農(nóng)污治理投融資模式創(chuàng)新研究

馬波　梁秋韻　劉曉玲　宋濤　王藍(lán)堃

摘要：農(nóng)污治理一直是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。以江蘇省錫山模式為例，探討農(nóng)污治理投融資模式的創(chuàng)新。通過對(duì)江蘇錫山模式的案例研究，發(fā)現(xiàn)該模式中江蘇省環(huán)保集團(tuán)與江蘇省無錫市錫山區(qū)合作，共同建設(shè)農(nóng)污項(xiàng)目，并實(shí)施“8+1”分步建設(shè)滾動(dòng)投資。同時(shí)，還引入精細(xì)建設(shè)管理系統(tǒng)GIS，確保治污過程一體化和治理效果可視化。研究結(jié)果表明，江蘇錫山模式的投融資模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了資源整合、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享的目標(biāo)。進(jìn)一步分析江蘇錫山模式對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目投融資的影響，主要體現(xiàn)在加快對(duì)農(nóng)村污染治理項(xiàng)目的建設(shè)、發(fā)揮企業(yè)融資優(yōu)勢(shì)、激發(fā)基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力以及減輕政府財(cái)政支出壓力。最后，提出加強(qiáng)政策支持，吸引社會(huì)資本；創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品；構(gòu)建第三方治理投資基金等農(nóng)污治理投融資建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)污治理；投融資模式；模式創(chuàng)新；綠色金融；錫山模式

中圖分類號(hào)：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：20955553 （2023） 11026507

Research on innovation of investment and financing model for agricultural

pollution treatment： Take Jiangsu Xishan model as an example

Ma Bo Liang Qiuyun Liu Xiaoling Song Tao Wang Lankun

（1. Jiangsu Provincial Agricultural Products Brand Development Center， Suining， 210036， China;

2. College of Finance， Nanjing Agricultural University， Nanjing， 210095， China; 3. Jiangsu Environmental

Protection Group Co.， Ltd.， Nanjing， 210001， China）

Abstract：Agricultural pollution control has always been one of the key areas of current environmental protection work. This study takes Xishan model of Jiangsu Province as an example to discuss the innovation of investment and financing model of agricultural pollution control. Through the case study of Jiangsu Xishan model， it is found that in this model， Jiangsu Environmental Protection Group cooperates with Xishan District of Wuxi City， Jiangsu Province， to jointly build agricultural and pollution projects and implement “8+1” step-by-step construction rolling investment. At the same time， a fine construction management system GIS is also introduced to ensure the integration of pollution control process and the visualization of governance effects. The research results show that the innovation of investment and financing mode of Jiangsu Xishan model achieves the goals of resource integration， risk sharing and benefit sharing. The study also analyzed the advantages of Jiangsu Xishan model. The advantages are mainly reflected in accelerating the construction of rural pollution control projects， giving play to the advantages of enterprise financing， stimulating the vitality and creativity of infrastructure construction economy， and reducing the pressure of government financial expenditure. Finally， this study puts forward some policy recommendations， including strengthening policy support and attracting social capital， innovative green financial products， establish a third-party governance investment fund.

Keywords：agricultural pollution control; investment and financing models; model innovation; green finance; Xishan model

0引言

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，以水污染為代表的各類環(huán)境污染問題也日益顯現(xiàn)。低碳理念以及可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國際社會(huì)日益關(guān)注的話題，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾也成為每個(gè)國家需要面對(duì)的難題。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境問題。我國在水資源本身分布并不均勻的背景下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到阻礙，尤其在廣大的農(nóng)村，水污染問題愈發(fā)嚴(yán)重。“十四五”規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境部的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025年）》等政策文件對(duì)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做出安排與部署，顯示出我國愈來愈注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的平衡關(guān)系，并以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展。

近年來我國融資環(huán)境整體面臨著巨大壓力，在我國金融監(jiān)管不斷加強(qiáng)、去杠桿的背景下，社會(huì)融資規(guī)模有所下降。而對(duì)于企業(yè)而言，獲得融資的渠道在一定程度上便有所減少收窄。眾所周知，環(huán)境治理需要大量資金，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)有著較大的融資需求。但實(shí)際情況是，現(xiàn)有的投融資模式無法滿足環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金需求，存在巨大的資金缺口，農(nóng)村治污領(lǐng)域更是如此。目前我國農(nóng)村污水治理項(xiàng)目面臨著行業(yè)對(duì)資金的旺盛需求與實(shí)際運(yùn)行資金相對(duì)短缺的矛盾，嚴(yán)重影響著農(nóng)污治理行業(yè)的未來發(fā)展。

