洛陽市國有企業(yè)改革存在的問題及策略探討

■劉清揚 洛陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院

國有經(jīng)濟在洛陽市經(jīng)濟社會中占有舉足輕重的地位。經(jīng)過三年有益探索和實踐，洛陽國有企業(yè)的市場競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力不斷提升。2022年6 月，洛陽市在河南省國企改革三年行動評估中榮獲A級。但也要清醒認識到，洛陽市國有企業(yè)依然存在一些問題和短板，需要在深化改革成果上持續(xù)發(fā)力。

一、洛陽市國有企業(yè)改革取得的成效

近年來，洛陽市積極創(chuàng)新突破，采取多種措施做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，使國有企業(yè)改革取得了明顯成效。

1.國有企業(yè)改革頂層設(shè)計日漸成熟

洛陽市根據(jù)中央出臺的《國企改革三年行動方案》精神和河南省委省政府工作部署要求，結(jié)合實際出臺了《洛陽市國企改革三年行動實施方案（2020-2022 年）》，明確了深化國資國企改革總體目標和七項重點任務(wù)。研究制定市屬國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整實施意見、市屬國資國企“十四五”發(fā)展規(guī)劃，把準國有資本布局方向，推動國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。制定推進市屬企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見，全力推動傳統(tǒng)投融資平臺向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型。

2.黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)更加有力

洛陽市推動市屬國有企業(yè)將黨建工作要求寫入公司章程，確立國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。推動制定黨組織前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。研究制定全面從嚴治黨工作方案、國有企業(yè)黨建工作實施方案和進一步完善基層黨建聯(lián)系點制度，對國有企業(yè)全面從嚴治黨工作進行詳細安排部署。開展“五星支部”創(chuàng)建活動，支持鼓勵市屬國有企業(yè)創(chuàng)建支部過硬星、經(jīng)營業(yè)績星、優(yōu)質(zhì)管理星、風險防控星、責任擔當星“五星”支部，推進黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，以黨建高質(zhì)量推動國有企業(yè)發(fā)展高質(zhì)量。

3.市屬國有企業(yè)改革成效顯著

洛陽市高質(zhì)量完成企業(yè)整合，將市屬15 家國有企業(yè)整合為4 家，分別承擔城市建設(shè)、先進制造、文旅融合和公共交通等功能，國晟集團成為千億級國有企業(yè)集團，獲得AAA主體信用等級；國宏集團實現(xiàn)資產(chǎn)和營收雙百億，成為河南省國有資本投資運營企業(yè)示范標桿；文旅集團位居全國文旅集團100 強第23 位、華中地區(qū)第1 位?，F(xiàn)代企業(yè)制度更加完善，企業(yè)董事會實現(xiàn)應(yīng)建盡建，建立外部董事人才庫，市屬企業(yè)集團及半數(shù)以上子企業(yè)實現(xiàn)外部董事占多數(shù)；混合所有制改革不斷深化，修訂完善《洛陽市屬企業(yè)混合所有制改革操作指引》，截至目前，共開展混改項目20 余個。市屬各級企業(yè)實現(xiàn)任期制和契約化管理。市屬國有企業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。近年來，市屬國企保持穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好發(fā)展態(tài)勢，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額年均增長率分別達到48.97%、47.03%、16.72%。

4.國資管理體制機制更加完善

洛陽市制定國資委試點企業(yè)授權(quán)放權(quán)清單，國宏集團改革試點成效顯著，相關(guān)經(jīng)驗得到國家、省肯定并在河南省推廣。研究制定資產(chǎn)資源注入工作方案，對行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。修訂完善監(jiān)管企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法，實施差異化考核。建設(shè)國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)在線監(jiān)管。出臺違規(guī)經(jīng)營投資責任追究、完善監(jiān)管企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督實施意見等制度，對違規(guī)投資經(jīng)營造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重后果的進行責任追究。

5.地企合作實現(xiàn)互惠共贏

洛陽市定期組織召開地企合作會議，充分發(fā)揮地企合作平臺作用，聚焦優(yōu)化營商環(huán)境和企業(yè)服務(wù)，積極謀劃實施合作項目，2022 年簽約產(chǎn)業(yè)項目85 個，產(chǎn)銷對接合同218 個，科技成果轉(zhuǎn)化項目71 個。推動成立國有企業(yè)改革創(chuàng)新聯(lián)盟，成員單位已達83 家，成功舉辦洛陽國企改革創(chuàng)新論壇。洛陽市支持服務(wù)駐洛央省企深化改革，央省改革取得顯著成效。制定市縣（區(qū)）國資國企聯(lián)動發(fā)展工作方案，開展縣區(qū)試點，積極謀劃市縣國企聯(lián)動發(fā)展。

