公立醫(yī)院完善黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制探析

裴露瓊 段志祥 聶久勝 張永先

安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院 安徽合肥 230031

2017年6月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導意見》[1],指出在決策程序上,公立醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃、“三重一大”等重大事項,以及涉及醫(yī)務(wù)人員切身利益的重要問題,要經(jīng)醫(yī)院黨組織會議研究討論同意,保證黨組織意圖在決策中得到充分體現(xiàn)。2018年6月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》[2],規(guī)定公立醫(yī)院實行黨委領(lǐng)導下的院長負責制,黨委等院級黨組織發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導作用。這是黨的十九大以后,進一步加強黨對全面工作的領(lǐng)導、堅持在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域深入貫徹落實從嚴治黨的重要舉措,也是首次就公立醫(yī)院加強黨的建設(shè)工作作出的最為具體、全面的要求[3],同年8月,國家衛(wèi)健委出臺《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見實施辦法》[4],黨對公立醫(yī)院的領(lǐng)導得到進一步強化。

風云際會,全國各地衛(wèi)生管理部門相繼出臺了相關(guān)解讀辦法和實施細則。在這一新體制要求下,如何構(gòu)建與之相適應(yīng)的公立醫(yī)院運行機制具有重要理論意義和實踐意義。筆者所在公立醫(yī)院帶頭落實公立醫(yī)院綜合改革各項任務(wù)要求,以制度建設(shè)為抓手,全面修訂醫(yī)院章程、委員會和院長辦公會議事規(guī)則、“三重一大”決策制度等相關(guān)運行機制,探索落實黨委領(lǐng)導下的院長負責制標準化路徑,為實現(xiàn)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展提供支撐和保障。

1 重要性及必要性分析

1.1 構(gòu)建黨委領(lǐng)導下的院長負責制運作機制是保障公立醫(yī)院公益性的制度基石

習近平總書記指出:“各級黨委和政府及有關(guān)部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”?！耙匀嗣駷橹行摹笔屈h的執(zhí)政理念,堅持維護人民利益是黨堅定不移的目標。要以習近平總書記關(guān)于衛(wèi)生健康事業(yè)系列重要講話精神為指引,深刻領(lǐng)會深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革系列文件精神,深刻認識到改革公立醫(yī)院領(lǐng)導體制是實行黨委領(lǐng)導下的院長負責制的關(guān)鍵。對于公立醫(yī)院來說,其中心要義是促使醫(yī)院黨委戰(zhàn)略目標的轉(zhuǎn)變,即從政治核心轉(zhuǎn)向領(lǐng)導核心。這是彰顯公立醫(yī)院公益屬性的應(yīng)有之義,是加強公立醫(yī)院黨的全面領(lǐng)導的必然要求,也是健全公立醫(yī)院運行機制的現(xiàn)實需要。只有把黨對公立醫(yī)院的全面領(lǐng)導落實到位,只有堅定落實黨委和政府對公立醫(yī)院的領(lǐng)導責任,才能確保黨的各項工作部署在醫(yī)院落地生根,才能更好地凸顯公立醫(yī)院的公益屬性和制度優(yōu)勢。

1.2 構(gòu)建黨委領(lǐng)導下的院長負責制運作機制是實現(xiàn)公立醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》[5],指出“全面執(zhí)行和落實黨委領(lǐng)導下的院長負責制。健全完善醫(yī)院黨委會和院長辦公會議事決策制度,建立書記、院長定期溝通和黨委領(lǐng)導下的院長負責制執(zhí)行情況報告制度,著力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制”。保障公立醫(yī)院科學決策、決策有效運行的根本路徑是實行黨委領(lǐng)導下的院長負責制,這也是加強黨對公立醫(yī)院全面領(lǐng)導的重要制度保證,是以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[6]。而構(gòu)建黨委領(lǐng)導下的院長負責制運作機制是貫徹這一制度的關(guān)鍵。推動醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的合力是堅持民主集中制原則,即在醫(yī)院黨委的領(lǐng)導下,形成黨委集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合的決策機制,通過充分發(fā)揮黨委集體領(lǐng)導科學決策力,用好紀檢監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督的監(jiān)督力,從而提高醫(yī)院科學管理的執(zhí)行力,發(fā)揮專家專業(yè)管理的專業(yè)力,凝聚職工民主管理的向心力,形成醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的整體凝聚力。