鄉(xiāng)村生活污染整治與農(nóng)村群眾生存環(huán)境改善息息相關(guān)，是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治與改善的主要內(nèi)容［1］，是構(gòu)建美好農(nóng)村的關(guān)鍵措施，國家對(duì)于農(nóng)污處理的關(guān)注程度也在進(jìn)一步提升。生態(tài)環(huán)境部各有關(guān)單位以農(nóng)污防治現(xiàn)實(shí)情況為依據(jù)，建立健全規(guī)章政策，對(duì)各地實(shí)際情況進(jìn)行最合理的設(shè)計(jì)規(guī)劃，推廣成功典型經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)污治理體系，也獲得了很多經(jīng)驗(yàn)與成效。對(duì)于江蘇省而言，規(guī)劃實(shí)施的一批重點(diǎn)工程項(xiàng)目也都體現(xiàn)著對(duì)水污染問題的不斷重視。然而從宏觀上而言，對(duì)于中國當(dāng)前的農(nóng)村生活污染管理，因?yàn)楦采w范圍較廣而且管理基礎(chǔ)薄弱，未來的發(fā)展仍然存在著許多問題。本文將對(duì)具體案例進(jìn)行分析，以“錫山模式”為例探討研究，并在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于農(nóng)污治理投融資模式的建議。

1文獻(xiàn)綜述

1.1關(guān)于農(nóng)污治理的研究

農(nóng)污治理包括財(cái)政政策、稅收機(jī)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及技術(shù)方法等各種部分。政府不光可以利用法律法規(guī)等手段對(duì)造成農(nóng)污的行為進(jìn)行管控，并且在經(jīng)營管理層面上，政府也可以利用科技手段以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，以期從源頭上進(jìn)行農(nóng)業(yè)污染管控。總體而言，因?yàn)檗r(nóng)污自身的隨機(jī)性和廣泛性，以及難以對(duì)農(nóng)污進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，所以單純地通過政府措施完成對(duì)農(nóng)污防治的有效把控有著較大的難度。因此需要通過市場(chǎng)化的金融工具為農(nóng)污防治提供更多的幫助與支持，緩解農(nóng)污治理的問題［2］。

1.2關(guān)于農(nóng)污治理投融資的研究

從國外相關(guān)對(duì)農(nóng)污染治理的主要經(jīng)濟(jì)途徑來看，大致分為以官方縱向調(diào)控為基礎(chǔ)的“庇古”，及以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制側(cè)向調(diào)控的“科斯”兩種手段。區(qū)別在于前者是自上而下的縱向干涉，倡導(dǎo)利用監(jiān)管者對(duì)污染來源方實(shí)行征收或者加以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，目標(biāo)是減少或者進(jìn)一步可能抵消私有生產(chǎn)成本與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)成本之間的差距，最終促進(jìn)生態(tài)建設(shè)資源的科學(xué)合理高效分配。區(qū)別于前者，后者“科斯手段”則主要是利用清晰的土地所有權(quán)劃分形成價(jià)格關(guān)系，使得生態(tài)環(huán)境性質(zhì)由公共品變成私有化產(chǎn)品，目的是避免沒有法律限制的農(nóng)污方面的生態(tài)損害［3］。

在中國由于農(nóng)業(yè)和水環(huán)境的外部性、公共性等特征，以及治理產(chǎn)生的高額成本，農(nóng)污治理的一部分研究集中在財(cái)政政策以及稅收政策，強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)污治理方面的巨大作用，如段學(xué)慧［4］提出農(nóng)業(yè)大省開展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)首先著力強(qiáng)化財(cái)政支持力度；梁俊等［5］探究農(nóng)業(yè)稅減免對(duì)農(nóng)業(yè)綠色全要素生產(chǎn)率的積極影響。隨著中國金融市場(chǎng)體系逐漸成熟的同時(shí)，另一部分文獻(xiàn)則聚焦于以市場(chǎng)為主導(dǎo)的金融產(chǎn)品以及服務(wù)對(duì)我國農(nóng)污綜合治理的探索［69］。程百川［6］認(rèn)為各類金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行能夠通過向企業(yè)提供各種類型金融商品或服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)保意義。金融產(chǎn)品在農(nóng)污方面的實(shí)踐與應(yīng)用也積極推動(dòng)著社會(huì)資本參與農(nóng)污治理。在金融科技不斷進(jìn)步的背景下，金融產(chǎn)品正在利用科技實(shí)現(xiàn)對(duì)證券、信貸、保險(xiǎn)等的創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)讓金融在農(nóng)污整治層面的應(yīng)用變成合乎經(jīng)商基本原則的社會(huì)利益行為和理性抉擇。另外，綠色金融也是中國金融市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期的主要產(chǎn)物和標(biāo)志。涵蓋綠色債券、綠色股票、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的中國綠色金融體系建設(shè)已獲得了較好的發(fā)展，未來綠色金融在農(nóng)污綜合治理方面將發(fā)揮更大的作用。此外綠色金融能夠有效地調(diào)節(jié)碳排放交易市場(chǎng)，促進(jìn)信息資源共用平臺(tái)和定價(jià)激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建完善，架設(shè)環(huán)保管理與融資的大橋。

