會計改革背景下事業(yè)單位預算管理控制研究

馮靜怡

連州市財政局投資審核中心

前言：事業(yè)單位作為經(jīng)縣級以上各級人民政府及其相關(guān)主管部門批準成立的單位組織，在公共事業(yè)活動中占有重要地位。為進一步符合時代發(fā)展要求，早在2019年1 月初就提出在事業(yè)單位管理控制過程中全面施行新政府會計制度，合理應(yīng)用權(quán)責發(fā)生制處理財務(wù)事務(wù)的改革建議，有益于引領(lǐng)事業(yè)單位高效完成預算管理任務(wù)。對此，改革之余宜制定可行性優(yōu)化計劃，助力事業(yè)單位良性運作。

一、事業(yè)單位預算管理控制的現(xiàn)實意義

（一）提升內(nèi)部執(zhí)行力

針對事業(yè)單位開展預算管理工作，實則是為了有效提升內(nèi)部執(zhí)行力和預算可控力。尤其是事業(yè)單位會計部門，其主要職能包含會計監(jiān)管、會計指導以及集中核算等。而強化預算管控職能，有望促使事業(yè)單位內(nèi)部制定的各項決策得到深度執(zhí)行，因各事業(yè)單位均是按照預算計劃分配管理任務(wù)，因而若加強預算管控，可以提高預算效益達標率，促使事業(yè)單位從中獲得良好的預算成果，而且預算項目在實施期間也能指引各事業(yè)單位項目實施者嚴格按照預算標準使用財政資金，以免出現(xiàn)資金損耗或預算不達標問題，充分彰顯事業(yè)單位的社會影響力，更好的發(fā)揮其服務(wù)社會的職能。

（二）推進現(xiàn)代化財務(wù)

目前事業(yè)單位已全面啟動電算化財務(wù)模式，而財務(wù)管理者發(fā)揮著監(jiān)督管控職責，通過對財政預算的有力管控，能夠督促管理者有效利用現(xiàn)代化管理理念參與財務(wù)活動，并對財政資金流向進行跟蹤分析，保證每一筆用于公共事業(yè)的財政資金都能得到全面管控，降低資金損耗，促使事業(yè)單位逐步朝著現(xiàn)代化財務(wù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

（三）加強高質(zhì)量發(fā)展

事業(yè)單位常需要對財政資金進行分配和使用，這就導致工作人員有更多機會接觸財政資金，致使違規(guī)操作風險有所提高。若能全方位實施預算管理控制，將切實消除有關(guān)人員挪用公款發(fā)生風險，杜絕徇私行為的前提下，亦能保障財政資金安全，致使事業(yè)單位踐行高質(zhì)量發(fā)展目標，營造廉潔奉公的工作氛圍。鑒于此，預算管理控制的優(yōu)化處理具有深刻的現(xiàn)實意義，值得高度重視。

二、事業(yè)單位預算管理控制現(xiàn)狀難點

（一）預算管理片面

[這個引用的是成本管理的文章，是否換一份關(guān)于預算管理的引用文章比較合適？]事業(yè)單位預算管理控制工作中，從預算編制到預算下達以及預算執(zhí)行步驟，基于現(xiàn)有管控方法的指導，難以進行全方位跟蹤管理，致使各預算程序緊密性不強，最終預算執(zhí)行結(jié)果很難符合編制標準。其中預算編制部分，多采用粗放式管理形式，其設(shè)定的定額依據(jù)以及資金支出標準缺乏可靠支撐，同時管理者也未就預算編制計劃表進行細致審核與批復，從而在低效管理下導致預算編制計劃無法得到充分落實，而且預算項目中未對不可預見性費用予以分析，由于預算項目執(zhí)行期間存在突發(fā)因素，會影響最終執(zhí)行效果，所以管理者若不能從編制到執(zhí)行整個流程給予有效指導和合理把控，或是全面知曉預算資金分配詳情但未關(guān)注業(yè)務(wù)部動態(tài)和預算執(zhí)行現(xiàn)狀時，將削弱管理職能。因此，應(yīng)逐漸擴大預算管理控制范圍，實現(xiàn)全面管控，就此優(yōu)化預算執(zhí)行效果。