1.3 構(gòu)建黨委領(lǐng)導下的院長負責制運作機制是制約醫(yī)院腐敗的制度保障

黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制的建立,對于公立醫(yī)院領(lǐng)導班子腐敗行為的制約起到非常重要的作用。①黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制的核心就是民主集中決策機制,科學合理的決策程序、完備的制度設(shè)計,能夠降低決策風險,保障民主決策機制有效、有序運轉(zhuǎn),這將有效壓縮公立醫(yī)院領(lǐng)導以權(quán)謀私的空間,遏制腐敗行為的發(fā)生。②黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制有利于實現(xiàn)對公立醫(yī)院各級領(lǐng)導權(quán)力的監(jiān)督,使得公立醫(yī)院各級領(lǐng)導在黨委的領(lǐng)導和監(jiān)督下使用權(quán)力,保障權(quán)力不被濫用,從而有效避免腐敗。最后,黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制使得公立醫(yī)院領(lǐng)導的決策始終堅持公益性,而不是以個人經(jīng)濟利益為出發(fā)點部署各項工作。公立醫(yī)院從根本上就是人民的醫(yī)院,這也從根本上對公立醫(yī)院各級領(lǐng)導以權(quán)謀私起到了遏制作用。因此,黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制所體現(xiàn)的集中決策機制不僅是為了保證公立醫(yī)院各項決策的質(zhì)量,更重要的是提高科學決策、民主決策、依法決策水平,努力營造風清氣正的良好氛圍。

2 公立醫(yī)院完善黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制路徑與實踐

在上級黨委的領(lǐng)導下,安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院認真貫徹落實新時期黨的建設(shè)總體要求,堅持正確的辦院方向,保持較高的運行效率,建立健全科學高效的決策、激勵、競爭和監(jiān)督機制,形成維護公益性、調(diào)動積極性、保障可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展體系,探索出一條行之有效的實施路徑。

2.1 制定醫(yī)院章程,構(gòu)建科學高效黨委領(lǐng)導管理體系

高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)到管理方式上,便是走向集約、高效的管理,這一點體現(xiàn)在對人、財、物等資源要素的精細化管理[7]。公立醫(yī)院落實精細化管理的首頁任務(wù)是建立健全醫(yī)院章程,構(gòu)建科學高效的黨委領(lǐng)導管理體系。根據(jù)國家衛(wèi)建委《關(guān)于開展制定醫(yī)院章程試點工作的指導意見》[8]文件要求,安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院于2018年10月正式啟動章程制定工作。2019年3月,醫(yī)院召開二屆一次職代會、二屆一次工代會,一致審議通過《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院章程》。在醫(yī)院章程中用專門的篇幅重點闡述醫(yī)院黨建工作,明確醫(yī)院舉辦權(quán)利義務(wù)、黨組織運行形式、組織機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導職責權(quán)限、醫(yī)療教學科研建設(shè)要求、財務(wù)管理等內(nèi)容,明確醫(yī)院的決策機制是民主集中制原則下的黨委集體決策,充分保障醫(yī)院黨委的核心作用。章程確立了民主公開的決策機制、公平公正的競爭機制、公益導向的激勵機制、嚴格規(guī)范的監(jiān)督機制等,為建立科學的黨委領(lǐng)導管理制度體系提供了基本遵循。

