高校職能部門協(xié)同監(jiān)督機制的實現(xiàn)研究

文/揚州大學(xué) 毛紅亞

習(xí)近平總書記在十九屆中紀(jì)委四次全體會議上提出，要繼續(xù)加強和健全黨和政府的監(jiān)督制度，將審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、民主監(jiān)督等多種監(jiān)督有機地貫穿、相互協(xié)調(diào)起來，提高監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，最終形成一個決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的制度，強調(diào)了各類監(jiān)督機制協(xié)調(diào)運行的重要性。

隨著國家對教育經(jīng)費投入的不斷增加，教育事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。經(jīng)費來源多樣，經(jīng)濟業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，潛在的風(fēng)險與挑戰(zhàn)也在不斷增加，內(nèi)部監(jiān)督也面臨著新的挑戰(zhàn)。在新形勢下，需要凝聚多方監(jiān)督合力，探索各職能部門協(xié)同監(jiān)督機制建設(shè)，對于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系具有重大意義。

一、高校腐敗問題及職能部門的監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）高校腐敗問題。根據(jù)十九屆中央第七輪巡視對教育部和31 所中管高校黨組織開展常規(guī)巡視反饋的意見披露，高校腐敗的多發(fā)領(lǐng)域主要集中在基建工程、后勤項目、資產(chǎn)招標(biāo)采購、招生錄取、人才引進(jìn)與職稱評聘、科研與學(xué)術(shù)誠信等方面。這些腐敗現(xiàn)象危害極大，嚴(yán)重阻礙了高校未來的發(fā)展。高校腐敗案例反映出學(xué)校制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，在貫徹落實上很不到位，權(quán)力失控，缺乏有效的監(jiān)督預(yù)警機制。國家監(jiān)督體系的核心是對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。權(quán)力缺乏監(jiān)管，成為無孔不入的腐敗風(fēng)險點。單靠財務(wù)或者審計或者紀(jì)委某個部門不可能完成整個監(jiān)督事項，高校反腐監(jiān)督任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

（二）高校內(nèi)部職能的部門監(jiān)督現(xiàn)狀。目前大部分高校內(nèi)部監(jiān)督主要有財會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和民主監(jiān)督等方式。因課題研究需要，本文涉及的職能部門主要指財務(wù)部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)等高校內(nèi)設(shè)部門，研究它們之間的協(xié)同監(jiān)督問題。

財會監(jiān)督的目標(biāo)是以高校經(jīng)濟活動為中心，對高校的經(jīng)濟活動進(jìn)行全過程和全方位的監(jiān)督，包括預(yù)算、會計核算、資金收付、財務(wù)分析、決策支持等，從各方面全方位地、連貫地反映出高校的財務(wù)狀況。主要是事前和事中的監(jiān)督。財會監(jiān)督的專業(yè)性和技術(shù)性決定了它在國家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，主要依靠會計人員的經(jīng)驗和職業(yè)判斷，容易忽視專業(yè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險隱患。有些大學(xué)將財務(wù)部門的職能定位為一個服務(wù)保障部門，因此在實際工作中，財務(wù)部門的監(jiān)管職能并沒有很好地體現(xiàn)出來，導(dǎo)致了業(yè)財分離的局面。

內(nèi)部審計監(jiān)督是對全校各個功能單位執(zhí)行學(xué)校的管理制度和管理水平的全面監(jiān)督、驗證和評估。主要包括財務(wù)收支的合法合規(guī)性、效益性和經(jīng)濟責(zé)任審計等。它是保障高校財務(wù)高質(zhì)量的第二道關(guān)口，主要是一種事后監(jiān)督。但由于管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任權(quán)限模糊，各相關(guān)利益方存在沖突，大部分被審計單位和個人對審計抱有抵觸情緒，許多方面審計不能參與、不便涉足或不敢涉足，內(nèi)部審計機構(gòu)有時受人情因素干擾，應(yīng)有的權(quán)限也未能在實際工作中體現(xiàn)出來。

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主要監(jiān)督高校各級黨組織、各單位及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守和執(zhí)行黨和國家有關(guān)政策、法律等相關(guān)情況，并對違法違紀(jì)事項進(jìn)行全面監(jiān)管，負(fù)責(zé)對違反黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的追究。因其工作體制和專業(yè)性的局限，不能真正監(jiān)控到要害部門。

