圍繞四個重大平臺 全力做好用地保障
——以東陽市為例

□ 東陽市國土資源局 張龍明 王 遠

黨的十九大提出了新時代國土工作的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，明確了新任務(wù)、列出了新課題，國土資源部門承擔(dān)著保護資源、保障地方經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務(wù)。為推動全市經(jīng)濟快速發(fā)展，東陽市國土資源局必須認(rèn)真謀劃，重點圍繞高鐵新城、橫店影視文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、東白山、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)四個重大發(fā)展平臺建設(shè)，全力做好用地保障工作。

一、國土資源管理工作日趨向好

近兩年來，東陽市國土資源局在東陽市委、市政府和金華市國土資源局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以“保護耕地、保障發(fā)展”為使命，以“責(zé)任落實年”為抓手，補齊違法用地管控、節(jié)約集約用地、土地指標(biāo)分配、農(nóng)房審批四塊短板，鼓足干勁、爭先創(chuàng)優(yōu)，國土資源管理工作日趨向好。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，違法用地得到有效管控

東陽市前幾年違法用地高發(fā)，面臨問責(zé)風(fēng)險。在市委市政府的高度重視下，東陽市國土資源局出臺了一系列違法用地管理文件，通過采取無人機監(jiān)測、“兩網(wǎng)化”監(jiān)管、加大問責(zé)力度等手段，鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道強管控、抓整改、勤督查，土地秩序與以往相比有極大好轉(zhuǎn)，新增違法用地明顯減少，土地違法總量得到有效控制。2016年度衛(wèi)片違法耕占比下降至2.74%，衛(wèi)片執(zhí)法違法耕占比首次控制在3%以內(nèi)。2017年衛(wèi)片執(zhí)法違法耕占比有望控制在2%以內(nèi)，為全市創(chuàng)建無違建縣市奠定了基礎(chǔ)。

（二）政府主導(dǎo)，土地指標(biāo)得到精準(zhǔn)分配

針對全市土地指標(biāo)分配散亂無序、不透明、不精準(zhǔn)等問題，領(lǐng)導(dǎo)高度重視。經(jīng)過充分調(diào)研，根據(jù)省國土資源廳土地資源分配機制改革，結(jié)合年度實施項目新增建設(shè)用地指標(biāo)分配空間時間雙重精準(zhǔn)控制的思路，東陽市出臺了《東陽市土地資源要素管理實施意見（試行）》，推進土地指標(biāo)分配公開化、公平化管理。根據(jù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道國土資源工作考核情況給予用地指標(biāo)獎勵，充分調(diào)動鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道工作積極性，有力促進國土資源管理各項工作有效完成。

（三）節(jié)約集約，保障用地成效得到初顯

省重大產(chǎn)業(yè)項目浙江花園銅業(yè)有限公司“年產(chǎn)十萬噸高精度寬幅銅板帶項目”

2016年東陽市獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)居金華首位，有效保障了全市重點工程、基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生工程、農(nóng)民建房、橫店風(fēng)貌提升、木雕小鎮(zhèn)等項目用地。針對全市土地節(jié)約集約利用水平不高問題，對全市批而未供、閑置土地、土地收儲、土地出讓、建設(shè)用地復(fù)墾等工作進行梳理調(diào)查，制訂具體方案，明確任務(wù)。成立以市委書記、市長為組長、常務(wù)副市長為副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由相關(guān)部門和鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道干部組成的5個工作組，開展節(jié)約集約用地專項行動。通過工作組三個月的努力，專項行動初見成效。據(jù)統(tǒng)計，全市消化批而未供土地3230畝，完成金華任務(wù)179%；盤活存量建設(shè)用地2862畝，完成金華任務(wù)的229%；低效用地清理1522畝，完成金華任務(wù)的169%；閑置土地清理處置50宗，面積872.36畝。東陽市節(jié)約集約用地專項行動工作得到了金華市政府的肯定和推廣。

