“先立后破”視域下的機關(guān)運行保障管理建設(shè)

文/東北石油大學(xué) 荀明俐 姜一博

一、引言

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》在黨的十九屆三中全會順利通過，標(biāo)志著新一輪黨和國家機構(gòu)改革的順利開啟。黨的二十大報告指出，“新一輪黨和國家機構(gòu)改革全面完成，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升?！盵1]機構(gòu)改革對科層政府的外部行政權(quán)力進(jìn)行拆分和解構(gòu)，優(yōu)化和重組政府職能配置來提升執(zhí)政能力和執(zhí)政效率。而經(jīng)過大力度機構(gòu)改革后的部門，僅是辦公區(qū)域的整合和基礎(chǔ)設(shè)施的配備就非常復(fù)雜，這需要背后機關(guān)運行保障體系強有力的支撐，使改革部門能夠快速運轉(zhuǎn)并充分提升改革所帶來的效力。由此可見，機關(guān)運行保障活動在政府等機構(gòu)中扮演“內(nèi)務(wù)主管”角色，發(fā)揮的作用舉足輕重。

機關(guān)運行保障部門作為國家與機關(guān)間的媒介者，對經(jīng)費、辦公資產(chǎn)以及相關(guān)服務(wù)等資源與利益在黨政機關(guān)各部門之間進(jìn)行內(nèi)部的行政分配。[2]機關(guān)事務(wù)管理部門掌握公共資源，通過機構(gòu)間的合理分配來滿足各部門公共職能的正常履行。然而，當(dāng)前的機關(guān)運行保障管理工作面臨著諸多問題，例如，部門職能交叉、利益分割，概念標(biāo)準(zhǔn)不一，法制約束不足，數(shù)字化、信息化水平低下等。機關(guān)運行保障管理部門作為“公共資源的守護(hù)者”，權(quán)力不通、標(biāo)準(zhǔn)不一、職能不順，這些問題嚴(yán)重地阻礙了內(nèi)部保障功能的發(fā)揮。

上述問題既體現(xiàn)出體制層面的弊病，也包含法制建設(shè)中的不足。針對當(dāng)前機關(guān)運行保障所體現(xiàn)的這些問題，不同的學(xué)者從不同的視角進(jìn)行解讀。在制度構(gòu)建方面，趙巖、胡西暢認(rèn)為，完善的制度建構(gòu)組成了機關(guān)事務(wù)行業(yè)的神經(jīng)系統(tǒng)，是機關(guān)后勤保障的核心，著力建構(gòu)機關(guān)事務(wù)行業(yè)的職能、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、理論、文化“六位一體”的三維體系。邢坤（2022）[3]認(rèn)為，政府運行保障管理制度化建設(shè)則需要制定者與協(xié)調(diào)者相統(tǒng)一、由點到面，整體優(yōu)化、權(quán)責(zé)匹配等具體路徑的共同發(fā)力；在法制建設(shè)層面，楊建順（2021）[4]認(rèn)為，在黨和國家機構(gòu)改革中，確認(rèn)和運用行政機關(guān)運行保障法的PDCA 方法論，立足于行政機關(guān)運行保障的計劃、實施、評價、改善路徑，依法遵循行政機關(guān)運行保障的原則規(guī)范，暢通內(nèi)部意見表達(dá)機制，完善監(jiān)督制約機制。相關(guān)的理論研究在機制或者框架搭建上遵循著“因破而立”的理念邏輯，側(cè)重于從制度的前后實施層面進(jìn)行迭代或上下覆蓋，或者以新法代替舊法，實現(xiàn)煥然一新式的變革，卻忽視了隔斷式的革新所帶來的“層間空隙”，使得革新后的機構(gòu)難以貼合實際?！澳z合板式”的改革會使得機關(guān)運行保障部門與同級機構(gòu)之間雖因科層壓力而顯得鐵板一塊，但內(nèi)不能相互滲透，隔閡仍在，韌性不足。所以，“立”得住，才能“破”得快；“立”得穩(wěn)，才能“破”得好。在推動機關(guān)運行保障管理建設(shè)上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“因破而立”的觀念，著重思考“先立后破”的路徑和策略，使得新法滲透舊規(guī)，以新制融合舊體，推動機關(guān)運行保障管理改革穩(wěn)扎穩(wěn)打、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、歷史沿革