2.2 健全完善黨委議事決策機制,明確職責權(quán)限

完善的黨委議事決策機制是公立醫(yī)院管理工作的強大基底與先決程序。醫(yī)院能否在日趨冷峻的生存環(huán)境中不息、蓬勃生長,取決于該機制的健全程度及運作效率[9]。醫(yī)院黨委根據(jù)上級文件精神,認真落實醫(yī)院黨委領(lǐng)導下的院長負責制,確立了黨委對醫(yī)院各項工作的領(lǐng)導核心。2022年再次修訂《中共安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院委員會議事規(guī)則(修訂)》《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院院長辦公會議事規(guī)則(修訂)》《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院“三重一大”事項決策實施辦法(修訂)》。新修訂的委員會議事規(guī)則共5章、24條內(nèi)容,規(guī)定討論事項27項,明確凡屬重大問題必須按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨委集體研究決定。新修訂的院長辦公會議事規(guī)則共5章、23條內(nèi)容,規(guī)定討論事項21條,明確院長辦公會緊密圍繞醫(yī)院改革發(fā)展穩(wěn)定,開展科學決策、民主決策、依法決策,推進醫(yī)院防病治病、教育 教學、科學研究、人才培養(yǎng)等工作。新修訂的“三重一大”事項決策實施辦法,單獨對涉及黨的建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學研究、內(nèi)部治理、社會服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生等事關(guān)醫(yī)院改革發(fā)展穩(wěn)定大局和全院教職工切身利益重要事項制定決策程序和保障機制。

系列決策機制的修訂進一步厘清了議事范圍,明確了權(quán)力邊界,對黨委會議和院長辦公會議承擔的決策風險進行了明確劃分,對黨委會議和院長辦公會議決策范圍、參會組成進行了明確界定,確保了醫(yī)院黨委領(lǐng)導既不大包大攬、越權(quán)跨職,又不畏首畏尾、瞻前顧后,找到了集體領(lǐng)導和個人分工相互制約相互補充的完美契合點,形成了相互促進、相得益彰的良好局面。2022年,醫(yī)院共召開黨委會議、院長辦公會議117次、討論議題1 000余項,相比上一年度,醫(yī)院黨委會議、院長辦公會議次數(shù)增加了8%,院長辦公會議題需提交黨委會審定的重大事項數(shù)量增加了15%,其中涉及醫(yī)院發(fā)展定位、院區(qū)建設(shè)等重大問題和涉及人財物基建建設(shè)的“三重一大”決策事項占比42%,黨建工作占比30%。量變引起質(zhì)變,2022年醫(yī)院黨委“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”領(lǐng)導作用得到了進一步發(fā)揮。

2.3 健全完善溝通協(xié)商機制,提高決策效率

提升制度運行的平穩(wěn)性,減少制度運行成本的有效途徑是在制度設(shè)計者、決策者、執(zhí)行者之間建立有效的溝通協(xié)商機制[10]。公立醫(yī)院建立完善相應(yīng)的溝通協(xié)商機制是進一步落實黨委領(lǐng)導下的院長負責制的具體舉措,也是保障黨委書記和院長各司其職、各負其責、相互支持、相互配合的橋梁。

醫(yī)院制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院黨委書記和院長經(jīng)常性溝通制度》,對黨委書記和院長溝通頻次、事項內(nèi)容進行了明確規(guī)定。其中,溝通內(nèi)容包括討論貫徹黨的路線方針政策和法律法規(guī)、落實衛(wèi)生健康工作重點任務(wù)的執(zhí)行情況,醫(yī)院重要管理制度的制定和完善,醫(yī)院辦院思路、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃,涉及醫(yī)院“三重一大”事項的研究部署和督促檢查,醫(yī)院干部任免、人才培養(yǎng)、學科建設(shè)、文化建設(shè)、考核評優(yōu)、職稱晉升、安全穩(wěn)定等工作中的重要事項以及需要溝通交流的其他事項。同時要求,健全完善溝通交流形式,包括會前溝通交流、班子成員碰頭會、個別交流、談心談話等,做到了日常工作及時溝通、重大事項充分溝通、重點工作協(xié)同推進,提升了醫(yī)院重要決策和重大工作推進的質(zhì)量與效率。