（四）危房改造，農(nóng)民建房難問題得到有效破解

農(nóng)民建房難問題一直是東陽市的難點。2017年市委市政府主導(dǎo)，相關(guān)部門配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道高度重視，全市強勢推進危舊房治理工作。國土資源部門積極參與，專門制訂《東陽市危舊房治理改造農(nóng)房審批與確權(quán)指導(dǎo)意見》。各國土資源所（分局）加班加點，積極配合鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道完成危舊房面積核實、確權(quán)登記等工作。同時，深入鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道，針對新任村干部進行農(nóng)房審批確權(quán)培訓(xùn)。全市拆除危舊房48563戶，完成拆后初審農(nóng)戶52397戶（含無房戶），初審率達108%，其中符合安置條件40175戶，純無房戶1929戶。完成無房戶和危房戶審批5230戶，完成金華任務(wù)2148戶的243%，兄弟縣市部門爭相到東陽學(xué)習(xí)農(nóng)村危舊房治理改造經(jīng)驗。新的農(nóng)民建房節(jié)地模式，改變了農(nóng)民傳統(tǒng)建房觀念，消除了安全隱患，節(jié)約了宅基地新增用地，推進了農(nóng)民建房集聚模式，騰出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間。

二、主要困難和問題依舊突出

目前，東陽市萬眾創(chuàng)業(yè)氛圍已經(jīng)形成，經(jīng)濟建設(shè)快速推進，土地利用量大，發(fā)展空間逐漸飽和，國土資源保障與經(jīng)濟發(fā)展要求、市場需求和社會訴求矛盾越來越突出。

（一）多規(guī)融合銜接不緊密

土地利用總體規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等不能有效銜接，匹配度不高、融合性不強。主要體現(xiàn)在：發(fā)改、國土、規(guī)劃等相關(guān)部門和鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道缺少統(tǒng)籌計劃，缺少有效對接，前期謀劃不夠，不能做到“多規(guī)融合”“多圖合一”；土地利用總體規(guī)劃龍頭引領(lǐng)作用不明顯，“一張圖”統(tǒng)籌統(tǒng)攬 “一盤棋”效果發(fā)揮不明顯；“多規(guī)”的不融合也造成了土地規(guī)劃建設(shè)空間和基本農(nóng)田保護地塊的破碎化現(xiàn)象，土地節(jié)約集約利用效率還不夠高；規(guī)劃布局與年度實施項目區(qū)配度不高，無法滿足“十三五”規(guī)劃確定的重點建設(shè)項目用地需求和發(fā)展空間需求。

（二）耕地占補平衡難度大

東陽市已連續(xù)19年實現(xiàn)耕地占補平衡，但是后備耕地資源匱乏，且分布零散。在耕地后備資源中，面積大、條件好、易于開發(fā)利用的地塊已基本被開發(fā)利用，剩余的大多是種植情況良好或鎮(zhèn)、村規(guī)劃原因而造成墾造耕地項目立項、實施難的地塊，新增耕地占補平衡難。按照國土資源部“占一補一”“占優(yōu)補優(yōu)”“占水田補水田”的要求，東陽市重點項目用地規(guī)模大，占補等級高，占補平衡壓力大，將直接影響新增建設(shè)用地報批。

（三）土地閑置低效利用現(xiàn)象突出

東陽市存在項目用地科學(xué)性、前瞻性不足，土地利用效率偏低，土地集約節(jié)約利用程度不高等現(xiàn)狀，存量建設(shè)用地利用粗放、布局散亂和用途不合理，批而未供、閑置土地、低效用地數(shù)量大，處置難度大。一方面用地指標(biāo)緊缺，一方面已轉(zhuǎn)用地?zé)o法落地，閑置土地多。據(jù)統(tǒng)計，目前全市批而未供372宗，面積5732.25畝，閑置土地62宗，面積1163.16畝。

（四）違法用地監(jiān)管壓力大

近幾年東陽市衛(wèi)片執(zhí)法違法耕占比斷層式下降，但與上級的要求及關(guān)注度相比，與無違建縣市創(chuàng)建要求相比，與周邊兄弟縣市相比還有差距。依法用地觀念尚未全面形成，違法用地時有發(fā)生，如公建項目、五水共治、生態(tài)廊道項目，農(nóng)民建房、農(nóng)村道路等違法用地行為依然存在，監(jiān)管壓力大。未來一段時間，新增違法用地的管控任務(wù)依然艱巨，土地違法案件立案查處難、移送難的現(xiàn)象也依然存在，按創(chuàng)建無違建縣市的要求，東陽市違法耕占比控制在2%以內(nèi)還需不懈努力。