自新中國建立以來，70 多年的時間里，機關(guān)事務(wù)管理發(fā)生了巨大的變化。機關(guān)事務(wù)主管部門遵循著從前期發(fā)揮后勤服務(wù)作用，到后來精細(xì)化分工承擔(dān)專業(yè)化保障管理功能的嬗變過程。在這段跨時期的歷史變革中，機關(guān)事務(wù)管理整體圍繞著“立”和“破”的邏輯演變關(guān)系，遵循著“先立后破”的演變趨勢。

（一）雛形漸成時期（1949-1980）。從無到有，從破到立。新中國成立初期，百廢待興，1950 年，為保障中央政府各機構(gòu)的順暢運轉(zhuǎn)，由中央高層牽頭成立了政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局。此時的機關(guān)事務(wù)管理局具備職能機構(gòu)和機關(guān)生產(chǎn)兩大主體機構(gòu)，是一個兼顧生活性和政務(wù)類服務(wù)的職能機構(gòu)。1954 年，政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，該時期的機關(guān)事務(wù)工作主要凸顯出“后期服務(wù)”的特性，“一家一戶辦后勤”是當(dāng)時機關(guān)事務(wù)管理工作的獨特寫照。機關(guān)事務(wù)遵循著后勤福利化的工作主線，職工的物質(zhì)化和福利性滿足則主要得益于機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)自身所能供給的服務(wù)以及機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)通過其承辦的企業(yè)實體的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。多家多戶辦后勤，以減輕國家財政負(fù)擔(dān)，這是新中國成立初期國家財力薄弱的無奈之舉。

（二）改革發(fā)展時期（1981-2011）。破而后立，破立并舉。隨著改革開放的推進(jìn)，機關(guān)事務(wù)進(jìn)行了打破界限，開放并引進(jìn)市場機制為目標(biāo)的社會化改革。[5]1981年的機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化改革是機關(guān)事務(wù)治理的重要節(jié)點，標(biāo)志著“后勤服務(wù)”發(fā)展模式被打破，社會化改革帶來的“運行保障”模式成為機關(guān)事務(wù)運行保障建設(shè)的主色調(diào)。工作重心由第一階段簡單的生產(chǎn)服務(wù)向行政管理必備的調(diào)度、協(xié)調(diào)與協(xié)作活動轉(zhuǎn)變。2011 年，機關(guān)事務(wù)運行保障管理正式涵蓋了資產(chǎn)、經(jīng)費、服務(wù)、采購、節(jié)能等骨干性職能。三十年時間的機關(guān)事務(wù)運行保障建設(shè)引來了翻天覆地的變化，無論從“去行政”到“再行政”行政屬性的變化，還是管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)軌，都詮釋了該階段發(fā)生的深刻變革，然而跨越式的變革往往帶來陣痛。制度建設(shè)的不完善性，法律體系搭建的滯后性，觀念上的刻板印象，一直伴隨著機關(guān)事務(wù)的發(fā)展，跌跌撞撞來到第三階段。

（三）現(xiàn)代化建設(shè)時期（2012-至今）。不立不破，先立后破。2012 年，我國第一部機關(guān)事務(wù)管理的法規(guī)《機關(guān)事務(wù)管理條例》實施，此后黨中央、國務(wù)院先后出臺一系列法規(guī)條例，其內(nèi)容涵蓋了機關(guān)事務(wù)管理，由此，機關(guān)事務(wù)管理邁入了法制化道路。2013 年，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局由于其管理職能和范圍的變更，改名為國家機關(guān)事務(wù)管理局，2014 年，該管理局將職能行使范圍延增至全國人大和政協(xié)、各民主黨派，極大地豐富了機關(guān)運行保障的管理范圍。由以前的“包辦一切”到現(xiàn)在“購買服務(wù)”，由“人浮于事”到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的轉(zhuǎn)變，奮力爭取機關(guān)事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使其職能得到科學(xué)高效地發(fā)揮。深化改革下，機關(guān)事務(wù)管理不再是急于破舊立新，大操大辦，更多的是順承發(fā)展的步調(diào)，將機關(guān)事務(wù)建設(shè)引入內(nèi)部行政建設(shè)軌道，著重調(diào)整內(nèi)部科層關(guān)系、優(yōu)化組織架構(gòu)、搭建法制輪廓，以“細(xì)雨潤無聲”的形式打造內(nèi)外高效貫通、上下治理順暢的高度專業(yè)的現(xiàn)代化功能機構(gòu)。

