城中村改造補城市發(fā)展短板

李方

來源：經(jīng)濟日報

今年以來，中央多次強調(diào)在超大特大城市推進城中村改造。4月28日，中共中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。日前，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》。

超大特大城市的城中村為新市民、青年人等群體提供了低成本住房，但其在基礎設施、公共服務、衛(wèi)生安全等方面暴露出來的缺陷及隱患不容忽視。在超大特大城市改造城中村，不僅是滿足人民對美好生活的期待，也將成為提振內(nèi)需潛力的重要路徑。

促城市均衡發(fā)展

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前我國共有7個超大城市（城區(qū)常住人口1000萬以上）和14個特大城市（城區(qū)常住人口500萬至1000萬）?！俺筇卮蟪鞘惺菐訁^(qū)域乃至國家經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵增長極。從國際上看，此類城市也都面臨著一些共性化挑戰(zhàn)，如城市土地資源嚴重短缺、居住成本偏高等。城市內(nèi)部發(fā)展不均衡，因為各種原因在相對中心的區(qū)域形成了‘城中村?！鼻迦A大學恒隆房地產(chǎn)研究中心主任吳璟告訴記者，“我國超大特大城市在快速城鎮(zhèn)化進程中，為實現(xiàn)相對低成本的擴張經(jīng)常采用‘蛙跳模式，即跳開建成區(qū)適當距離進行投資形成新的發(fā)展區(qū)位，在這一過程中，一些城中村就成為‘被忽略的角落。”

從需求端來看，租金低廉的城中村滿足了大量新市民、青年人和外來人口居住需求，但城中村在硬件條件和配套設施，尤其是消防安全、公共衛(wèi)生、社會治安、災害防控等方面存在不少隱患。

在此背景下，《指導意見》明確將“群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多”的城中村作為改造重點。“這對于促進城市內(nèi)部均衡發(fā)展、滿足人民美好居住生活需求具有重要意義。城中村改造中還勢必會引入高質量的公共配套設施和商業(yè)服務設施，對拉動內(nèi)需也將發(fā)揮積極作用?！眳黔Z說。

中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院教授易成棟認為，規(guī)范城中村住房的發(fā)展，有助于補齊基礎設施和公共服務短板，發(fā)揮政府公共投資帶動社會資本投資作用，提振新市民消費。

“擴大內(nèi)需的潛力群體主要是新市民、年輕人和外來人口，他們對融入城市、享受均等化的城市公共服務有強烈訴求?！睆V東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉認為，讓城中村和城市實現(xiàn)公共服務均等化、全覆蓋，對改善民生和激發(fā)內(nèi)需潛力有重要促進作用。

達到多元化效果

和此前的棚戶區(qū)改造相比，本輪城中村改造在實施對象、建設模式、目標效果、政策背景等方面都有較大不同。棚戶區(qū)改造主要針對城鎮(zhèn)國有土地，原來的居民以貨幣化安置或者實物安置為主，而城中村改造主要針對的是集體土地，多元主體之間關系更復雜、改造難度更大，更依賴機制創(chuàng)新。

“此前的棚戶區(qū)改造大規(guī)模采用拆除重建的方式，此次《指導意見》明確，本輪城中村改造應根據(jù)實際情況綜合采用‘留改拆等模式?！眳黔Z認為，綜合整治、有機更新等翻新類改造模式將成為大多數(shù)項目的選擇，拆除重建模式很可能僅應用于少數(shù)不具備繼續(xù)使用條件的建筑，尤其是危房，是“需要拆才拆”。

在21個超大特大城市中，部分城市已出臺城中村改造相關規(guī)劃。今年，深圳市啟動了城中村保障性住房規(guī)?；焚|化改造提升行動，計劃在2023年推進4.9萬套（間）城中村規(guī)?；焚|化改造提升項目。過去3年，上海市完成了中心城區(qū)成片舊改185.7萬平方米、受益居民9.2萬戶，2023年至2025年計劃安排新啟動30個“城中村”改造項目，每年新啟動10個改造項目。作為“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造先行城市之一，廣州市發(fā)布關于征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見的公告。

“本輪城中村改造是在新的城市更新行動理念和政策體系下開展的，未來在實施模式、實施強度、資金來源方面和棚改相較均會有所不同。本輪城中村改造的目標更加多元化，將兼顧住房保障需求、產(chǎn)業(yè)轉型升級、城市功能補短板等。”中指研究院調(diào)查事業(yè)部運營總監(jiān)吳建欽告訴記者，從廣州征求意見稿可以看出，未來城中村改造的目的是多元化的，現(xiàn)階段要加強住房保障和人才安居、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級、加強歷史文化保護等。

兼顧“宜居”和“可負擔”

目前，超大特大城市中相當一部分城中村的核心功能是提供大量的出租屋，這些房屋位置好、面積小、租金低，為租客日常工作生活提供了很大的便利性。如何在提升城中村硬件條件和配套設施、解決安全隱患的同時，保障租客的相關權益，是需要各方綜合考慮的重點和難點之一。

如何將城中村改造與保障性住房建設結合好？易成棟認為，由政府出資建設基礎設施，提供公共服務。由住房租賃企業(yè)對城中村住房進行規(guī)?；y(tǒng)租改造，可以實現(xiàn)農(nóng)村房源的統(tǒng)一租賃和持有、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運營。住房租賃企業(yè)通過自籌資金和信貸支持來實現(xiàn)對城中村住房規(guī)?；y(tǒng)租改造。

“城中村改造應當平衡好‘宜居和‘可負擔之間的關系。本輪城中村改造中，不僅要保護作為產(chǎn)權人的村民的利益，還要高度重視租住群體的居住權益?！眳黔Z表示，在改造中，政府可將目前分散化、非正式的租賃住房整合納入保障性租賃住房管理范疇。深圳等城市目前正在嘗試的統(tǒng)租模式就是一個例子。但不管采取何種模式，都應當為各類補貼和支持工具預留著力點，確保租金保持在可支付水平。

《指導意見》在統(tǒng)籌層面強調(diào)“城市人民政府負主體責任”，在實施層面強調(diào)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，尤其是“鼓勵和支持民間資本參與”，多渠道籌措改造資金。

吳璟表示，城市政府、村集體、專業(yè)化機構、社會資本4類主體各自發(fā)揮作用?！按寮w代表以持有長期收益性資產(chǎn)的方式取代傳統(tǒng)的一次性貨幣化補償，降低初期投入資金規(guī)模；專業(yè)化機構發(fā)揮專業(yè)技術和管理優(yōu)勢，提升改造過程的投入產(chǎn)出比；政府在金融、規(guī)劃等方面提供支持措施，進一步提升改造項目的財務可行性。通過以上合力，形成合理的回報預期，吸引社會資本進入，從而為改造項目提供關鍵資金來源。”

超大特大城市的發(fā)展正在由“增量擴張”轉為“存量更新”。城中村改造將逐步推進，這不僅僅是改善民生、擴大內(nèi)需的需要，也將是推動城市高質量發(fā)展、打造新一輪城市競爭力的關鍵。