推進公立醫(yī)院法治化建設的探索與思考

許睿星 郭 瑞

（1.內蒙古自治區(qū)人民醫(yī)院 內蒙古呼和浩特 010017；2.內蒙古自治區(qū)呼和浩特市新城區(qū)保合少鎮(zhèn)政府 內蒙古呼和浩特 010070）

黨的二十大報告重點關注“法治”，體現(xiàn)了法治精神和法治思維。報告用專章闡述了“堅持全面依法治國，推動法治中國建設”相關內容，對全面依法治國作出安排和部署，為未來五年乃至更長時間推進全面依法治國擘畫了藍圖，指明了方向。

報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安，必須更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。報告同時指出：“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。

自2009 年我國開始深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以來，“強化公共衛(wèi)生法治保障”“建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”一直是改革的重點，各公立醫(yī)院也按照相關政策和安排穩(wěn)步推進。但一方面因為公立醫(yī)院規(guī)模和業(yè)務范圍的不斷增大而管理服務水平提升緩慢，另一方面由于人民群眾對醫(yī)療健康的需求不斷增大而現(xiàn)有診療行為無法滿足的原因，醫(yī)患糾紛數(shù)量居高不下，醫(yī)療風險不斷增加，醫(yī)療腐敗問題時有發(fā)生。這些問題的存在，不僅僅關系著公立醫(yī)院的發(fā)展，關系著健康中國的建設水平，更關系著廣大人民群眾對美好生活的向往能否實現(xiàn)。

在此背景下，結合我國公立醫(yī)院發(fā)展和建設現(xiàn)狀，對公立醫(yī)院面臨的問題進行思考分析，公立醫(yī)院運行管理迫切需要法治保駕護航，運用法治思維、法治方式，推動我國公立醫(yī)院高質量發(fā)展及推進更高水平健康中國建設具有必要性。

一、國內公立醫(yī)院法治建設的問題

近年來，在全面依法治國方略下，依法治院逐步在各級醫(yī)院得到提倡，公立醫(yī)院法治化進程初具成效，但是仍然有一些不可忽視的問題。

（一）醫(yī)療管理法律法規(guī)亟待進一步完善

隨著《中華人民共和國醫(yī)師法》《中華人民共和國基本醫(yī)療與衛(wèi)生健康促進法》等一系列法律的修訂和出臺，公立醫(yī)院在規(guī)范執(zhí)業(yè)、依法管理方面有了法律依據(jù)，但是相關法律法規(guī)上還存在不健全之處，一些具體醫(yī)療問題如人體器官移植與捐獻、試管嬰兒、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等具體的、前沿的領域和問題沒有單獨的立法規(guī)定，不利于規(guī)范執(zhí)業(yè)和監(jiān)督執(zhí)行。此外，對于醫(yī)療機構法治建設方面缺乏系統(tǒng)性、具體性的規(guī)范指引?，F(xiàn)行法規(guī)大多是對醫(yī)療管理而定，醫(yī)院管理的法規(guī)散落在不同的法律規(guī)范之中，系統(tǒng)性差。這就導致公立醫(yī)院在管理制度和機制上難以健全，影響了醫(yī)院規(guī)范運營和法治建設。

（二）公立醫(yī)院法治建設水平亟待提高

首先，醫(yī)院法治建設責任機制不健全。部分公立醫(yī)院法治建設工作的實施依靠領導的帶頭作用，或是將法治建設工作狹義地定義為某個科室、部門的職責，導致沒有在全院形成責任體系。在日常工作診療中出現(xiàn)問題尤其是涉法問題時，相互推諉，而不是積極地分析問題、解決問題。此外，也存在各級衛(wèi)生行政主管部門下發(fā)的事關法治建設政策指令無法傳達至全院各科室，影響法治建設工作的落實。

其次，醫(yī)院法治建設制度不規(guī)范。隨著社會經(jīng)濟水平、民生需求的不斷提高，人們對公立醫(yī)院的服務提出了更高要求。這就要求公立醫(yī)院必須做到依法執(zhí)業(yè)，規(guī)范管理，無論是內部“三重一大”事項和管理制度的起草制定、醫(yī)療器械與藥品的招標采購，還是人事聘用、醫(yī)患糾紛等，都要合法合規(guī)，不得有任何違反執(zhí)業(yè)準則和法律法規(guī)的行為。但是公立醫(yī)院，尤其是三甲醫(yī)院，醫(yī)療業(yè)務體量巨大、事務繁雜，大多沒有針對重大事項、重要文件的合法性審核制度和依法決策制度。這給公立醫(yī)院的重大決策帶來了法律風險，也使醫(yī)院的診療行為缺少了明確而具體的法律支持。