二、洛陽市國有企業(yè)改革存在的問題

洛陽市國有企業(yè)改革盡管取得了明顯成效，但筆者經(jīng)過深入調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)洛陽市國有企業(yè)改革還存在以下問題：

1.落實全面從嚴治黨還有差距

一是黨委參與企業(yè)重大問題決策機制不夠健全。洛陽市雖然對國有企業(yè)黨組織工作進行規(guī)范，但對黨委參與治理的程度及具體事項沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致一些企業(yè)的小額資金支出、中層以下職工變動調(diào)整等僅需董事會、總經(jīng)理辦公會決策的事項都報黨委討論，黨委討論泛化、擴大化現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上影響了黨委參加企業(yè)重大問題決策的精力。二是黨建工作運行機制不夠順暢。集團下設(shè)總公司和子公司規(guī)模大、數(shù)量多，黨委對下屬黨總支、支部統(tǒng)籌把控方面還有差距，日常工作中指導(dǎo)要求多，分析研判較少，督促檢查的力度也不夠，甚至出現(xiàn)管理脫節(jié)情況，少數(shù)子公司黨支部黨建引領(lǐng)作用不明顯，黨建業(yè)務(wù)兩張皮問題沒有徹底破解。三是黨務(wù)工作者綜合素質(zhì)有待提高。洛陽市國有企業(yè)尤其是下屬企業(yè)職工流動性強，專職黨務(wù)人員配備不足，黨務(wù)干部往往身兼數(shù)職，黨建工作質(zhì)量和效率不高；加之日常培養(yǎng)和培訓(xùn)力度不夠，黨務(wù)干部綜合素質(zhì)與新時代國企黨建工作的新形勢、新要求還不相適應(yīng)。

2.市屬國有企業(yè)規(guī)模與洛陽發(fā)展不相適應(yīng)

洛陽市屬國有企業(yè)作為洛陽經(jīng)濟社會發(fā)展的頂梁柱，在總體規(guī)模、經(jīng)濟貢獻、風險指數(shù)方面與洛陽副中心城市建設(shè)目標不相匹配。一是總體規(guī)模較小。洛陽市屬國有企業(yè)改革重組整合后只有4 家。相對于沿海發(fā)達地區(qū)來說體量較小，與自身發(fā)展定位還有一定差距。軌道集團與公交集團重組尚未完成，公交集團股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作仍在推進中。二是地方經(jīng)濟貢獻率不高。據(jù)有關(guān)資料顯示，2021 年，洛陽市屬國有企業(yè)累計實現(xiàn)資產(chǎn)總額達2752.5 億元，利潤總額僅有13.7 億元；2022 年，資產(chǎn)總額3476.79 億元，利潤總額達17 億元，雖然有所增長，但利潤總額對洛陽副中心建設(shè)提出的到2025 年生產(chǎn)總值達到8000 億元目標貢獻率仍然不高。三是債務(wù)風險相對較大。洛陽市屬國有企業(yè)投資項目多為政府項目，國晟集團投資的智慧停車、社區(qū)體育健身中心等項目，基本上都是公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，投資大，收益率低，收益不足以償還債務(wù)。企業(yè)主要通過項目貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金，企業(yè)平均資產(chǎn)負債率偏高，超出了正常適宜的資產(chǎn)負債范圍，風險相對較大。

3.混合所有制改革整體謀劃不夠

近年來，洛陽市支持市屬企業(yè)及其子公司實施混合所有制改革，取得了一些成績，完成子公司混改項目4 個，國宏集團開展差異化管控試點，洛軸混改圓滿收官。但是混改還存在不少問題。一是混合所有制改革的質(zhì)量不高?；旄牡姆秶鄬^小，目前主要集中在二、三級企業(yè)，共完成市屬企業(yè)混改項目21 個，各級子企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比達34.9%。洛陽市一級企業(yè)混改推進進度較慢?；旄牡哪Ｊ较鄬我?，主要采取債務(wù)重組、股權(quán)置換等方式進行，混改的成效尚不明顯。二是混合所有制改革市場化準入力度不夠。民間資本進入國企改革較為困難，即便進入后，由于國有資本仍然掌握著企業(yè)的控股權(quán)，民間資本在混合所有制改革中的作用也得不到充分發(fā)揮。三是混改后企業(yè)發(fā)展方向受限。洛陽市國有企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)基本上都是黨委政府直接任命的，發(fā)展目標和中心工作也主要是圍繞洛陽市發(fā)展需要、經(jīng)政府相關(guān)部門審核后確定的，發(fā)展一定程度上受到行政干預(yù)，企業(yè)做出的一些決策有時與企業(yè)發(fā)展需要不相匹配。