高校民主監(jiān)督的形式主要有教代會，黨代會等，但高校師生的主要關(guān)注點是教學(xué)和科研，參與監(jiān)督管理的熱情不高，民主監(jiān)督往往流于形式。

從以上可以看出，幾種監(jiān)督方式各有側(cè)重點，相互不可替代。但從反腐視角看，存在以下問題：1.沒有設(shè)置專門的機構(gòu)進(jìn)行腐敗監(jiān)督。因為三者分別歸屬于不同的部門管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計部門由于其工作性質(zhì)的獨立性和保密性，相互之間各司其職，極少進(jìn)行溝通，監(jiān)管責(zé)任不明晰，進(jìn)而出現(xiàn)關(guān)鍵職能部門會多次被審計檢查現(xiàn)象。這就導(dǎo)致高校監(jiān)察工作的監(jiān)督需求與資源配置不相適應(yīng)。2.監(jiān)督未能與反腐相結(jié)合。高校審計部門和財務(wù)部門在業(yè)務(wù)角度主要關(guān)注被審計單位在運行中會計處理規(guī)定是否合法、工程項目是否符合程序、是否違背財經(jīng)法規(guī)等。但是基于反腐目的，如果僅從表面賬務(wù)和流程的規(guī)范性操作去審視問題，對于違紀(jì)甚至違法問題的調(diào)查就顯得過于薄弱。在此過程中，財會監(jiān)督和審計監(jiān)督是一種配合式和被動式監(jiān)督。3.監(jiān)督信息共享渠道不通暢。職能部門之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨立，相關(guān)基礎(chǔ)信息不聯(lián)網(wǎng)。在進(jìn)行腐敗治理時，信息需要具備流動性和可獲得性，因此，要在互聯(lián)網(wǎng)上對這些數(shù)據(jù)展開系統(tǒng)性地分析，難度非常大。反腐敗資料的碎片化和不完整性很難得到充分利用[1]。存在著數(shù)量龐大的信息不能流動、重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督死角等問題，這些問題造成了監(jiān)督資源的巨大損失，從而提高了監(jiān)督成本，對監(jiān)督的質(zhì)效產(chǎn)生不利影響。

二、協(xié)同治理理論應(yīng)用于職能部門協(xié)同監(jiān)督的可行性

“協(xié)同”這一理論由德國著名物理學(xué)者赫爾曼·哈肯于1973 年首次提出，并在此基礎(chǔ)上將其定義為：“協(xié)作”，即各系統(tǒng)中各元素、各子系統(tǒng)相互影響、相互協(xié)作，使其在時間、空間、功能等方面呈現(xiàn)一種由混亂到有序的自我組織狀態(tài)。愛德華·弗里曼將合作管理看作是一種將各利益主體都納入合作管理中，并對合作管理中存在的問題進(jìn)行分擔(dān)和處理的做法[2]。王會金[3]在“協(xié)同管理”的理論中指出，在“協(xié)同管理”的理論框架下，許多監(jiān)管機構(gòu)都在努力尋求相互之間的合作與配合，例如，探討了對內(nèi)與外部的合作與配合，以及審計機關(guān)與紀(jì)律檢查機構(gòu)的合作與配合。白列湖[4]在關(guān)于經(jīng)營協(xié)作的探討中曾提及，協(xié)作是一門重要學(xué)科，它在許多不同的主題中都具有某種程度上的共性，所以，將協(xié)作的思想運用到管理領(lǐng)域，可以幫助我們更好地處理某些復(fù)雜的系統(tǒng)問題，這將是我們應(yīng)對經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的各種復(fù)雜問題的有效途徑。

