非營利組織內(nèi)部控制問題及對策研究

張 琴

濟南市教育教學(xué)研究院

一、非營利性組織的界定與特征

（一）非營利組織的界定

正如其名稱所示，非營利組織是一個不營利的機構(gòu)。與營利性企業(yè)不同，非營利機構(gòu)旨在為人民提供基本的生活待遇。非營利組織涉及藝術(shù)，慈善，教育，學(xué)術(shù)，環(huán)保等諸多領(lǐng)域。非營利機構(gòu)通過國家撥款和公私部門捐贈等方式籌集資金，盡管享受免稅待遇，但其收支仍受到監(jiān)管和管理。由于各國政治、文化和歷史背景的差異，在界定非營利組織的方式上存在著很大的差異。在國內(nèi)，大多數(shù)的非營利性機構(gòu)都是經(jīng)民政部門備案的民辦機構(gòu)。

（二）非營利組織的特征

1.正式性

非營利性機構(gòu)為合法登記的、具有獨立性的法人。非營利性機構(gòu)應(yīng)滿足法定資格，并與其發(fā)展計劃相適應(yīng)，要在民政部門備案。

2.私人性

私人性質(zhì)表明非營利組織是一個與政府機構(gòu)無關(guān)的機構(gòu)，非國家機構(gòu)，具有不被外部勢力所制約的內(nèi)部經(jīng)營機構(gòu)。其基本特征是一個能夠獨立判斷、決策、管理和運行的獨立的組織。其組織形態(tài)植根于民間，通過與民眾的廣泛接觸，調(diào)動民眾的熱情和自覺性，從而達(dá)到其功能。

3.非營利性

非營利分配是一種不以營利為目標(biāo)、不以累積財產(chǎn)為目標(biāo)、以服務(wù)于大眾為宗旨。這是不同于一般企業(yè)最大的特征，即公司以追求利潤為目標(biāo)。非營利機構(gòu)自身的經(jīng)營活動可能產(chǎn)生盈利，經(jīng)營活動也可能有一定的盈余，但這種盈余不會進(jìn)行由非營利機構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行分配，而是僅限于對公眾有利的范圍內(nèi)使用。非營利性機構(gòu)累積的資產(chǎn)不是捐贈人或機構(gòu)的，如果將其私有，就違反了相關(guān)的法律規(guī)定，這是屬于整個社會的。即便是組織倒閉、破產(chǎn)，它的剩余資金也不能自行瓜分，而是要移交給其他的公有機構(gòu)。

4.自主性

非營利機構(gòu)是一個自主的機構(gòu)，它不會受到任何國家或商業(yè)或其它的非營利性機構(gòu)的干預(yù)。

5.義務(wù)與公益性質(zhì)

在非營利性機構(gòu)的日常運作與管理工作中，必然會有大量的志愿者參與進(jìn)來，志愿者們以互助與奉獻(xiàn)的方式，透過平臺，自發(fā)地聚集起來，無償?shù)臑樯鐣暙I(xiàn)自己的力量。非營利性機構(gòu)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)個人的價值，還可以縮短人們的距離，降低社會的階級隔閡，減輕社會矛盾，維護社會的安定，同時增強組織的影響力，提高其管理能力。志愿者可以通過參加社會公益或物質(zhì)捐助等方式奉獻(xiàn)愛心，這也構(gòu)成了非營利性機構(gòu)的一種經(jīng)濟資源。

二、非營利組織內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境惡劣

1.缺乏內(nèi)控意識

政府總是會幫助非營利組織解決財務(wù)危機。國務(wù)院和地方政府對非營利組織債務(wù)風(fēng)險高度重視，除了召開專題會議、強化債務(wù)動態(tài)監(jiān)督外，中央財政還設(shè)立了支持地方化解非營利組織校債務(wù)風(fēng)險的獎補專項資金。各地財政部門切實履行償債責(zé)任，設(shè)立償債準(zhǔn)備金，并采取了相應(yīng)的手段，對不良資產(chǎn)進(jìn)行了有效的矯正。但同時政府的做法，使得對非營利性機構(gòu)的財政制約能力減弱，從而使其在管理上的內(nèi)在動力不足、外在危機意識薄弱。