金融支持農(nóng)污治理領(lǐng)域的理論體系也在逐漸完善。首先，就工具而言，起初金融注重于用信貸之類的方法解決處理問題與困境。但是從目前學(xué)者分析來看，涵蓋污染排放權(quán)的交易市場(chǎng)已快速發(fā)展，成為主流。其次，從治理的路徑角度出發(fā)，現(xiàn)在的觀點(diǎn)是，利用綠色金融發(fā)展融資路徑，將重點(diǎn)放在投資融資的機(jī)制上。最后，關(guān)于其參與的主體而言，可以從實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)，如果以金融單一主體為體系的則會(huì)產(chǎn)生一些問題與制約。因此現(xiàn)在學(xué)者普遍觀點(diǎn)認(rèn)為綠色金融很有必要獲取國家的幫助與支持，形成多個(gè)主體的體系?，F(xiàn)在雖然國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)在綠色金融領(lǐng)域進(jìn)行了較多的研究與討論，但就目前情況而言，綠色金融在治理污染方面沒有較為顯著的效果。

2研究現(xiàn)狀與存在問題

2.1農(nóng)村水污染治理現(xiàn)狀

首先，國家對(duì)于農(nóng)村水污染治理的關(guān)注度在提高，政府投資在加大。水資源與人民生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展息息相關(guān)，近年來我國逐步將重點(diǎn)放在水污染治理的問題上，包括各個(gè)省市與地方部門也加強(qiáng)了對(duì)于水環(huán)境治理的力度。自開展農(nóng)村生活污水治理以來，在推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)做到自然村全覆蓋，完成農(nóng)村生活污水治理查漏補(bǔ)缺工程建設(shè)，生活污水收集管道或暗渠化，基本消除門前屋后污水溝，改良人居環(huán)境。

從表1和圖1可以看出，我國目前污水處理依然存在較多的區(qū)域未曾覆蓋，我國農(nóng)村污水處理行業(yè)市場(chǎng)空間潛力巨大。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，政府也陸續(xù)出臺(tái)了各項(xiàng)關(guān)于水污染治理的政策與舉措，例如江蘇省也開展了新一輪的太湖治理行動(dòng)。另外在投資方面，各省市政府也正在開辟多種渠道，增強(qiáng)對(duì)水污染治理方面的投資。

其次，投融資模式方面，農(nóng)村水污染治理也逐漸向多元化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前國家一方面已經(jīng)提出應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用，另一方面也在不斷提倡推進(jìn)水污染治理的多元融資。就目前實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r而言，在融資方式除向銀行進(jìn)行貸款等傳統(tǒng)方式之外，我國水污染問題也在嘗試進(jìn)行PPP融資模式，包括支持倡導(dǎo)利用資產(chǎn)證券化之類的方法實(shí)現(xiàn)融資。

最后，農(nóng)村水污染治理的投融資渠道增多。如今環(huán)境保護(hù)的關(guān)注與重視程度都在不斷加大，國家也愈來愈著眼于創(chuàng)新適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的綠色金融產(chǎn)品，并且視其為一種市場(chǎng)化手段以期更好地進(jìn)行環(huán)境污染治理。具體表現(xiàn)為：綠色證券呈現(xiàn)一定規(guī)模；綠色信貸規(guī)模逐漸增大；綠色保險(xiǎn)開始正式實(shí)施等。近年來我國也在推動(dòng)排污權(quán)交易，使得碳排放交易市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。蓬勃發(fā)展、不斷創(chuàng)新的綠色金融產(chǎn)品不僅僅拓寬了水污染治理的投融資模式，也進(jìn)一步推動(dòng)我國的水污染治理發(fā)展。

2.2農(nóng)村水污染治理模式

2.2.1政府財(cái)政投資模式

基于農(nóng)村水環(huán)境治理項(xiàng)目自身的民生屬性，決定了相關(guān)政府部門會(huì)是其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵主體并進(jìn)行管理與投資。因此在農(nóng)村污水治理方面，國家財(cái)政依然是投資的主要渠道［10］，目前主要分為以下兩個(gè)模式。第一種是國家和地方各級(jí)財(cái)政資金配套。這種模式是單一的項(xiàng)目資金，致使民間資本難以參與其中，無法發(fā)揮有限的市場(chǎng)競爭機(jī)制。同時(shí)由于是國家與各地方財(cái)政資金配套，地方資金極易受到財(cái)政狀況影響，財(cái)政一旦出現(xiàn)困難就會(huì)產(chǎn)生資金無法及時(shí)到位的后果，形成資金的缺口。與第一種單一融資的渠道相比，第二種模式則避免了這個(gè)缺點(diǎn)，是國家和地方不同類型項(xiàng)目資金的整合。雖然降低了工程實(shí)施過程中突然產(chǎn)生的資金缺口的可能性，但是其缺點(diǎn)在于此模式需要政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以保證對(duì)各部門資金有效整合發(fā)揮各項(xiàng)目資金最大作用，對(duì)項(xiàng)目整體性要求較高。