三、“破而未立”下存在的問題

（一）術(shù)語模糊，概念不清?！霸谛g(shù)語學(xué)術(shù)化過程中，術(shù)語用詞準(zhǔn)確恰當(dāng)，更能方便定義概念，進(jìn)而展開學(xué)術(shù)邏輯推演的學(xué)術(shù)化進(jìn)程?！盵6]當(dāng)前各界對國家機關(guān)事務(wù)管理這一術(shù)語的定義、內(nèi)涵尚未統(tǒng)一，叫法也各不相同，是標(biāo)準(zhǔn)化過程中的一大障礙。

模糊點一：概念主體不統(tǒng)一。目前，最具權(quán)威性的《機關(guān)事務(wù)管理條例》（以下簡稱條例）并未對機關(guān)事務(wù)及其內(nèi)涵做具體的定義，《條例》中提到“各級人民政府及其部門的機關(guān)事務(wù)管理活動適用本條例?！睆闹锌梢钥吹皆摗稐l例》主體具體指人民政府及其行政單位。但在附則中也提到“其他國家機關(guān)和有關(guān)人民團(tuán)體的機關(guān)事務(wù)管理活動，參照本條例執(zhí)行。”為此，圍繞《條例》第二條，以吳志攀[7]、陶雪良[8]為代表的學(xué)者、政府官員將機關(guān)運行保障稱之為“政府運行保障”、“行政機關(guān)運行保障”和“行政運行保障”來指代機關(guān)運行保障的行政相對人為行政機關(guān)，以史鳳林和張志遠(yuǎn)[9]為代表的學(xué)者則結(jié)合將《條例》第二條和第三十四條結(jié)合起來，對行政相對人不做具體的區(qū)分，而代之以“機關(guān)事務(wù)運行保障”代指。其中湛中樂認(rèn)為，機關(guān)的外延可以擴(kuò)展到運行經(jīng)費由財政給予保障的單位或機構(gòu)，如行政機關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院、以及8 個人民團(tuán)體和14 個社會團(tuán)體。概念主體不統(tǒng)一，同樣能反映組織結(jié)構(gòu)的問題，保障單位是否針對不同屬性的機構(gòu)或團(tuán)體依此提供保障，還是對所有機關(guān)提供統(tǒng)一的保障項目和內(nèi)容，很容易在這一方面造成歧義。

模糊點二：概念所指不準(zhǔn)。機關(guān)事務(wù)運行保障是指確保國家機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、履行職責(zé)，而國家機關(guān)能夠正常運轉(zhuǎn)、履行職責(zé)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“機關(guān)事務(wù)運行保障”包含的外延?！皺C關(guān)事務(wù)運行保障”的主要職能，例如資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、公務(wù)用車等是一個機關(guān)正常運轉(zhuǎn)的必備條件，但是其他事務(wù)，如人事、黨務(wù)、財務(wù)部門同樣是國家機關(guān)運行必需的，而這些是科層組織中的組織部、財政部等部門的骨干職能并不包含在“機關(guān)事務(wù)運行保障”中?！皺C關(guān)事務(wù)運行保障”這一術(shù)語經(jīng)過多年的使用，其專有化程度有所提升，但在具體的語境下仍然存在著被誤解的可能，所以說，這一術(shù)語如何在用詞上準(zhǔn)確表達(dá)自身內(nèi)涵和外延，還需要進(jìn)一步提煉。

（二）法制體系建設(shè)落后，剛性不足?！稐l例》作為現(xiàn)階段機關(guān)事務(wù)運行保障領(lǐng)域最高的法律條文，已實施了10 多年。10 多年來，我國系統(tǒng)推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略，先后進(jìn)行多次國家機構(gòu)改革。新的時代背景下，《條例》已無法滿足機構(gòu)改革后黨政合設(shè)、合署辦公對機關(guān)事務(wù)運行保障提出的新要求，更不滿足“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”?！稐l例》中部分條文明顯已經(jīng)落后于現(xiàn)實的執(zhí)法需要，為了使機關(guān)事務(wù)運行依法依規(guī)正常進(jìn)行，《能源法》《黨政機關(guān)辦公用房管理辦法》《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》先后出臺，這就形成當(dāng)前的機關(guān)事務(wù)運行保障工作“條例打頭，辦法殿后，行政和黨內(nèi)法規(guī)集中”的碎片化、零散化的法律體系現(xiàn)狀。

機關(guān)事務(wù)運行保障行業(yè)涵蓋著將近200 萬個公共機構(gòu)、5000 萬工作人員，關(guān)聯(lián)到一億多的家庭人口，各種法規(guī)、辦法或標(biāo)準(zhǔn)所呈現(xiàn)的效用很難抵得上一部現(xiàn)行法律，因此，迫切需要在現(xiàn)行法規(guī)制度的基礎(chǔ)上提升法律階位，制定一部專門的機關(guān)運行保障法，以解決當(dāng)前法規(guī)周延不夠、剛性不足的問題。