另一方面，非營利性機構(gòu)作為受助方，對于國家財政和社會捐助，僅以代理公共財產(chǎn)的形式運作，擁有一定的使用和控制能力，沒有處置權(quán)和收益。這就造成了組織高管經(jīng)營效率低下、內(nèi)部控制不到位、不能有效地防范風(fēng)險和監(jiān)管。有些非營利性機構(gòu)甚至將內(nèi)部控制視為機構(gòu)人事的調(diào)整管理，或是將其視為一堆手冊，各種文件和系統(tǒng)，在執(zhí)行過程中存在著大量的問題。

2.缺乏健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對有效實施內(nèi)部控制具有重要意義。作為非營利組織的最高決策機構(gòu)，董事會或理事會承擔(dān)著內(nèi)部治理和對外溝通的職責(zé)。但是，在實踐中，非營利組織的董事會和理事會職責(zé)履行得不夠充分，有些甚至只是掛名機構(gòu)。有些非營利組織甚至沒有董事會和理事會，只有一個主席或董事長，所有的事情都由一個人決定。有時董事長和理事長的人選未必適合組織的實際情況。比如董事長、理事長不懂技術(shù)，就不能監(jiān)督內(nèi)部管理人員和員工的行為；如果董事長、理事長不懂管理，就不能制衡內(nèi)部管理人員的權(quán)利。此外，現(xiàn)階段非營利組織決策機構(gòu)的成員基本由政府相關(guān)部門委派，而非營利組織目前尚無獨立董事制度，因此在決策層面上沒有代表社會公眾利益的代表。

目前我國一些非營利組織的組織結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步完善，民主決策機制、非營利組織章程規(guī)定的民主治理原則有待進(jìn)一步落實。例如，許多組織表決形式仍存在鼓掌通過的現(xiàn)象；理事會議事機制存在一言九鼎的局面。特別是監(jiān)事會建設(shè)相對滯后，許多組織不愿設(shè)立監(jiān)事會。甚至認(rèn)為設(shè)立監(jiān)事會是一件麻煩事，反對立法中的相關(guān)規(guī)定。

（二）預(yù)算管理水平不夠高

影響到預(yù)算的要素是多種多樣和錯綜復(fù)雜的，而對其進(jìn)行系統(tǒng)而廣泛的收集、整理和分析，可以使得其更為科學(xué)。而在非營利性機構(gòu)中，由于各個單位的預(yù)算協(xié)商不到位，造成了預(yù)算管理中缺少精細(xì)、可信的基礎(chǔ)，使其與企業(yè)的現(xiàn)實狀況不符，造成了經(jīng)常增加或調(diào)整的現(xiàn)象。另外，由于預(yù)算的不規(guī)范，致使其報表與實施的不一致。由于組織領(lǐng)導(dǎo)人沒有充分關(guān)注預(yù)算外經(jīng)費，造成了預(yù)算外經(jīng)費被轉(zhuǎn)移到預(yù)算外和預(yù)算外開支中。這種專款不專項的現(xiàn)象也屢見不鮮，他們只知道用錢，根本不在乎投入的結(jié)果，因此，許多工程都難以達(dá)到預(yù)期的社會效益。但也存在著對財政預(yù)算案的監(jiān)管問題。很明顯，由于財政管理不善，造成了很多問題。對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，不能只限于預(yù)算執(zhí)行，不能虛報預(yù)算收入；對項目資金的及時、準(zhǔn)確、?？?、挪用、挪用等都要進(jìn)行全面的監(jiān)督;對預(yù)算的落實情況進(jìn)行監(jiān)測，監(jiān)測項目是否實現(xiàn)了預(yù)期的指標(biāo)，如果沒有實現(xiàn)，該怎么辦。

（三）缺乏風(fēng)險控制能力

非營利組織的決策和運營風(fēng)險，是因為其在決策中缺少實踐經(jīng)驗，缺少進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，從而使其在制定決策時產(chǎn)生偏差，在決策中背離了最初的意圖，造成了極大的損害。結(jié)果是，非營利機構(gòu)遭到了來自各個層面的挑戰(zhàn)，因此，有一些風(fēng)險是要由非營利性機構(gòu)來承擔(dān)。非營利組織控制風(fēng)險、規(guī)避防線的目標(biāo)是強化監(jiān)管，而風(fēng)險控制不到位、組織工作效能不高、資金配置與利用不合理等難以發(fā)揮內(nèi)部控制的作用；組織經(jīng)營者道德敗壞，法律意識薄弱，為個人利益帶來了危險；非營利組織違背初衷，貪污腐敗，給其帶來了很大的經(jīng)濟損失。財務(wù)危機是由外在的環(huán)境影響引起的，非營利性機構(gòu)融資的風(fēng)險來自于它的融資需求，其融資的風(fēng)險包括政策變化、體制改革、突發(fā)事件、內(nèi)部舞弊、挪用公款等。