2.2.2銀行貸款融資模式

銀行貸款融資模式指的是建立一個(gè)由政府批準(zhǔn)、財(cái)政監(jiān)管的政府性融資平臺(tái)，由政府負(fù)責(zé)建立這個(gè)平臺(tái)，并且組建獨(dú)資形式公司，由水利局作為項(xiàng)目法人進(jìn)行管理。實(shí)際進(jìn)行項(xiàng)目時(shí)，能夠具體按照實(shí)際項(xiàng)目的不同規(guī)模，選擇合適的公司來參與建設(shè)，并通過銀行貸款方式來進(jìn)行融資。其優(yōu)勢(shì)較為明顯，即由于該模式具有政府親自參與的特殊性，信用較高，有利于得到相對(duì)較低項(xiàng)目建設(shè)資金與成本。與此同時(shí)，此模式的劣勢(shì)也在于政府性的投融資平臺(tái)償還債務(wù)的渠道較為單一，假如平臺(tái)依仗的土地出讓金在地價(jià)貶值的突發(fā)情況下，很有可能對(duì)此投融資平臺(tái)帶來巨大影響，嚴(yán)重的話甚至將會(huì)產(chǎn)生大筆巨額債務(wù)［11］。

2.2.3PPP項(xiàng)目融資模式

PPP投融資模式本質(zhì)上是指政府和社會(huì)資本進(jìn)行合作雙贏的一種模式。具體表現(xiàn)為，在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，由社會(huì)資本進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)等，而政府則在此基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管，以保證社會(huì)資本提供的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。PPP融資模式最大的特點(diǎn)在于社會(huì)資本可以參與其中，私營企業(yè)或者民營資本都能夠和政府開展合作，而非單一的融資渠道，可發(fā)揮有效的市場(chǎng)競爭機(jī)制［12］。在農(nóng)村水污染治理方面，PPP融資模式可以有效利用社會(huì)存量資本，更有利于資金的籌集與獲取。在此模式中政府和企業(yè)的身份都是參與者，相比包括BOT模式在內(nèi)的其他融資，PPP模式中政府與企業(yè)之間合作的時(shí)間更長，獲得的信息和數(shù)據(jù)也更加全面。

2.3金融助力農(nóng)村水污染治理中存在問題

2.3.1投融資總體水平不高，規(guī)模較小

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金投入主要來源于兩個(gè)渠道，其一為我國的政府財(cái)政支出投入，其二是民間的社會(huì)資本［13］。按照發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)表明，環(huán)保投資額至少要達(dá)到同期GDP的3%左右，生態(tài)環(huán)境才能產(chǎn)生明顯改善。但就目前情況來說，如圖2所示，我國的環(huán)保投資水平占同期GDP的比重還不能達(dá)到改善環(huán)境的條件，所以我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資水平相對(duì)不高。

另外，由于還在不斷發(fā)展的建設(shè)過程中，社會(huì)資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金相對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求還是相對(duì)較少。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度不高，對(duì)環(huán)境污染治理的作用也因此受到一定程度的限制?；诖?，我國在農(nóng)村水污染治理方面投融資規(guī)模較小，我國投入水污染治理的資金需求往往難以滿足實(shí)際的資金需求。

2.3.2項(xiàng)目實(shí)施單位融資受限，融資成本高

從我國環(huán)保行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r來看，大部分項(xiàng)目實(shí)施單位仍然為中小型企業(yè)，因此大部分農(nóng)村水污染治理的項(xiàng)目實(shí)施單位難以通過股票市場(chǎng)來滿足自身融資需求。而環(huán)保企業(yè)不僅在規(guī)模方面受到限制，由于自身的資產(chǎn)特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)往往認(rèn)為不符合條件而拒絕抵押，同時(shí)，如果農(nóng)村水污染治理的項(xiàng)目實(shí)施單位直接向銀行借貸也并不簡單，還有可能面臨不低的貸款成本。其次對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，通過向中小型環(huán)保企業(yè)提出相對(duì)較高的條件來保證自身風(fēng)險(xiǎn)的可控性，因此農(nóng)村水污染治理的項(xiàng)目實(shí)施單位融資水平受到很大程度的制約。而商業(yè)銀行由于缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位自身的技術(shù)管理手段、商業(yè)盈利模式等專業(yè)因素的把控和判斷，難以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位提供有效支持。因此，農(nóng)村水污染治理的項(xiàng)目實(shí)施單位在運(yùn)營中會(huì)面臨融資受限、融資成本高的問題。