高校監(jiān)管體制是一項系統(tǒng)性工程，它涉及高校管理層、職能層及執(zhí)行層等多個層面，需要高層領(lǐng)導(dǎo)推動、制度支持，高校的各職能部門要履行好自己的職責(zé)，還需要專家、第三方機構(gòu)、社會公眾的普遍參與等。“協(xié)同治理”是指在大學(xué)監(jiān)督制度中運用的一種新的研究思路，也就是在大學(xué)監(jiān)督制度中，大學(xué)各監(jiān)督機構(gòu)為了保證大學(xué)的發(fā)展而聯(lián)合使用監(jiān)督力量，發(fā)揮監(jiān)督合力，實現(xiàn)大學(xué)的“協(xié)作”，從而發(fā)揮大學(xué)的“協(xié)作”作用。探索高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等的協(xié)同策略，對于提升高校治理效能具有重要的現(xiàn)實意義。

三、高校反腐敗協(xié)同監(jiān)督體系的構(gòu)建

基于高校目前內(nèi)部職能部門監(jiān)督現(xiàn)狀，運用協(xié)同治理理論，建立一個有機聯(lián)動的協(xié)同監(jiān)管體系。在全流程監(jiān)管中，紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門和財務(wù)部門是主要的監(jiān)管機構(gòu)，同時還涉及人事、資產(chǎn)和采購等各有關(guān)部門。高校要對反腐監(jiān)察工作進(jìn)行整體規(guī)劃，可以從組織機構(gòu)、運行機制、信息化手段、整改聯(lián)動等多個角度來實施，促進(jìn)構(gòu)建目標(biāo)明確、層次清晰、協(xié)作配合、信息流動的高校協(xié)作監(jiān)督體系。

（一）建立聯(lián)合打擊腐敗的監(jiān)察機構(gòu)。頂層設(shè)計和內(nèi)部環(huán)境的營造是監(jiān)督體系建立健全的先決條件。為確保反腐治理目標(biāo)的實現(xiàn)，打破專業(yè)壁壘，避免職責(zé)和內(nèi)容重疊和交叉，設(shè)立反腐敗協(xié)作工作小組。在紀(jì)委和監(jiān)察部門設(shè)立辦公室，由學(xué)校的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，紀(jì)委書記、分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，有關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人為組成成員。按照工作的要求建立定期會商機制，討論重難點問題，作出決策。從管理層開始，從各個特定的業(yè)務(wù)單位開始，將監(jiān)督的重點與收入支出、資產(chǎn)管理、采購管理、工程項目、科研項目、人事管理等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)融合在一起，對預(yù)警、核實、處罰、報告各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)過程進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到“縱向到頂，橫向到邊”的全過程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督效果。

（二）完善協(xié)同監(jiān)督運行機制。要在各個單獨的運營部門之間達(dá)到良性的交互，增強各功能部門間的交流與合作，就必須從運營制度方面進(jìn)行充分的設(shè)計，為各部門的運營提供保證，并持續(xù)地改進(jìn)。我們可以從下面兩個方面著手：首先要完善高校權(quán)力運行監(jiān)控機制?？梢詮闹攸c領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如基建工程、招標(biāo)采購、項目經(jīng)費管理、人才評聘等）著手，對其進(jìn)行整理，尋找有關(guān)的規(guī)章制度漏洞，提高制度的剛性約束。具體內(nèi)容有：構(gòu)建“一把手”對高校中層領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計體系，構(gòu)建重大專項審計體系；重大經(jīng)濟問題的磋商；健全學(xué)校的內(nèi)控監(jiān)督機制和問責(zé)機制等，定期對單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部風(fēng)險進(jìn)行評價等。構(gòu)建出一個內(nèi)部控制防范有制度、崗位操作有標(biāo)準(zhǔn)、事后考核有根據(jù)的權(quán)力運作風(fēng)險防治體系，從而對權(quán)利的約束與監(jiān)督進(jìn)行更深層次的強化，減少對權(quán)利的設(shè)租尋租空間，推動制度的不斷健全和實施。其次，建立健全廉政風(fēng)險預(yù)警和防控機制。依據(jù)廉政風(fēng)險點的風(fēng)險程度、危害大小、發(fā)生概率等設(shè)置風(fēng)險預(yù)警等級；針對各危險程度制訂相應(yīng)的預(yù)防對策，突出對高危地區(qū)的預(yù)防和控制。

各職能部門應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，有的放矢，精準(zhǔn)施策，發(fā)揮制度的剛性監(jiān)督作用，在職能部門之間形成統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)勢互補的協(xié)同運行機制。