（二）管控方法單一

當下采取的預算編制方法較為單一，側(cè)重于增量預算，對其它方法未能加大應(yīng)用力度，同時未結(jié)合實際狀況確定預算指標，致使在單一管控下脫離實際工作計劃。另外部分公共事業(yè)單位在支配財政資金時，也沒有詳細記錄資金用途，造成財政資金未能實現(xiàn)高效利用，不利于事業(yè)單位規(guī)范化運作。若能在會計改革背景下優(yōu)選預算管控方法，即可優(yōu)化管控成效，保證每筆財政資金均能用于實處，且處于可控狀態(tài)中。

（三）內(nèi)控制度不健全

內(nèi)控管理制度作為增強預算管理控制實效性的重要保障，需隨時根據(jù)會計制度要點予以調(diào)整。部分事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)控制度顯然不夠完善，需依據(jù)新會計制度進行制度條文的增減。若未能對制度內(nèi)容予以微調(diào)，將脫離既定管控目標，或者無法指明工作方向，理應(yīng)立足于當下執(zhí)行的內(nèi)控制度有針對性進行補充修正。

（四）缺少高素養(yǎng)人才

會計改革視域下，往往需要有關(guān)人員具備較高的職業(yè)素養(yǎng)與扎實的專業(yè)基礎(chǔ)。而目前組建的財務(wù)管理團隊組成人員顯然缺少高素養(yǎng)者，致使制定的預算管理控制計劃得不到人力支持。要想提高預算管理控制水準，務(wù)必加強人才素養(yǎng)培育，使之成為踐行事業(yè)單位優(yōu)質(zhì)發(fā)展目標的核心力量。

據(jù)此，根據(jù)上述問題，應(yīng)當進行全面改進，保證事業(yè)單位對財政資金使用項目的預算管理進行全面評估，憑借管控工具，促使財政資金展現(xiàn)出實用價值。

三、會計改革背景下事業(yè)單位預算管理控制實踐路徑

（一）實施全過程預算管理模式

會計改革背景下積極創(chuàng)新管理模式，理應(yīng)實施全過程預算管理模式，進而從全局角度看待預算資金的合理性，杜絕預算不足或是超預算現(xiàn)象。

具體可以借鑒北京財政局實踐改革經(jīng)驗。為深度貫徹黨的十九大提出的全面績效管理戰(zhàn)略理念，早在20年前北京市就已經(jīng)開設(shè)試點活動，并且通過預算績效管理思維，增強有關(guān)人員職業(yè)能力。財政預算管理工作的開展需注重對財政資金項目績效進行前期評估。北京市近十年已經(jīng)將前期績效評估模式應(yīng)用于900 多個財政資金項目中，進而節(jié)省了92 億余元的財政資金，該節(jié)省的資金可用于其它項目中。此外，在2019 年北京市先后在養(yǎng)老院、幼兒園等多個場所新增試點場所，僅在施行全過程預算管理模式后，共計為北京市財政局節(jié)約了181.5 億元財政資金，且122 項支出符合既定預算范圍，甚至提出三年降本增效計劃，要求結(jié)合前期預算績效評估方式，制定短期管理方案，保證在深化部門職能之上，強化預算管控效果。經(jīng)調(diào)查：北京市在執(zhí)行2021-2023年三年計劃時，預計節(jié)省21.8 億元的財政資金。對此，各地區(qū)事業(yè)單位均可從中汲取有用經(jīng)驗，繼而在全過程預算管理模式導向下，提高財政資金績效水平，促使在合理預算與全過程管控中，保障財政資金體現(xiàn)高效益價值。