最后，法律法規(guī)宣傳培訓不到位。目前，部分公立醫(yī)院在學法、普法、用法等方面普遍存在著一定的問題。一是醫(yī)院內部普法宣傳不到位，只是根據(jù)上級主管部門指令性任務開展醫(yī)院內部的普法宣傳活動，缺乏針對性，并且由于缺乏專業(yè)的法律人才，使得醫(yī)院內部的普法活動存在滯后性和專業(yè)性不足的問題，并未真正達到宣傳法律知識的目的和效果；二是缺少對醫(yī)務人員如何在醫(yī)療服務中維權，如何合法合規(guī)解決醫(yī)患矛盾糾紛的法律知識的普及，導致醫(yī)患矛盾加劇。這些都極大地制約了公立醫(yī)院法治建設的進程。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員法治思維法治意識不強

公立醫(yī)院是專業(yè)機構，尤其是三甲醫(yī)院，在發(fā)展過程中吸納的人才包括管理人員和醫(yī)務人員，首先考慮的是醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)業(yè)能力和水平，其次除醫(yī)科學生之外，諸如法學專業(yè)的高層次人才對于醫(yī)院招聘也很少關注。筆者所在醫(yī)院近年來幾次招聘法學類碩士生都是指標落空，由此延伸出以下兩個問題。

一是，醫(yī)院管理人員法治意識不強。尤其包括臨床科室主任在內的干部對法治建設重視程度不足，在處理一些非診療行為的活動中依法依規(guī)辦事的觀念不強。醫(yī)院出政策、定制度沒有深入了解相關法律法規(guī)，想問題、辦事情不先找法律，沒有形成遇事找法的觀念。這就導致醫(yī)院行風建設、貪腐問題、各種醫(yī)療、經(jīng)濟類糾紛案件頻發(fā)。

二是，一線醫(yī)務人員對法律知識學習不到位。大部分一線醫(yī)務工作人員往往只注重醫(yī)療技術和水平的提升，而忽略對法律法規(guī)知識的學習，有時對于一些診療前置性動作往往是師父怎么教就怎么做，沒有深層次去探究法律法規(guī)依據(jù)，導致在診療過程中大多無意識地違反依法執(zhí)業(yè)要求。例如，一些醫(yī)務人員在實施診療時并未獲得患者知情同意，未盡到告知義務或存在泄露患者隱私情況，在進行醫(yī)療救治過程中對病歷書寫、操作流程存在不規(guī)范行為，這直接導致醫(yī)患糾紛的發(fā)生，造成不必要的損失。

二、推進醫(yī)院法治化建設的措施及建議

（一）進一步完善相關法律法規(guī)及規(guī)章制度

在全面依法治國方略下，醫(yī)療衛(wèi)生管理和醫(yī)事行為均需要有成文法的規(guī)制。一方面，相關機構和部門要將醫(yī)院尤其是公立醫(yī)院法治建設納入立法規(guī)劃，在國家衛(wèi)健委層面可以出臺部門規(guī)章，在地方層面可以制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，明確醫(yī)療衛(wèi)生領域尤其是公立醫(yī)院法治建設責任和進程步驟；另一方面，要充分分析研究前沿醫(yī)事行為，針對一些敏感的、社會關注度高的醫(yī)療行為要及時制定規(guī)范，對一些制度明顯滯后于技術發(fā)展的法律法規(guī)規(guī)章制度要進行清理和修改，以此不斷適應發(fā)展變化的形勢。此外，還要對一些在法律法規(guī)層面出現(xiàn)的匹配性不足和兼容性不夠的地方進行調整，以便更好地支持法治醫(yī)院建設。