（五）土地供需矛盾依然十分突出

雖然近年來東陽市獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)居金華各縣市之首，但全市重點項目、重大產(chǎn)業(yè)項目多，推進速度快，供需矛盾依然突出。如僅危舊房治理改造項目新增用地指標(biāo)缺口約2000畝，即使采取多方盤活存量，爭取新增專項用地指標(biāo)的情況下，建設(shè)用地供需矛盾依然突出。

這些問題說明，新時代國土資源工作面臨保護與保障雙重挑戰(zhàn)，國土人必須觀大勢、謀大事、懂全局、管本行，直面挑戰(zhàn)，破解難題。

三、樹立新發(fā)展理念，切實保障四個重大發(fā)展平臺用地

今后，東陽市國土資源管理工作緊緊圍繞東陽市四個重大發(fā)展平臺建設(shè)，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，以土地利用總體規(guī)劃修編為突破口，扎實推進土地節(jié)約集約利用，大力推進土地整治，優(yōu)化空間布局，提升用地水平，確保占補平衡，切實保障重點項目、平臺項目用地，充分發(fā)揮國土資源的支撐和保障作用。

（一）樹立大局意識，轉(zhuǎn)變國土資源工作理念

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，樹立發(fā)展理念。拋棄舊有的思維邏輯和方式方法，正視國土資源管理工作中存在的問題和不足。增強政治意識、大局意識，堅持發(fā)展為第一要務(wù)，緊緊圍繞全市四個重大發(fā)展平臺，把國土工作進行精細化管理、科學(xué)化配置，作為推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，全力做好四個平臺用地保障。

轉(zhuǎn)變國土工作理念，加強國土業(yè)務(wù)管理。在管理中按照產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃、投資強度、容積率等指標(biāo)，對各類用地進行嚴(yán)格把關(guān)，確?？臻g布局、新增用地指標(biāo)、占補平衡集中至平臺建設(shè)。

強化工作制度，落實剛性約束。強化問效提速，奮力破解工作推進中的痛點、難點、焦點問題，確保平臺穩(wěn)步發(fā)展。

（二）科學(xué)編制利用規(guī)劃，保障政府主平臺發(fā)展空間

1.開展多規(guī)融合探索

圍繞土地利用戰(zhàn)略研究、耕地和基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護、節(jié)約集約用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界劃定等專題進行調(diào)研。探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用總體規(guī)劃的“多規(guī)融合”，做好平臺土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、建設(shè)用地規(guī)模、空間布局、建設(shè)時序和實施管理五個方面的相互銜接。將土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃進行地類銜接，確定以土地規(guī)劃為主的控制指標(biāo)，開展土地利用補充調(diào)查工作。

2.圍繞2018年的平臺項目，實施規(guī)劃調(diào)整

依托省級重大產(chǎn)業(yè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生項目等向省國土資源廳爭取土地利用總體規(guī)劃修改，充分發(fā)揮國土規(guī)劃的源頭保護和的作用，拓展用地空間，優(yōu)化空間布局，確保全市平臺項目落地。

3.開辟平臺項目綠色通道

建立全程督辦機制，優(yōu)化審批流程，提高服務(wù)質(zhì)量，不斷提速增效。

省重點項目浙江師范大學(xué)附屬東陽花園外國語學(xué)校

（三）積極向上爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)，提升資源要素的承載力

1.發(fā)揮項目用地預(yù)審職能，做好項目前期謀劃，為政府決策提供參謀

按照《東陽市土地資源要素管理實施意見（暫行）》規(guī)定，實行新增建設(shè)項目用地儲備制度，優(yōu)化新增建設(shè)項目年度用地計劃分配，優(yōu)先保障平臺用地。加強土地項目的預(yù)審，為市委市政府謀劃項目、決策項目提供參謀。加強與相關(guān)部門的對接與合作，強化項目儲備管理，為重點產(chǎn)業(yè)項目預(yù)備用地空間。將平臺的項目，如省重點項目和重大產(chǎn)業(yè)項目、市級重點項目、專項特色項目納入三年儲備庫，全力向省國土資源廳爭取新增用地指標(biāo)和規(guī)劃空間指標(biāo)雙追加。同時，加強產(chǎn)業(yè)用地和出讓土地的儲備，保證大項目落地和政府財政收入。