三、深化洛陽市國有企業(yè)改革的策略

為了進一步深化洛陽國有企業(yè)改革，使國有企業(yè)改革取得更大的成效，針對洛陽市國有企業(yè)改革存在的問題，筆者經(jīng)過認真思考，提出以下策略。

1.強化國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)

洛陽市應(yīng)深入貫徹落實“堅持建強國有企業(yè)基層黨組織不放松，確保企業(yè)發(fā)展到哪里黨的建設(shè)就跟進到哪里、黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用就體現(xiàn)在哪里，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強組織保證”的精神，全面強化國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)。一是強化政治引領(lǐng)。洛陽市應(yīng)充分發(fā)揮黨委（黨組）的政治核心作用，嚴格落實“第一議題”制度和各項組織生活制度，為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展沿著正確的道路提供堅強的政治保證和組織保證。要突出政治標準，深入推進人才強企戰(zhàn)略，弘揚企業(yè)家精神，完善對企業(yè)家的教育培養(yǎng)、管理服務(wù)、正向激勵機制，加大高端人才和成熟人才的引進力度。二是完善黨委前置研究機制。洛陽市應(yīng)要求國有企業(yè)嚴格按照《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例》規(guī)定，結(jié)合董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層的職責權(quán)限和工作實際，細化國企黨委研究重大事項清單、負面清單及相關(guān)程序，確保黨委參與企業(yè)重大問題決策有據(jù)可依、有章可循。三是提升國企黨組織領(lǐng)導(dǎo)力。洛陽市應(yīng)加強國有企業(yè)標準化規(guī)范化建設(shè)，持續(xù)開展“五星支部”創(chuàng)建活動，夯實基層黨建基礎(chǔ)。探索成立國資系統(tǒng)巡聽旁聽小組，對監(jiān)管企業(yè)中心組理論學(xué)習進行巡聽旁聽。實現(xiàn)組織體系全覆蓋，選優(yōu)配強基層黨組織班子，確保基層基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。將黨建考核與經(jīng)營業(yè)績考評有效結(jié)合，推進黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，以黨建高質(zhì)量推動國有企業(yè)發(fā)展高質(zhì)量。

2.深化市屬國有企業(yè)改革

洛陽市應(yīng)以更好服務(wù)城市發(fā)展為目標，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極推動國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，提高國有資本配置效率。一是優(yōu)化市屬國有經(jīng)濟布局。洛陽市國企應(yīng)深度對接省、市重大發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌抓好“進、退、流、轉(zhuǎn)”，推動國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。國晟集團應(yīng)深耕城市，國宏集團應(yīng)緊盯風口產(chǎn)業(yè)，文旅集團應(yīng)優(yōu)化整合，通過有效投資形成核心資產(chǎn)。二是推進橫向戰(zhàn)略性重組。洛陽市應(yīng)推動軌道集團與公交集團重組，完成公交集團股權(quán)劃轉(zhuǎn)。持續(xù)深化內(nèi)部專業(yè)化整合，完成二級及以下公司業(yè)務(wù)和資產(chǎn)實質(zhì)性整合，構(gòu)建以法人治理為中心的現(xiàn)代企業(yè)管控模式，加快向國有資本投資運營公司轉(zhuǎn)型。三是提升資本運作水平。洛陽市應(yīng)支持企業(yè)將利用資本市場與做強主業(yè)結(jié)合起來，從培育企業(yè)IPO上市、并購上市公司、壯大基金規(guī)模、推進信用評級、探索發(fā)行證券化產(chǎn)品等方面發(fā)力，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，豐富融資渠道，以資本市場力量助推企業(yè)加速轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展。

3.推進國有企業(yè)混合所有制改革

洛陽市應(yīng)通過公開征集戰(zhàn)略投資者、積極尋求與國內(nèi)外知名企業(yè)開展戰(zhàn)略重組與合作，改變國有企業(yè)“一股獨大”局面，實現(xiàn)真“混”真“改”。一是分類實施混合改革。洛陽市對電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域的混改，可以考慮直接引進非國有資本進入，實行增量混改。二是推動股權(quán)多元組合。洛陽市應(yīng)因地、因企、因業(yè)施策，多渠道引進國有資本、民間資本、外商資本以及保險資金、投資基金等參與國有企業(yè)改革，根據(jù)企業(yè)功能定位，靈活設(shè)置股權(quán)配置方式。三是加快推進產(chǎn)權(quán)置換。洛陽市在推動產(chǎn)權(quán)置換工作中，應(yīng)明確企業(yè)長遠發(fā)展方向和進入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可選擇洛陽市先進裝備制造業(yè)企業(yè)與智能制造業(yè)企業(yè)、新材料企業(yè)與新能源企業(yè)、煤電企業(yè)與煤電大用戶企業(yè)、旅游企業(yè)與健康養(yǎng)老企業(yè)等進行企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)置換，實現(xiàn)經(jīng)營的橫縱向一體化。四是鼓勵支持員工持股。洛陽市應(yīng)健全完善長效激勵約束機制，鼓勵支持符合條件的市屬國有企業(yè)員工持股，構(gòu)建企業(yè)和職工利益共同體。積極探索建立企業(yè)關(guān)鍵崗位管理者、業(yè)務(wù)骨干、核心技術(shù)人員，以貨幣、技術(shù)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等形式參與本企業(yè)改革，持有本企業(yè)股權(quán)的相關(guān)機制。