（二）堅持制度引領，健全機制

1.建立健全醫(yī)院法治建設責任體系

醫(yī)院內部要成立法治建設領導機構，明確落實法治建設領導責任，更進一步明確院級、科（處）室和具體工作人員三級管理目標責任，將法治建設納入醫(yī)院總體發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃。在此基礎上，將法治建設和依法執(zhí)業(yè)自我管理情況納入質控考核體系，定期對醫(yī)院法治建設工作進行考核評估，將法治建設情況納入績效考核，建立年度述法制度，將法治建設成效作為衡量醫(yī)院領導班子和領導干部工作實績的重要內容。及時對各部門進行監(jiān)督檢查，梳理法律風險，提出整改建議，將法治建設全面融入醫(yī)院管理運行的全過程。

2.充分發(fā)揮法治工作部門職能作用

因公立醫(yī)院人員、管理的特殊性，在推進法治建設過程中，迫切需要一個專門機構承接法治建設工作任務。該部門應當根據(jù)醫(yī)院規(guī)模和工作量，配備適量的具有法律專業(yè)知識和能力的專職工作人員，負責參與醫(yī)院重大突發(fā)事件、涉法糾紛、醫(yī)療糾紛等處置。還要組織各部門開展依法執(zhí)業(yè)自查與日常管理，對醫(yī)患糾紛案件開展案件評析，梳理法律風險點，組織制定預防及處理措施。此外，還應該明確承擔法治宣傳、績效考核等任務。通過專門機構專業(yè)化的工作，督促廣大醫(yī)務人員遵法、學法、用法，增強法治意識，積極推動醫(yī)院建立預防、處治、補救工作模式。

3.完善內部管理制度

根據(jù)國家衛(wèi)生健康委辦公廳《關于進一步加強醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位法治建設的通知》要求，公立醫(yī)院法治建設責任部門要根據(jù)醫(yī)院實際、地方實際制定醫(yī)院法治建設工作各項規(guī)章制度、計劃、方案，建立健全醫(yī)院依法決策、重大事項合法性審查制度、依法執(zhí)業(yè)依法管理制度及醫(yī)患糾紛案件評析等制度機制。這樣才能使醫(yī)院管理、醫(yī)療行為等各項行為均有規(guī)可依、有制可循。

根據(jù)目前的工作實際，首先需要建立合法性審核制度，提高醫(yī)院合規(guī)管理水平。在醫(yī)院下發(fā)重要文件、管理制度之前應該進行合法性及合規(guī)性審核，由法律顧問出具合法性審核意見，然后按照醫(yī)院決策程序進行集體研究決定，從而更好地在民法典及各類醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)等框架內開展工作，切實保障醫(yī)院各項工作運行合法合規(guī)。

（三）突出重點抓好依法執(zhí)業(yè)自查

按照《醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)自查管理辦法》要求，公立醫(yī)院要全面履行醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)自查主體責任，自主開展依法執(zhí)業(yè)自查。

1.嚴格落實依法執(zhí)業(yè)自查任務

要增強法治意識和責任意識，不斷加強醫(yī)院醫(yī)療質量安全管理，把依法執(zhí)業(yè)要求全面融入醫(yī)院管理運行的全過程。在依法執(zhí)業(yè)自查過程中，負責法治建設的專業(yè)部門要嚴格按照《辦法》要求開展依法執(zhí)業(yè)自查工作。因地制宜制定醫(yī)院自查管理方案，在自查的同時，要堅持自查和監(jiān)督相結合原則，將法治建設和依法執(zhí)業(yè)自我管理情況納入醫(yī)院質量考核體系。定期公示自查情況，建立醫(yī)療服務信息公開機制，設立自查問題臺賬，并提出改進措施，組織開展回頭看工作，以此優(yōu)化服務流程和就醫(yī)環(huán)境。

2.定責定崗推進責任落實

醫(yī)院要與各部門負責人簽訂依法執(zhí)業(yè)自查責任狀，建立各部門法治工作聯(lián)絡員體系，明確院級、科室和人員三級管理目標責任。根據(jù)《醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)管理辦法》要求，可以從機構、人員資質著手，對醫(yī)院相關科室開展專項自查，通過收集科室人員學歷、執(zhí)業(yè)及職稱證書復印件等，建立依法執(zhí)業(yè)檔案，推動各科室開展依法執(zhí)業(yè)自查工作。