2.3.3綠色金融實(shí)施效果不明顯

目前，盡管綠色金融的理念已經(jīng)受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注，但是綠色金融的相關(guān)產(chǎn)品在我國仍然處于初期階段。一方面，雖然政府不斷提倡鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)中金融工具的應(yīng)用，另一方面是當(dāng)前綠色金融的創(chuàng)新性相對(duì)較低，對(duì)于綠色金融創(chuàng)新的激勵(lì)制度仍然需要進(jìn)一步完善，金融應(yīng)用在農(nóng)村水污染治理上也需要再拓展豐富。政府對(duì)于綠色金融也制定了一系列的政策與規(guī)章，然而在實(shí)際實(shí)施執(zhí)行時(shí)各銀行以及金融機(jī)構(gòu)由于諸多條件限制，對(duì)農(nóng)村水污染治理的金融支持力度有限。因此在農(nóng)村水污染治理方面，綠色金融產(chǎn)品和資金利用率仍然有待提升。

3農(nóng)污項(xiàng)目創(chuàng)新投融資模式——錫山模式

3.1錫山模式現(xiàn)狀

2020年，江蘇省無錫市錫山區(qū)政府與省環(huán)保集團(tuán)合作啟動(dòng)農(nóng)村生活污水治理提質(zhì)增效行動(dòng)，翻新改造農(nóng)村污水收集管網(wǎng)和污水處理設(shè)施，并由此創(chuàng)建了農(nóng)村生活污水治理的“錫山模式”，該模式入選了江蘇省2022年度十佳生態(tài)環(huán)境治理改革創(chuàng)新案例。農(nóng)村生活污水治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要民生工程。由于初期農(nóng)污治理經(jīng)驗(yàn)較少、實(shí)踐尚未成熟，沒有進(jìn)行因地制宜的改變，部分治理設(shè)施僅僅是模仿城鎮(zhèn)污水治理的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，因此無法契合農(nóng)污自身治理的需求。同時(shí)帶來的問題包括規(guī)劃建設(shè)和維護(hù)產(chǎn)生的成本較高，而公共財(cái)政無法承受。另外，農(nóng)污項(xiàng)目建設(shè)主體復(fù)雜，設(shè)計(jì)變更量大，區(qū)域項(xiàng)目呈碎片化，投資、建設(shè)、運(yùn)管脫節(jié)。盡管政府投入很多，但村民認(rèn)可度不夠高。而江蘇省環(huán)保集團(tuán)的“錫山模式”則很好地處理了這方面問題。

“錫山模式”是江蘇省無錫市錫山區(qū)農(nóng)村生活污水治理關(guān)鍵的項(xiàng)目工程之一。錫山區(qū)政府協(xié)同江蘇省環(huán)保集團(tuán)和中國銀行江蘇省分行共同合作，第一期在2020—2021年整體項(xiàng)目的投資總額為2.75億元左右，涵蓋了150個(gè)自然村。

錫山區(qū)共有755個(gè)村莊，村與村的自然稟賦及規(guī)劃定位都不同，農(nóng)村生活污水處理工程需要結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、考慮鄉(xiāng)村的整體規(guī)劃及周邊水體綜合治理情況，提升村容村貌整體化。但村莊居住分散、地形地貌復(fù)雜、管網(wǎng)鋪設(shè)難度大、農(nóng)民生活習(xí)俗不同、對(duì)生活污水處置的要求不同，實(shí)施中要分類施策、一戶一策。

例如錫山區(qū)的白米蕩村離污水處理廠較遠(yuǎn)，周邊農(nóng)戶較分散，村民洗衣洗澡水、做飯用水直接傾倒，污水橫流，之前村里有個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)，雞鴨糞便臭氣熏天，所以選擇了集中收集生活污水就地處理的方式，統(tǒng)一建立污水處理站點(diǎn)。凈化水除了用于灌溉，多余的就會(huì)排入農(nóng)田旁的水渠，經(jīng)由生態(tài)溝渠流入小河壩，匯入白米蕩。

截至2023年7月，錫山區(qū)已分類完成300個(gè)村的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施工程，預(yù)計(jì)2023年再完成250個(gè)。