（三）部門職能分散、各自為政現(xiàn)象突出。當(dāng)前機關(guān)運行保障管理部門職能分散、管理權(quán)限分化，例如，機關(guān)資產(chǎn)處置、辦公用地分配等管理權(quán)限散布于財政、住建、國土等部門，權(quán)責(zé)的不對等大大地弱化了部門職能的履行。作為內(nèi)部的行政組織，機關(guān)運行保障部門同樣缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)力與人力資源管理等科層型機制的基本要件，這就將該部門置于尷尬境地。

“當(dāng)個人利益與集體利益趨于一致，在制度化博弈障礙時更容易憑借個人情感謀取正向的零和博弈結(jié)果，即按照收益最大化原則采取最有利于自己的行為方式去實現(xiàn)集體目標(biāo)?！盵10]機關(guān)運行保障工作理應(yīng)掌握各部門間資源的分配，資源的有限性和需求的無限性容易導(dǎo)致資源分配上的失范和混亂，同時各部門紛紛追求本部門利益的最大化，在這種情況下，機關(guān)運行保障部門既缺乏集中統(tǒng)一的法律條文予以規(guī)范各部門間受保障利益的劃分，又沒有足夠強硬的職能權(quán)力來保障執(zhí)行，很自然造成部門間資源分配上的“苦樂不均”。并且維持機關(guān)運行保障機構(gòu)正常運行的部分法規(guī)、辦法是由財政部、國資委等強勢機關(guān)領(lǐng)頭編制，雖然這些條規(guī)對保障機關(guān)運行具有較強的正面作用，但是這些條規(guī)也同樣表現(xiàn)著不同編制主體的原則和價值，致使條文的普適性還有待進(jìn)一步考量。機關(guān)運行保障部門管理權(quán)限的分化使得原本應(yīng)呈現(xiàn)整體性的機關(guān)后勤保障系統(tǒng)演變成各自為政的機構(gòu)后勤管理難題。

四、“先立后破”視野下的措施

“破和立從來都是事物的兩個方面，并且‘立’是決定‘破’是否最后成功的關(guān)鍵?！盵11]縱觀世界歷史，無論是中國封建社會晚期的太平天國運動、維新變法，還是西方早期空想社會主義所催生的“三大工人運動”，都闡釋了在只知道“破”的原因而沒有“立”的方法就著急“破”的情況下，只能是竹籃打水一場空。新的綱領(lǐng)、理念、方法要“立”得住，自然就加速舊的事物滅亡，加快“破”的步伐，這也是馬克思主義找到了“徹底的暴力革命”這一“立”的方法，為新中國的誕生創(chuàng)造了前提?！捌啤焙汀傲ⅰ笔鞘挛锴郯l(fā)展的兩個對立面，有破就要有“立”，立不住只強調(diào)“破”，只會帶來更多的麻煩。

所以，在進(jìn)行機關(guān)事務(wù)運行保障管理建設(shè)的過程中要看到“破”和“立”的辯證關(guān)系，在建立起具有支撐性的制度和法律框架并且能順利彌合新體舊制間的“層空關(guān)系”的基礎(chǔ)上，再考慮原有體制弊端的破除，要防止因“破后無立”，出現(xiàn)改革的無序和混亂，只有這樣，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）立法先行、于法有據(jù)。內(nèi)部行政行為理論認(rèn)為，面向政府內(nèi)部組成部門來發(fā)揮職能的內(nèi)部行政分配行為是機關(guān)事務(wù)部門的內(nèi)在職責(zé)和要求，該部門并不直接作用于行政相對人，也不會影響相對人權(quán)益的認(rèn)受，行政主體享有一定的自主性，因此也不必遵行依法行政的約束。然而，這一自主性在逐漸向自主權(quán)演變。機關(guān)事務(wù)無論是合同能源管理、數(shù)字化建設(shè)、公物倉建設(shè)等已實現(xiàn)外部化，其職能已進(jìn)行了提質(zhì)提效的社會化改革。二十大報告再次重申法制建設(shè)的重要性，要在法制軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。因此，機關(guān)事務(wù)運行保障法制建設(shè)“上有空間，下有基礎(chǔ)”

