土地整治提升、引入社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)等舉措，促使鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、用地功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活環(huán)境等得到優(yōu)化提升，充分激發(fā)鄉(xiāng)村活力，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。本文通過以廣州市石灘鎮(zhèn)全域土地綜合整治為例，對整治工程助力鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑進行了探索研究，以期為整治工作與鄉(xiāng)村振興提供一定參考。

現(xiàn)階段，全域土地綜合整治工作仍在不斷試點推進中，鑒于我國城鄉(xiāng)差距顯著的基本現(xiàn)狀，建議未來全域土地綜合整治工程加速全面鋪開，積極吸取如浙江省等地的多方經(jīng)驗，進一步加強政策體系與工作機制創(chuàng)新，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品交易機制，提高公眾參與水平等，讓全域土地綜合整治工程不斷推動中國鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。