此外,醫(yī)院還制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院黨務(wù)和院務(wù)公開實施辦法》《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院領(lǐng)導接待日暫行規(guī)定》等,通過打通醫(yī)院黨委領(lǐng)導、中層干部、專家學者和一線職工間的溝通壁壘,建立了多渠道的溝通協(xié)商機制。多渠道的溝通協(xié)商機制,進一步增進了相互理解,平滑了權(quán)力運行坡度[11]。

2.4 健全完善監(jiān)督檢查機制,強化權(quán)力監(jiān)督

監(jiān)督檢查是保障新的領(lǐng)導體制建立的重要手段。公立醫(yī)院在貫徹落實黨委領(lǐng)導下的院長負責制過程中,通過監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)問題,防止醫(yī)院領(lǐng)導在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、運用手中權(quán)力時出現(xiàn)偏差;通過監(jiān)督醫(yī)院領(lǐng)導的違紀違法行為,可以強制性加以糾正,避免造成更大的危害。因此,黨內(nèi)監(jiān)督檢查機制的順利運行,可以監(jiān)督醫(yī)院領(lǐng)導是否正確地運用權(quán)力,有效制約包括濫用權(quán)力的各種錯誤行為,提高醫(yī)院黨委的執(zhí)政能力[12]。

醫(yī)院制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督與再監(jiān)督實施辦法(試行)》《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院黨風廉政建設(shè)黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任實施辦法》,建立健全有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制,形成有權(quán)必有責、有權(quán)必擔責、濫權(quán)必追責的制度體系,防止因不履行或不正確履行職責引發(fā)違規(guī)違紀違法行為,營造干事創(chuàng)業(yè)、積極向上、風清氣正的政治生態(tài),強化了權(quán)力運行和監(jiān)督,構(gòu)建了決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。

2.5 健全完善評價考核機制,激發(fā)擔當作為

干部評價考核機制是激勵干部擔當作為、促進事業(yè)發(fā)展的重要抓手,是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導、推動黨中央決策部署貫徹落實的重要舉措[13]。通過明確評價考核方式方法及做好考核結(jié)果運用,實行考核結(jié)果“一票否決制”,健全完善公立醫(yī)院黨委領(lǐng)導考核評價機制,充分發(fā)揮評價考核指揮棒作用,激勵廣大領(lǐng)導干部在干事創(chuàng)業(yè)中擔當作為、比學趕超。

醫(yī)院制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院黨員干部述職述廉制度》,規(guī)定醫(yī)院黨委書記和院長參加學校舉行的干部現(xiàn)場述職述廉會議和考核測評,其他院領(lǐng)導以書面形式將述職報告報與學校黨委。強化考核結(jié)果運用,學校黨委根據(jù)綜合評價意見,將考核結(jié)果反饋給醫(yī)院黨委領(lǐng)導,作為選拔任用干部的重要依據(jù)。持續(xù)抓好整改落實。醫(yī)院黨委領(lǐng)導認真梳理分析自己,查擺領(lǐng)導點評、群眾評議、考核反饋等指出的問題,列出“四清單”,逐項抓好整改落實,切實兌現(xiàn)整改,構(gòu)建考核的長效工作機制。

此外,醫(yī)院還制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院重大決策監(jiān)督評估反饋工作制度》,全面評價醫(yī)院黨委圍繞中央、省委及學校黨委重大決策部署,把推動貫徹落實作為重中之重,認真開展評估,確保政令暢通、決策落實、取得實效。評價主體可以是“兩代表一委員”、有關(guān)部門社會組織、專家學者以及職工代表等。2022年全年,醫(yī)院共開展此類評價10余次,聽取了多方意見和建議。

2.6 健全完善培訓教育機制,凝聚內(nèi)生動力

凝練思想共識的重要途徑之一是有效的培訓,而思想共識的提升能夠有效減少制度運行成本。決策者的思想認識是決定制度變遷和運行效果的重要因素[14]。堅持并健全中心組理論學習制度和計劃,統(tǒng)一思想、提高認識,激發(fā)領(lǐng)導體制轉(zhuǎn)換的內(nèi)生思想動力。