（四）內(nèi)部監(jiān)管缺失

目前，許多非營利性組織均未設(shè)立獨立的監(jiān)事會，對其進(jìn)行監(jiān)督。但是，在已經(jīng)設(shè)立董事會的許多非營利組織中，能夠切實履行和履行監(jiān)管職責(zé)的，卻是少之又少，而且執(zhí)行力也不強。目前國內(nèi)許多非營利性組織尚未設(shè)立功能獨立的內(nèi)審，而在非營利性組織中設(shè)立的內(nèi)審機關(guān)更是鳳毛麟角，其監(jiān)管功能很難得到充分的體現(xiàn)，大部分的內(nèi)審工作最終淪為了一種虛偽的、沒有任何意義的工作。在非營利性機構(gòu)中，內(nèi)審人數(shù)少，難以適應(yīng)各類需求。而在非營利性機構(gòu)中，內(nèi)審人員的專長也相對較弱，且整體素質(zhì)偏低，且缺少專門的高層次人才。內(nèi)審的不合理和不健全的分配都會造成內(nèi)審的規(guī)模和效益的低下。許多非營利性組織存在著許多潛在的風(fēng)險，而非營利性組織難以及時有效地采取有效的預(yù)防和應(yīng)對，對違紀(jì)違規(guī)的問題也難以及時有效的應(yīng)對和處理，使其在非營利組織中的作用大打折扣。

三、非營利組織內(nèi)部會計控制改進(jìn)對策

（一）建立適合非營利組織內(nèi)部環(huán)境

1.加強非營利組織文化建設(shè)

必須加強非營利組織的文化建設(shè)，提高員工的綜合素質(zhì)。非營利機構(gòu)要強化對人員的培訓(xùn)和教育，并通過定期的內(nèi)部和外部的交流和溝通，以提高他們對內(nèi)控的認(rèn)識和能力。因此，必須強化非營利機構(gòu)的內(nèi)部管理，從整體上提升員工的質(zhì)量，提升他們的職業(yè)能力和職業(yè)操守。同時要確保組織成員嚴(yán)格執(zhí)行各種內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)。

2.加強非營利性組織的內(nèi)部管理

建立健全非營利組織的內(nèi)部管理體系是十分必要的。目前，我國的非營利性機構(gòu)的內(nèi)部管理體系分為：決策層、執(zhí)行層和監(jiān)管層。在非營利性機構(gòu)的內(nèi)部，董事會或董事會是其決策的組成部分，而作為行政主管的行政機關(guān)則為非營利性機構(gòu)的行政主管，而監(jiān)事會、內(nèi)審部則是非營利性機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)。通過建立一個良好的制度，可以讓決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方互相制約，確保權(quán)力的清晰、公平、高效的分配、高效的運作。

（二）控制財務(wù)預(yù)算

財務(wù)預(yù)算是以財務(wù)決定所能獲得的有關(guān)資料為基礎(chǔ)進(jìn)行的。其具體表現(xiàn)為：收支表、資產(chǎn)負(fù)債表、職業(yè)支出表等。財務(wù)預(yù)算內(nèi)容主要有：首先，對目前的財務(wù)狀況進(jìn)行全面的剖析，并在此基礎(chǔ)上制定出相應(yīng)的財務(wù)預(yù)算；在對各個目標(biāo)要素進(jìn)行評價時，應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的辦法，按整體發(fā)展需求來決定各項預(yù)算指標(biāo)；其次，要在各個行業(yè)之間達(dá)到均衡與和諧。要科學(xué)地安排經(jīng)費，合理調(diào)配，經(jīng)費的來源和運用要達(dá)到均衡；同時要兼顧收支。在制定各項預(yù)算目標(biāo)時，各部門均基于更有效地利用經(jīng)費；第三，預(yù)算要科學(xué)、合理。理清數(shù)據(jù)，據(jù)實計算，使預(yù)算更加科學(xué)和準(zhǔn)確。