3.部門聯(lián)動推進守法遵法

法治工作部門要加強與其他部門的合作，將醫(yī)療訴訟案件中暴露的病案管理、知情告知、注意義務等法律風險點納入日常的質控檢查指標中，通過將法律法規(guī)與部門質量考核相結合，將法律規(guī)定與職工日常行為相融合，能促進法治工作常態(tài)化、職工行為法治化。此外，在日常工作中，法治工作部門還要加強與財務、招采、醫(yī)務、紀檢監(jiān)察、組織宣傳等部門配合和銜接，通過部門聯(lián)動推動醫(yī)院整體守法遵法。

（四）建立高質量法律宣傳培訓體系

1.建立普法教育機制，營造法治氛圍

公立醫(yī)院法治建設的一項重要任務，是提高公立醫(yī)院全體職工的法治意識。醫(yī)院法治建設的推動落實不僅是醫(yī)院領導的工作，每一位職工還要積極參與，只有全體職工形成法治意識、法治觀念與法治思維，才能夠全面推進法治化、規(guī)范化管理和執(zhí)業(yè)。這就要建立系統(tǒng)的法治宣傳培訓體系，知法學法。要落實領導干部帶頭學法、用法、述法制度，將法治教育列為醫(yī)護人員必修課。在各項學習培訓中，突出學習宣傳法治思想、憲法、民法典及衛(wèi)生健康促進法等醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)。此外，對公立醫(yī)院，基于其“公立”性質，還要切實推動對黨內法規(guī)的學習和宣傳。

2.抓好人員培訓教育，提升法治意識

要加強公立醫(yī)院法務人才隊伍建設。加大對醫(yī)院法務人才的培養(yǎng)與引進力度，是醫(yī)院法治建設的重要工作。首先，可以利用高校法律院系的學術優(yōu)勢，搭建院校共建平臺，在法學院建立定點培養(yǎng)機制，在醫(yī)院建立實習基地，聯(lián)合培養(yǎng)“醫(yī)”“法”復合型人才。 其次，在教育培訓過程中，要抓住各崗位特定職責，分類分層進行培訓，對臨床醫(yī)護、干部、院領導制定特定培訓計劃，按步驟推進全員培訓，實現(xiàn)廣覆蓋、多頻次、有側重、有效果、多警示的法律培訓，有效提升全院醫(yī)務人員的法律意識和風險防范意識，確?；颊甙踩㈩A防為先的管理理念的落實。

（五）充分發(fā)揮法律顧問職能作用

1.法治部門 + 外聘法律顧問協(xié)同推進

醫(yī)院法治工作部門要與律師事務所合作，外聘醫(yī)療法律事務律師顧問團隊，并將顧問團隊納入醫(yī)療安全管理體系中的醫(yī)療風險預防性法律干預及應急處置法律機制管理中來。采用醫(yī)院內設醫(yī)療法律事務處理部門與外聘律師事務所提供專業(yè)律師團隊緊密合作的形式，取長補短，相互配合。在法律業(yè)務方面，以外聘法律顧問為主，負責審核醫(yī)療文書及醫(yī)療合作協(xié)議等法律文件，發(fā)現(xiàn)和糾正醫(yī)療合作協(xié)議中不利的條款，提高合同履約率。同時，法律顧問團隊要組織開展案件評析，梳理法律風險點，組織制定預防及處理措施。在醫(yī)院內部涉法行政事務方面，以法治部門為主，具體承擔組織實施、協(xié)調溝通、建章立制，聯(lián)系、協(xié)調和管理外聘法律顧問等職責。

2.充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)作用

醫(yī)院要暢通法律顧問履職渠道，為法律顧問發(fā)揮作用提供便利、創(chuàng)造條件，適當建立實施法律顧問意見研究采納工作機制。加強法律顧問對訴訟業(yè)務的參與，尤其是庭審環(huán)節(jié)的參與，要明晰法律顧問對其出具法律意見的權利責任，充分利用法律顧問的專業(yè)能力，加強醫(yī)院的法治建設，加強對法務部門、醫(yī)務人員的培訓。為全院各部門、臨床科室提供法律服務，解答法律咨詢，為相關部門日常工作提供法律支持建議。

三、結語

推進公立醫(yī)院法治建設，任重道遠，法治化和規(guī)范化是公立醫(yī)院在社會主義現(xiàn)代化建設新征程上的必行之路。只有推進公立醫(yī)院法治化、規(guī)范化發(fā)展，才能以此推動醫(yī)療衛(wèi)生領域改革的順利進行，才能更進一步提高醫(yī)療服務質量和水平，維護人民群眾健康權益。