醫(yī)院制定《關(guān)于進一步加強和改進領(lǐng)導班子思想政治建設(shè)的實施方案》,從理想信念、發(fā)揚民主、改進作風、落實責任四個方面加強和改進醫(yī)院領(lǐng)導班子思想政治建設(shè)。出臺了《進一步改進作風暨“三全服務(wù)”專項行動實施方案》,要求全院職工以全面服務(wù)安徽省“三地一區(qū)”建設(shè)發(fā)展新要求為出發(fā)點,繃緊“作風建設(shè)”弦,聚焦重點領(lǐng)域,著力解決突出問題,持續(xù)提升醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量和水平,織密“全員、全過程、全方位”網(wǎng),為人民群眾提供高質(zhì)量中醫(yī)藥服務(wù)。制定《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院2022年黨委理論學習中心組學習制度》并配套具體學習計劃,明確學習專題12個,強化學習管理與問責。2022年,醫(yī)院領(lǐng)導班子帶頭講黨課22次,開展黨委中心組學習12次,進一步堅定了馬克思主義信仰,增強了社會主義、共產(chǎn)主義的堅定信念,樹立了傳承和發(fā)展中醫(yī)藥的信心,切實提高了醫(yī)院領(lǐng)導的理論素養(yǎng)、領(lǐng)導能力和決策水平,為實現(xiàn)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展提供堅強的思想保證。

3 思考與建議

完善公立醫(yī)院黨委領(lǐng)導的下院長負責制,其核心是建立一套完備的運行機制,用制度規(guī)范、鞭策和激勵。安徽中醫(yī)藥醫(yī)院第一附屬醫(yī)院自建立了完善的黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制以來,成效顯著,但制度建設(shè)永遠在路上,還需要不斷地與時俱進、更新完善。結(jié)合醫(yī)院高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展及制度建設(shè)成效經(jīng)驗,當前構(gòu)建黨委領(lǐng)導下的院長負責制運行機制還需要加強以下兩個薄弱環(huán)節(jié)。

3.1 運行機制建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和完整性

醫(yī)院制度不僅僅是多個規(guī)定性內(nèi)容的組合,而是要形成一個科學的、相互銜接的體系,這個制度體系中各部分既要各有分工、互不沖突又相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合,共同發(fā)揮作用[15]。截至目前,醫(yī)院某一單一制度的制定的專業(yè)性和精準性已有質(zhì)的提升,但是整套的運行機制仍需進一步提升科學性,尤其在公立醫(yī)院中,條塊分工越來越細化,醫(yī)院的整體運行還需要各個體系之間密切聯(lián)動,制度之間相互補充、有機融合,進一步提質(zhì)增速,降低醫(yī)院運行風險,推動醫(yī)院平穩(wěn)高效發(fā)展。

3.2 需要解決制度過于原則化問題

制度制定好后要根據(jù)實際發(fā)展情況進行動態(tài)管理與完善,保持制度的及時性與可操作性。這就要求制度制定者要密切聯(lián)系實際,開展充分的調(diào)研與總結(jié),將制度制定目的、內(nèi)容、時效、開展方式等必要條件及時修訂,從而解決制度過于原則化的問題。

在全面實行黨委領(lǐng)導下的院長負責制前提下,安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院通過制定新制度、完善修訂已有制度、廢止不適應(yīng)制度、強化制度的執(zhí)行落實,初步形成了以《安徽中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院章程》為根本,三大議事規(guī)則與監(jiān)督評價機制為支撐的,科學、系統(tǒng)的運行機制。這些制度是醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展以來醫(yī)院決策層面理論改革創(chuàng)新的智慧結(jié)晶,為實現(xiàn)高質(zhì)量公立醫(yī)院建設(shè)提供有力的制度保障。