（三）加強非營利組織風(fēng)險評估

在進(jìn)行經(jīng)營過程中，非營利組織不可避免地要面對多種危險。因此，必須強化對非營利性機構(gòu)的風(fēng)險評價和防范。首先，必須構(gòu)建一套專業(yè)化的風(fēng)險評價制度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的風(fēng)險預(yù)防機制，并采取相應(yīng)的措施。風(fēng)險預(yù)防與防御是一門專業(yè)技術(shù)活，所涉及的知識范圍很廣，對專業(yè)知識、技能、經(jīng)驗豐富的資深專業(yè)人員都有很大的需求。為此，非營利機構(gòu)應(yīng)成立專門的風(fēng)險評價機構(gòu)，組建專門的風(fēng)險評價團隊，對其進(jìn)行日常的風(fēng)險管理和預(yù)防。在建立一個危險評價小組時，需要有財務(wù)、管理和社會專業(yè)人員，他們需要對危險進(jìn)行評價和預(yù)防。在風(fēng)險評價中，必須合理使用風(fēng)險評價的手段，建立科學(xué)合理的風(fēng)險評價工作程序。非營利機構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險評價體系，建立相關(guān)的評價指標(biāo)和評價方法，為評價管理提供規(guī)范統(tǒng)一的依據(jù)；其次，要構(gòu)建完善的風(fēng)險控制機制；要加強對非營利性機構(gòu)的風(fēng)險控制，確保其執(zhí)行有力，執(zhí)行有法可循。作為一名風(fēng)險管理者，必須加強自身的職業(yè)素養(yǎng)與全面的素質(zhì)，并通過對其進(jìn)行績效評估，以保證其嚴(yán)格執(zhí)行，不斷完善風(fēng)險控制系統(tǒng)。如何有效地實施企業(yè)的內(nèi)部控制制度，是企業(yè)進(jìn)行有效、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重要保障。在此基礎(chǔ)上，通過分析影響非營利性組織的風(fēng)險因素，建立相應(yīng)的風(fēng)險評價體系，并通過分析這些影響因子的作用，實現(xiàn)其在咨詢、服務(wù)等方面的作用，為政府制定相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防對策，以提高其風(fēng)險的管理效果，并在一定程度上降低了企業(yè)的風(fēng)險。

（四）加強非營利組織的監(jiān)督

非營利組織的內(nèi)部監(jiān)察機關(guān)要充分利用監(jiān)察功能，及時地查出風(fēng)險，避免潛在的危險，從而降低其所受到的沖擊與損害。在非營利性組織的內(nèi)部審計中，必須要進(jìn)行監(jiān)督，從而有效地發(fā)揮其作用。非營利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收高素質(zhì)的內(nèi)審人才，以保證內(nèi)審制度的完善，保證內(nèi)審結(jié)果的真實。為了保證內(nèi)審工作的獨立性，必須保證內(nèi)審工作的質(zhì)量。在外部監(jiān)管上，要使其更好地接受公眾的監(jiān)督。盡管與非營利性機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管相比，它難以實現(xiàn)有效的監(jiān)控，但是，它也能起到一些作用。各級新聞媒體應(yīng)當(dāng)充分利用媒介的力量，對其進(jìn)行公平、公正、公開的評估，激勵其強化監(jiān)管和制約，健全其內(nèi)部控制制度，推動其不斷發(fā)展。

總結(jié)

近幾年，有關(guān)非營利性組織的理論研究日益受到國內(nèi)學(xué)者的重視。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，結(jié)合其本身的特征，對其進(jìn)行了詳細(xì)的剖析。首先，通過對非營利性組織的特征以及對其進(jìn)行內(nèi)部控制的研究，提出了一種將非營利性機構(gòu)與內(nèi)部管理有機地聯(lián)系起來的管理制度。非營利性機構(gòu)的目的不在于盈利，在于提供服務(wù)。因而，對其從業(yè)者的需求尤其嚴(yán)格。加強對非營利組織的公開工作，可以使其規(guī)范化、專業(yè)化，提高其信譽。