4.健全完善國資監(jiān)管體系

洛陽市應(yīng)堅持“放活”與“管好”相結(jié)合、監(jiān)管與服務(wù)并重，加快構(gòu)建以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，切實在監(jiān)管中服務(wù)好企業(yè)發(fā)展，在服務(wù)中履行好監(jiān)管責任。一是實行集中管理。洛陽市應(yīng)貫徹落實清產(chǎn)、清資、清債方案，對部門所辦企業(yè)采取“切一刀”或“一刀切”，堅決剝離部門所辦企業(yè)，徹底實現(xiàn)政企分開、政資分開，完善經(jīng)營性國有資產(chǎn)“統(tǒng)一授權(quán)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一監(jiān)管”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。逐項清理和落實國資委代表政府履行出資人職責的權(quán)利事項和責任，厘清政府主管部門與國資委、國有企業(yè)的權(quán)責邊界，除政府授權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)外，政府的其他部門不得作為國有企業(yè)出資人代表，確保國資委以外其他黨政部門，未經(jīng)授權(quán)不再直接管理和干預(yù)國有企業(yè)。二是強化資本管理。洛陽市應(yīng)探索完善國有資本分類授權(quán)制度，對涉及公益類、功能類項目，要優(yōu)化國有企業(yè)和政府相關(guān)方的投資決策權(quán)限和審批流程，實現(xiàn)科學(xué)分權(quán)、高效運營；對經(jīng)營類業(yè)務(wù)和項目，要加大授權(quán)力度，實行備案管理，確保企業(yè)自主決策。同時，加大國有資產(chǎn)經(jīng)營損失追責力度，增強國有資本運營投資風險管控的實效性。三是實施精細管理。洛陽市應(yīng)健全完善國家出資企業(yè)投資管理、財務(wù)管理、產(chǎn)權(quán)管理、風險管理等專項管理制度和國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度；建立健全出資人審批事項清單制度，鎖定監(jiān)管事項，形成監(jiān)管清單、報告清單和問責清單。建立投資決策備案制度，完善投資前期規(guī)劃和后期評估及責任追究機制；健全企業(yè)負責人經(jīng)濟責任審計體系，在國有獨資和控股企業(yè)推行總會計師派遣制度。加強國有企業(yè)業(yè)績考核，組建國有企業(yè)考核小組，明確考核職責，突出考核重點，集中分類推進。

5.深入防范化解債務(wù)風險

當前，雖然洛陽市國有企業(yè)債務(wù)風險總體可控，但仍有一定風險，建議洛陽市采取以下防范措施。一是提高債務(wù)風險防控意識。債務(wù)風險管控工作直接影響國有企業(yè)的長期發(fā)展，是推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。洛陽市國企要把成本核算工作擺在更加重要的位置，重視債務(wù)風險防范工作，在企業(yè)內(nèi)部形成債務(wù)風險防控工作對企業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的共識，樹立債務(wù)風險防控意識。二是提升企業(yè)成本管控能力。洛陽市國企要采用精細化成本管控方式，盤活存量資產(chǎn)，進而提高經(jīng)濟效益，把債務(wù)風險降至最低。具體來說，應(yīng)充分利用企業(yè)提高信用等級優(yōu)勢發(fā)行債券、實施項目貸款，做好債務(wù)展期、債務(wù)置換工作，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本。洛陽市應(yīng)支持市屬企業(yè)探索“代建+管理費”“自建+連片開發(fā)”等形式，參與城市提質(zhì)等功能性開發(fā)項目，做好項目投資收益平衡。三是健全風險防控聯(lián)動機制。洛陽市應(yīng)定期召開監(jiān)管企業(yè)經(jīng)濟運行分析會，指導(dǎo)企業(yè)深化改革，整合資源，通過增加資本、債務(wù)重組、整合資源等方式降低企業(yè)負債率。洛陽市應(yīng)深入實施國資監(jiān)管信息平臺建設(shè)組織實施方案，加快推動平臺建設(shè)項目。嚴格落實債務(wù)風險監(jiān)測預(yù)警、專班協(xié)調(diào)、銀企對接，確保不發(fā)生債務(wù)逾期及引發(fā)區(qū)域性金融風險。