《山西省機關(guān)事務(wù)保障條例》吹響了機關(guān)運行保障立法的前哨，為國家層面的立法提供制度借鑒、積累經(jīng)驗，機關(guān)事務(wù)管理立法到機關(guān)運行保障立法，是立法理念的一大創(chuàng)新[12]。法律的保障為機關(guān)職能的履行、組織架構(gòu)的搭建提供了強有力的抓手。在法制的前提下，捋順機關(guān)運行保障同級部門間的關(guān)系，厘清職責(zé)范圍，其后對機構(gòu)內(nèi)種種弊端進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。法制讓運行保障機構(gòu)改革“立”得住，弊端的破除讓法制“立”得穩(wěn)，從而實現(xiàn)法制的“以立促破”。

（二）概念法定、學(xué)科建設(shè)正當(dāng)其時?！皺C關(guān)運行保障，是指對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等后勤服務(wù)保障活動?！薄渡轿魇C關(guān)運行保障條例》以法律條文形式對機關(guān)運行保障的概念、保障范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定和詳細(xì)地闡述，以法律的形式對特定概念進(jìn)行界定，為學(xué)界和政界正確引用該概念、正確闡述其內(nèi)涵、正確研究內(nèi)在機理具有重要意義。

另一方面，中國國家權(quán)力組織已逐漸發(fā)展成為世界上最大規(guī)模的組織，機關(guān)事務(wù)規(guī)?？偭矿@人，龐大且繁雜的管理需求迫切需要專業(yè)化的管理人才和專門的學(xué)科領(lǐng)域，所以，機關(guān)事務(wù)管理學(xué)科建設(shè)正當(dāng)其時。國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)“政府運行保障管理”專業(yè)方向（二級學(xué)科）建設(shè)的通知》已在全國十余所高校試點，對于機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域來說，培養(yǎng)一批既具有理論素養(yǎng)又具有實務(wù)能力專業(yè)人才來推動機關(guān)事務(wù)管理至關(guān)重要。學(xué)科的建設(shè)讓機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論、歷史、理念深入人心，讓機關(guān)運行保障扎根更穩(wěn)。

（三）復(fù)合治理、部門聯(lián)動。機關(guān)運行保障部門如何從其他行政部門中“收權(quán)”， “三制融合”[12]的理論架構(gòu)提供了可供參考的實施路徑。首先，打造以厘清職能和權(quán)責(zé)邊界為核心特征的科層型協(xié)作機制。在組織方式和法制建設(shè)上，不僅要明確機關(guān)運行保障部門的組織地位，更要清晰劃分其權(quán)責(zé)權(quán)限，凸顯機關(guān)運行保障部門的重要性，充實機關(guān)運行保障部門的“硬實力”。其次，機關(guān)運行保障部門重新收回職能權(quán)力，將使得財政、住建、國土部門對部分權(quán)力的剝離產(chǎn)生抵觸。如何協(xié)調(diào)因改革造成部門間權(quán)力和利益的調(diào)整，除科層壓力“負(fù)向激勵”外，市場型機制和網(wǎng)絡(luò)型機制也將發(fā)揮重要作用。市場型機制秉持“責(zé)任共擔(dān)，利益相容”原則，當(dāng)機關(guān)運行保障部門掌握完整的職能權(quán)力，職能行使充分，充分盤活部門間資源，保障水平大幅提升，而作為職能相對人的同級行政部門不僅可以享受高質(zhì)量服務(wù)，并且可以節(jié)省下可觀的部門資源和財政資金。因此，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架關(guān)注到了科層型機制忽視利益相容原則和高壓科層壓力帶來體制層面的柔性不足，憑借市場型協(xié)作機制的“利益+責(zé)任”理念，為機關(guān)運行保障管理體制改革提供了彌合政府機構(gòu)各部門間責(zé)任共擔(dān)和利益共享的實施路徑。而強調(diào)認(rèn)同和共識的“網(wǎng)絡(luò)型機制”更有利于打造合作性的部門間關(guān)系，增強各部門間信任黏度，形成共同的組織理念，這不僅有利于政府組織文化的培養(yǎng)，更能保持各部門間協(xié)作的融合度，避免出現(xiàn)機構(gòu)間因改革而造成的“層空間隙”。

機關(guān)運行保障管理建設(shè)不僅需要科層型機制這樣的“硬手段”，同樣需要“市場型機制”和“網(wǎng)絡(luò)型機制”保持機關(guān)運行管理建設(shè)的韌性和強度，實現(xiàn)先“立”后“破”的“軟著陸”。