2.強化項目準(zhǔn)入審查機制

建立科室并列審查制度。明確新增建設(shè)項目在經(jīng)市職能部門資格審查納入儲備庫后，由用地、地籍、礦管、整理中心、監(jiān)察大隊等科室并列審查，提高年度計劃指標(biāo)使用的合理性和科學(xué)性。

3.加強新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)使用

按照“精準(zhǔn)配置、突出重點、保障民生、節(jié)約集約”的原則，對省重點項目和省重大產(chǎn)業(yè)項目實行“綠卡”制度，全程跟蹤服務(wù)，做到精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)保障、精準(zhǔn)落地。優(yōu)先保障市重點項目用地計劃，科學(xué)安排平臺項目落地計劃。專項指標(biāo)用地堅持專項專用的原則，保證特色小鎮(zhèn)專項用地。

4.不斷完善土地庫，精心謀劃“三塊地”改革

學(xué)習(xí)義烏等縣市先進經(jīng)驗，圍繞招商庫、項目庫、土地庫建設(shè)，提升謀劃政府四個平臺、綜合交通廊道、生態(tài)廊道、科創(chuàng)廊道等重點項目的能力。圍繞產(chǎn)業(yè)集聚的目標(biāo)，精心謀劃“三塊地”改革，推進征地制度改革，對產(chǎn)業(yè)用地精準(zhǔn)布局；開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，提高土地資源要素保障的承載力；創(chuàng)新宅基地管理機制，嚴(yán)控新增建設(shè)用地，破解農(nóng)民建房難題，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，拓寬用地空間。

（四）注重資源節(jié)約集約，保障平臺項目落地

1.學(xué)習(xí)政策，加強溝通，充分挖掘存量建設(shè)用地，推進小微園區(qū)建設(shè)

認(rèn)真學(xué)習(xí)上級有關(guān)的最新用地政策，積極轉(zhuǎn)變思路，變革機制，在用地深度廣度開發(fā)上做深做透。繼續(xù)深入開展節(jié)約集約專項行動，既注重新增建設(shè)用地的節(jié)約集約，又重視存量土地的盤活挖潛，有效破解用地保障瓶頸，為平臺項目騰出發(fā)展空間。

健全低效用地再開發(fā)機制。加大低效用地再開發(fā)力度，結(jié)合低小散暨“四無”企業(yè)“颶風(fēng)”整治，謀劃小微園區(qū)建設(shè)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開展“退二進三”“城中村”改造、老鎮(zhèn)改造和企業(yè)用地回購工作，拓寬用地空間，保障重點項目落地。積極改造挖潛，盤活存量。結(jié)合“三改一拆”“無違建”創(chuàng)建，通過“拆改結(jié)合、整體開發(fā)、綜合利用”等途徑，通過企業(yè)低效用地的騰退力度，達到節(jié)約集約用地目的。

加大建設(shè)用地復(fù)墾力度，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。結(jié)合危舊房治理工作，鼓勵農(nóng)民進城出村，進行村莊整治，實現(xiàn)農(nóng)村退宅還田，騰退宅基地，騰退一處復(fù)墾一處，通過土地復(fù)墾置換， 為平臺項目挖石鋪路。

加大閑置土地處置力度，盤活存量用地。加強出讓合同跟蹤管理，建立“騰籠換鳥”“退低進高”用地機制，對閑置老廠房，通過協(xié)商和合理補償，動員土地使用者退出土地。對因規(guī)劃不合理造成閑置的土地，按合同剩余使用年限計算土地價款，退還給土地使用者，重新安排給急需的項目使用。