（三）搭建協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。信息壁壘是妨礙各個監(jiān)督手段之間互聯(lián)互通、整合資源、協(xié)同行動并產(chǎn)生優(yōu)勢互補的監(jiān)督合力的一個主要因素[5]。構(gòu)建智能化協(xié)同管理信息系統(tǒng)要進(jìn)行外部系統(tǒng)接口設(shè)計。接入審計管理系統(tǒng)，獲取審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題及風(fēng)險點；進(jìn)入物資管理系統(tǒng)，獲得各種物資的出入庫信息；進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的管理體系，對基礎(chǔ)設(shè)施項目的啟動、建設(shè)、交付等各個階段有詳細(xì)的認(rèn)識；與科研管理系統(tǒng)進(jìn)行對接，可以對科研項目立項評審、經(jīng)費使用、科研成果統(tǒng)計、科研獎勵發(fā)放等方面的工作進(jìn)行全面的掌握。通過與人力資源管理體系的連接，可以了解工資發(fā)放、人才招聘、職稱評定等方面的信息，從而獲得選拔和使用過程的細(xì)節(jié)。協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)將關(guān)鍵業(yè)務(wù)完全融入并整合，從而達(dá)到實時監(jiān)測的目的。

通過協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)把每個監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限籌劃分得清清楚楚，監(jiān)督部門按照“業(yè)務(wù)問題”與“紀(jì)律問題”兩條處理路線，將問題移交給業(yè)務(wù)部門進(jìn)行核查與處理，并按照一套標(biāo)準(zhǔn)的處理與監(jiān)督程序進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)業(yè)務(wù)部門按時、準(zhǔn)確、高效地處理，通過信息化系統(tǒng)實現(xiàn)了對廉政問題的全面展示與快速定位，并對問題進(jìn)行分析總結(jié)與上報，確保了問題處理的時效性與高效性。對上述數(shù)據(jù)進(jìn)行互聯(lián)、共享、挖掘和分析，構(gòu)建面向大數(shù)據(jù)的協(xié)作式信息管理體系，可以及時地發(fā)現(xiàn)問題，給出預(yù)警和提示，并解決問題。

（四）關(guān)注整改成效及成果共用。強化稽查整改與結(jié)果分享是實現(xiàn)信息共享與協(xié)作監(jiān)督的根本目的。協(xié)同監(jiān)督的有效性依賴于整改成果的有效應(yīng)用。整改主要是糾正監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)行為，并將整改結(jié)果相互通氣，匯總分析，對改正的程度做出評估，同時分析問題產(chǎn)生的根源，完善相關(guān)的體制機制，形成“發(fā)現(xiàn)問題-整改問題-防范風(fēng)險-提升管理”的良性閉環(huán)效應(yīng)。協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)通過定期開展審計簡報、審計結(jié)果公告、信息公開等方式來實現(xiàn)信息共享、成果共用。各個職能部門從“通知消極的合作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩で蠓e極的處理”，強化事先和事中控制，真正做到了監(jiān)督關(guān)口的前移。

四、結(jié)語

構(gòu)建新時代高校職能部門協(xié)同監(jiān)督機制是一項長期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程。它是多元協(xié)調(diào)的立體反腐監(jiān)督協(xié)同機制，構(gòu)成了綜合利用財會、審計和紀(jì)檢等手段的聯(lián)合“行動監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”。各職能部門既能充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，又能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)反腐監(jiān)督共治。其核心是對高校辦學(xué)資源進(jìn)行科學(xué)合理的分配，對高校辦學(xué)活動進(jìn)行規(guī)范，以降低高校辦學(xué)中產(chǎn)生貪腐的可能性與環(huán)境，強化“不能腐”，以加強對高校的監(jiān)管與懲罰，增加其貪腐的代價，以達(dá)到“不敢腐”的目的。此外，高校還要加強對廉政文化的宣傳，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，營造高校風(fēng)清氣正的廉潔氛圍，筑牢防腐拒變的思想防線，最終“不想腐”，從根本上建立行穩(wěn)致遠(yuǎn)的長效監(jiān)督機制。