3.2創(chuàng)新農(nóng)污項(xiàng)目落地新路徑

農(nóng)污項(xiàng)目是公益性特征明顯的民生工程。農(nóng)村污水治理由于實(shí)施運(yùn)行成本費(fèi)用大，前期所需資金較高，可經(jīng)營資產(chǎn)的權(quán)重相對(duì)低。因此作為普惠利民的公益民生項(xiàng)目，不利于投融資，對(duì)普通公司而言并不適合長期運(yùn)行。而錫山模式則是采取了農(nóng)污項(xiàng)目落地的新路徑，采用了企業(yè)與政府共同合作的模式，是PPP模式在“十四五”背景下的創(chuàng)新發(fā)展與應(yīng)用，一定程度上為以上問題提供了新的解決方向。

3.2.1共建運(yùn)營主體

江蘇省環(huán)保集團(tuán)采用與政府合作的方式，和江蘇省無錫市錫山區(qū)進(jìn)行合作，成為共同建設(shè)農(nóng)污項(xiàng)目的主體，并合作成立了蘇環(huán)環(huán)境公司。使其成為負(fù)責(zé)投資、運(yùn)作及規(guī)劃錫山區(qū)全域農(nóng)村生活污水項(xiàng)目的重要載體，創(chuàng)新農(nóng)污治理項(xiàng)目投融資的新途徑，目標(biāo)在于對(duì)錫山區(qū)進(jìn)行有效農(nóng)污治理建設(shè)。政府進(jìn)行項(xiàng)目服務(wù)的購買，而企業(yè)主動(dòng)做出讓利決定，制定了相對(duì)比較低的企業(yè)投資收益率與合理的回款周期。企業(yè)考慮政府債務(wù)的同時(shí)也保證了農(nóng)污項(xiàng)目的公益性，并且盡可能降低地方財(cái)政所受到的壓力。

3.2.2分步滾動(dòng)實(shí)施

錫山模式項(xiàng)目采用的投融資模式是按照投資年期進(jìn)行分布滾動(dòng)投資，一方面降低由于地方財(cái)政一次性投入較多造成的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面保證每年財(cái)政支出的相對(duì)穩(wěn)定。中國銀行江蘇省分行為此項(xiàng)目提供了信貸支持，模式中每一個(gè)年期為9年，企業(yè)以9年為一輪進(jìn)行投資運(yùn)行的周期性運(yùn)作，降低地方政府一次性財(cái)政支出過高的風(fēng)險(xiǎn)。9年的投資年期主要由“8+1”模式構(gòu)成，那么何為“8+1”呢？指的是8年的運(yùn)營時(shí)間和1年的建設(shè)時(shí)間。這種投資年期的設(shè)定可以不斷依照實(shí)際項(xiàng)目需求變化和政府財(cái)力來調(diào)整，實(shí)現(xiàn)分布建設(shè)滾動(dòng)投資，解決了農(nóng)污治理項(xiàng)目一次性投入過大、后續(xù)融資困難的問題。由此可以保證每年地方財(cái)政的支出較為穩(wěn)定，預(yù)算也可以實(shí)現(xiàn)逐步常態(tài)化，也為農(nóng)污治理項(xiàng)目管理做出新的實(shí)踐。

3.3創(chuàng)新農(nóng)污設(shè)施監(jiān)管新路徑

農(nóng)污項(xiàng)目之所以往往容易成為“擺設(shè)工程”，是因?yàn)檗r(nóng)污治理項(xiàng)目工作量較大且涵蓋面較廣，涉及眾多方面，一旦運(yùn)營管理出現(xiàn)問題，極易造成項(xiàng)目建設(shè)完成卻停止運(yùn)行的狀況，即所謂的“曬太陽”。而錫山模式則避免了這方面的困擾，在無錫市錫山區(qū)政府的幫助與支持下，江蘇省環(huán)保集團(tuán)對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目建設(shè)管理模式進(jìn)行了新的創(chuàng)新，主要分為兩個(gè)方面來有效提升建管水平。首先是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)建設(shè)。錫山模式吸取過去傳統(tǒng)農(nóng)污治理粗放建設(shè)中存在的低效運(yùn)管的經(jīng)驗(yàn)，引入了能夠進(jìn)行精細(xì)建設(shè)的管理系統(tǒng)——GIS。使用GIS能夠在規(guī)劃時(shí)就對(duì)管道終端、管線以及站點(diǎn)進(jìn)行定位，同時(shí)將設(shè)計(jì)圖紙變?yōu)閿y帶工程信息的部件碼，在實(shí)際進(jìn)行建設(shè)時(shí)便可以進(jìn)行掃碼驗(yàn)收，形成可追溯、透明、規(guī)范的施工管理，實(shí)現(xiàn)了工程設(shè)計(jì)和施工建設(shè)的一致性。其次是推進(jìn)精細(xì)運(yùn)營，江蘇省環(huán)保集團(tuán)配置了一支專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，全力做好農(nóng)污設(shè)施運(yùn)維管理工作。保證設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營的所有數(shù)據(jù)都能夠互通，運(yùn)維人員通過移動(dòng)終端即可了解每個(gè)站點(diǎn)運(yùn)行狀態(tài)，通過二維碼即可查詢?cè)O(shè)計(jì)圖紙、所用材質(zhì)、使用壽命等信息，為污水處理設(shè)施長期有效發(fā)揮作用打下安全穩(wěn)定基礎(chǔ)。