2.以“零增地”的理念，抓好危舊房拆后重建工作

按照 “主體負(fù)責(zé)、政府牽頭、政策激勵、分類處置”的原則，以“零增地”的理念，采取危房拆除、規(guī)劃優(yōu)化、分類安置及統(tǒng)一建設(shè)等方式，有效盤活存量用地。按照節(jié)地模式，積極爭取農(nóng)房專項指標(biāo)，強化用地保障，并引導(dǎo)農(nóng)戶向集聚區(qū)安置，騰出用地空間，確保危舊房工作平穩(wěn)有序推進，有效破解農(nóng)戶建房難問題。

3.加強批后監(jiān)管，完善節(jié)約集約用地考核評價和激勵機制

完善批后監(jiān)管制度，實時排查批而未供土地情況。緊緊圍繞消化批而未供土地、盤活存量土地、低效用地再開發(fā)、閑置土地清理工作，將節(jié)約集約利用土地納入政府年度考核指標(biāo)體系，完善相應(yīng)的考核獎懲辦法。

（五）注重土地整治，確保耕地占補平衡

1.大力開展土地整治工作

認(rèn)真開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田成效評估、耕地后備資源更新、耕地占補平衡等調(diào)查研究，深入開展墾造耕地、“旱改水”質(zhì)量提升、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、千畝連片土地開發(fā)“雙萬”工程等土地整治工作，大力開展建設(shè)性保護，穩(wěn)步推進高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。實行非農(nóng)建設(shè)占用耕地“先補后占”“占一補一”“占優(yōu)補優(yōu)”措施，推行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道落實土地開發(fā)整理工作任務(wù)，多方面激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、承包戶，實現(xiàn)增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，確保占優(yōu)補優(yōu)政策的落實。

2.倡行異地補充耕地指標(biāo)，確保全市發(fā)展平臺用地的耕地占補平衡

全面開展耕作層剝離再利用工作，不斷提高補充耕地質(zhì)量。

3.全面推進耕地獎補機制

擬定相關(guān)考核、保護、監(jiān)督等規(guī)章制度，完善激勵資金使用、核撥等相關(guān)內(nèi)容，探索建立長效機制，切實調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾保護耕地的主動性、積極性。

（六）以“最多跑一次”為目標(biāo)，提高國土隊伍服務(wù)水平

圍繞 “最多跑一次”改革要求和服務(wù)理念，開展“最多跑一次”大討論，制訂“最多跑一次”改革進行到底工作實施方案，成立“兩個組織”（工作流程整合專家組、改革服務(wù)督查考核小組），建立“四個制度”（辦事大廳窗口坐班服務(wù)制度、每月業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度、“最多跑一次”改革考核辦法、疑難交叉業(yè)務(wù)集體會審制度），強化服務(wù)理念，提升服務(wù)水平。

強化專業(yè)意識，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。堅持與時俱進，善治善為，加強組建一支由業(yè)務(wù)嫻熟、掌握政策的業(yè)務(wù)骨干組成的國土業(yè)務(wù)專家隊伍，實時會商破解當(dāng)前東陽市發(fā)展中遇到的國土難題，為市委市政府提供有效的決策依據(jù)。組織國土干部開展全范圍的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行宣講授課，在提高自身政策水平和業(yè)務(wù)水平的同時，加強政策的宣傳學(xué)習(xí)，以更好地適應(yīng)新形勢下國土資源工作需要。

強化“親”“清”意識，注重服務(wù)效能。深化“放管服”改革，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)“一窗受理，集成服務(wù)”，堅持“親”“清”政商關(guān)系，提高部門謀劃水平，厘清部門與企業(yè)的權(quán)力和責(zé)任邊界，搭建良好的項目平臺空間。注重發(fā)揮科室、國土資源所之間團結(jié)協(xié)作能力，積極拓展服務(wù)范圍、創(chuàng)新服務(wù)理念、優(yōu)化服務(wù)流程、壓縮審批時限，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)爭當(dāng)排頭兵。

強化程序意識，注重依法行政。加強法律法規(guī)學(xué)習(xí)，與時俱進，依法行政、依法守土，在行使國土資源管理公權(quán)力時，不忘審視其目的的合法性、權(quán)限的合法性和程序的合法性，嚴(yán)格按程序辦事。摒棄慣性思維，推進各項事務(wù)法定化、推進行政執(zhí)法規(guī)范化，減少履職風(fēng)險，提高依法辦事水平和行政效率。