3.4錫山模式對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目投融資的影響

3.4.1加快農(nóng)村污染治理項(xiàng)目的建設(shè)

通過多元化的投融資模式，無錫市錫山區(qū)政府和江蘇省環(huán)保集團(tuán)一起合作參與農(nóng)村生活污水治理，有效地整合了社會(huì)資本的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和政府監(jiān)督職能，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理項(xiàng)目的一條新思路。錫山治理模式的經(jīng)驗(yàn)，是借助水環(huán)境治理專業(yè)企業(yè)在科技、專業(yè)人員、維護(hù)運(yùn)營等方面的優(yōu)勢(shì)，向管理區(qū)域內(nèi)主要受到水污染的地方，提供合理的設(shè)計(jì)規(guī)劃、科學(xué)的建設(shè)運(yùn)營指導(dǎo)。從而加強(qiáng)水質(zhì)維護(hù)和改善，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量。

3.4.2發(fā)揮企業(yè)融資優(yōu)勢(shì)

錫山模式充分發(fā)揮了集團(tuán)企業(yè)“融得到、利率低、有扶持”的整體投融資優(yōu)勢(shì)，節(jié)約建設(shè)、融資和運(yùn)營成本。在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，使得市場(chǎng)主體發(fā)揮其自身作用，最終使主體、資金、項(xiàng)目等要素活起來，市場(chǎng)化進(jìn)行了可持續(xù)運(yùn)作。同時(shí)錫山模式的成功經(jīng)驗(yàn)，也展現(xiàn)發(fā)揮綠色金融的支持作用，當(dāng)?shù)卣龊谩盃烤€搭橋”的工作，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，這在一定程度上緩解了農(nóng)污治理項(xiàng)目一貫的融資難、融資貴的困境。在以往的方式中，往往是政府一方完全承擔(dān)了包括投融資、建設(shè)運(yùn)營以及管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)。但在引入共建運(yùn)營主體機(jī)制后，政府風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)也有所減少。

3.4.3激發(fā)基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力

錫山模式成功的經(jīng)驗(yàn)可以鼓勵(lì)本地政府、省國有企業(yè)與本地國企積極參與公共服務(wù)項(xiàng)目，為將來公共服務(wù)資金渠道的進(jìn)一步多元化奠定良好的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于企業(yè)自身而言，這意味將有愈來愈多的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展計(jì)劃。而對(duì)于政府而言，社會(huì)資本的加入無疑能夠提升市場(chǎng)活力，有利于健康的市場(chǎng)競爭機(jī)制形成，社會(huì)存量資本也能夠發(fā)揮更多的潛力。此外，錫山模式采取的是共同組建投資主體模式建設(shè)農(nóng)村污染治理項(xiàng)目，與以往的僅僅政府個(gè)體進(jìn)行管理運(yùn)營，最大的優(yōu)勢(shì)在于通過企業(yè)自身帶來的市場(chǎng)化經(jīng)營模式，以及社會(huì)資本自身的融資能力，有效提升農(nóng)污治理項(xiàng)目的效率。同時(shí)，也能降低項(xiàng)目由政府單一主體帶來的風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。

3.4.4減輕政府財(cái)政支出壓力

通過引入社會(huì)資本參與農(nóng)村污染治理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，有利于政權(quán)功能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目后，政府便可以改變之前單一固定的服務(wù)提供方，而成為監(jiān)管方。在中國高速發(fā)展的今天，基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)，如果水污染治理項(xiàng)目仍然只有單一的政府財(cái)政收入的支撐，面臨的問題便是不斷提升的資金需求與愈來愈重的財(cái)政壓力之間的巨大矛盾。而在錫山模式中，江蘇省環(huán)保集團(tuán)負(fù)責(zé)了其中部分資金籌備、設(shè)計(jì)運(yùn)營、管理維護(hù)等方面，即社會(huì)資本承擔(dān)了項(xiàng)目中的部分責(zé)任，這有效降低了政府財(cái)政在支出方面的巨大壓力。同時(shí)政府也對(duì)項(xiàng)目參與企業(yè)實(shí)施有效的補(bǔ)貼政策，對(duì)于目前農(nóng)村水污染治理的投資環(huán)境產(chǎn)生積極的影響。

4建議及對(duì)策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中擁有重要的戰(zhàn)略地位，而建設(shè)美麗村莊也成為鄉(xiāng)村振興中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。長期以來，我國農(nóng)村都面臨著污染排放嚴(yán)重、污水治理效率較低的困境，相比于城鎮(zhèn)污水治理的覆蓋率也較低。農(nóng)村污水治理是個(gè)系統(tǒng)的長期工程，需要區(qū)域合作交流，構(gòu)建交流合作網(wǎng)絡(luò)，共同參與區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理工作。而現(xiàn)在隨著國家的不斷關(guān)注與重視，不僅在政策指導(dǎo)方面，在資金支持方面也為農(nóng)村污水治理提供了新的機(jī)會(huì)與發(fā)展。2019年底，由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等18部門聯(lián)合印發(fā)的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)改革方案》將江蘇寧錫常接合片區(qū)列入實(shí)驗(yàn)區(qū)，我省在借鑒錫山模式的基礎(chǔ)上，再借機(jī)大力推進(jìn)農(nóng)污治理工作。

4.1加強(qiáng)政策支持，吸引社會(huì)資本

對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，政府未來仍然需要不斷加大在政策與資金方面的支持力度。具體可以表現(xiàn)為兩方面：首先是進(jìn)一步補(bǔ)充和完善環(huán)境金融政策［14］，包括環(huán)境信用修復(fù)機(jī)制等等，更好地契合未來綠色金融的發(fā)展。其次是在有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入方面，繼續(xù)加大國家與地方的財(cái)政投入與支出。政府在農(nóng)村水污染治理方面地位的重要性不言而喻，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮其一貫的指導(dǎo)作用，計(jì)劃制定相關(guān)財(cái)政政策，使得社會(huì)資本能夠積極參與農(nóng)污治理項(xiàng)目，同時(shí)也進(jìn)一步推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本的三方共同合作。要吸引民間資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)中來，緊密結(jié)合環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，最大程度上實(shí)現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)的綜合效益。農(nóng)污治理時(shí)也可以通過組織鄉(xiāng)村的主人翁—村民們進(jìn)行籌資籌勞等，加入農(nóng)污治理的規(guī)劃、運(yùn)營以及管理，南京棲霞區(qū)八卦洲的農(nóng)污治理便是如此。

4.2創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品

目前國內(nèi)的綠色金融產(chǎn)品仍然面臨種類單一、規(guī)模較小的問題，綠色金融的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展而不斷創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)最大程度上發(fā)揮綠色金融在農(nóng)污治理方面的支持作用，解決融資貴、融資難的問題。金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展綠色金融新產(chǎn)品或新服務(wù)，在污染治理方面進(jìn)一步發(fā)揮綠色金融的積極作用，幫助提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資能力，例如通過互聯(lián)網(wǎng)金融等手段。政府部門也應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)綠色金融實(shí)施政策，有利于為農(nóng)村污水治理項(xiàng)目構(gòu)建多元化融資渠道［15］。

4.3構(gòu)建第三方治理投資基金

如果想進(jìn)一步提高農(nóng)村水污染治理水平，那么就需要不斷提升水污染治理項(xiàng)目自身的盈利空間，保證項(xiàng)目資金的可獲得性。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建第三方治理投資基金，治理投資基金中包括國家財(cái)政投入支出、綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)以及政府財(cái)政補(bǔ)貼等在內(nèi)，有利于水污染治理投融資模式進(jìn)一步的完善，投資風(fēng)險(xiǎn)也有所降低。同時(shí)利用第三方治理投資基金，可以有效減少融資阻礙，降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資成本，滿足企業(yè)的資金需求。

農(nóng)村污水治理想要獲得可持續(xù)綠色發(fā)展，最重要的是應(yīng)當(dāng)實(shí)行好的模式。好的農(nóng)污治理模式并非僅僅指污水治理技術(shù)模式，更多的是指一種優(yōu)化的可持續(xù)的經(jīng)營模式，獲得資金的持續(xù)支持。發(fā)展的關(guān)鍵在于要將建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村污水治理緊密結(jié)合，將鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村污水治理緊密結(jié)合。包括錫山模式在內(nèi)，未來農(nóng)污治理應(yīng)當(dāng)走出自己的農(nóng)污特色，探索市場(chǎng)化農(nóng)污治理，讓市場(chǎng)說話，推動(dòng)健康的社會(huì)競爭機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展。企業(yè)也應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境治理的重要抓手和投資主體，不僅僅在實(shí)際工作中提升推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理工作標(biāo)準(zhǔn)性以及規(guī)范性，同時(shí)研究參與多渠道投融資機(jī)制，幫助緩解農(nóng)村污水治理資金短缺問題，致力成為農(nóng)村污水治理領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)者與推動(dòng)者。

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