參照上述實踐內(nèi)容，可以知曉關(guān)于財政資金預算績效管理工作從前期評估開始，直到后續(xù)預算決算乃至公開績效，都要進行充分管控，其管理細節(jié)如下：其一，預算編制與執(zhí)行，相關(guān)人員獲取公共項目財政資金申請后，應(yīng)當就項目績效進行初步評估，而后編制預算績效書，包括判定該項目預期績效完成可能性、預算績效實施流程以及具體實施方式等，而后確定財政資金分配份額。待制定好預算績效管理計劃后，將進入正式執(zhí)行階段，該階段將重點關(guān)注財政資金用途以及使用效果，深度落實項目建設(shè)內(nèi)容；其二，預算決算與監(jiān)督，決算監(jiān)督階段是對執(zhí)行成果進行客觀監(jiān)督，并從中分析項目完成度是否達標，提出明確的項目優(yōu)化方案，促使該項目取得更顯著的建設(shè)成果。整個環(huán)節(jié)都要得到有關(guān)人員的有力監(jiān)督，應(yīng)當始終以績效水平為衡量依據(jù)；其三，預算公開，項目建成后需對績效結(jié)果進行公示，利用遠程監(jiān)控手段，對財政資金使用效果進行整體分析。比如某地區(qū)使用財政資金建設(shè)水電站，此時可以對水電站水力發(fā)電量進行統(tǒng)計，判斷是否符合預計標準，對財政資金使用進行全過程的嚴格監(jiān)督，才能實現(xiàn)財政資金預算的有力控制。

（二）靈活應(yīng)用預算管控方法

為促使預算計劃得以全面執(zhí)行，需選擇適合的預算管控方法，對預算成本展開有效控制，以便所投入的預算資金用于實處，提高財政效益。此處可以借鑒常用的成本控制法，從成本管控層面明晰預算管控優(yōu)化思路，并結(jié)合預算項目性質(zhì)擇優(yōu)而選。

第一，成本作業(yè)法，基于會計改革背景，要求以權(quán)責發(fā)生制為工作基礎(chǔ)，而在預算統(tǒng)籌中，可以考慮對實際成本、間接成本進行集中歸類。實際上，關(guān)于該方法的形成，多與行業(yè)競爭、預算管理關(guān)系有關(guān)。因執(zhí)行該管控法以后，能夠更準確的識別最有價值的開發(fā)項目，且可以根據(jù)預算結(jié)果預測資源需求，進而隨著對預算計劃實施進度的持續(xù)追蹤，準確知曉項目建設(shè)中低效資金用途，進而指引有關(guān)人員采取有效措施提升資金使用合理性。由于該方法在應(yīng)用期間，重點關(guān)注資源需求，自此可以增強預算管理控制效能。

第二，固定成本法，該法在實際應(yīng)用中，是從總預算方向進行有效控制，僅從預算總額上予以有效控制，促使預算資金整體管控水平得以提高。該方法多適用于路橋建設(shè)工程，比如由財政局撥款建設(shè)公路以及橋梁的項目，通過此法實施預算管理有望提升財政資金使用率。

若預算成本不固定，則考慮應(yīng)用變動成本法，即根據(jù)預算資金使用后對應(yīng)的貢獻度判定預算額度。比如在財政撥款建設(shè)的海外承接項目中，在事業(yè)單位計算項目成本期間，主要為直接人工成本、材料成本以及變動制造費用的和，以便經(jīng)過對項目成本的彈性管理，隨時依據(jù)項目建設(shè)環(huán)境微調(diào)預算金額，促使預算管控工作更貼合實際條件。在預算管理控制中務(wù)必結(jié)合上述方法，將其應(yīng)用于適合的財政項目中，繼而促進事業(yè)單位從預算管控中及時發(fā)現(xiàn)非必要投入，使之在高效益項目中獲得經(jīng)濟保障。[這不屬于固定成本法吧。][這是變動成本法，此處是以成本不固定為前提闡述的，已進行分段]

（三）細化預算管理控制制度

事業(yè)單位在會計改革背景下優(yōu)化預算管理控制，一是為了提升財政資金使用效益；二是為了促進行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。因此。需要從制度層面提出細致規(guī)定，引領(lǐng)財務(wù)管理者按照制度要求履行預算管理控制職責。一般在事業(yè)單位中常設(shè)有繁多部門，其中財務(wù)部門作為主導部門，應(yīng)成為內(nèi)控制度的編制者與執(zhí)行者，既要明確制定崗位制度，又要細化會計制度，以便在財務(wù)運營期間，能憑借制度規(guī)范工作現(xiàn)狀。制定預算內(nèi)控管理制度時，應(yīng)當深入結(jié)合工作流程，重點強調(diào)預算編制、內(nèi)控職責分工、管理風險等部分。比如預算編制制度依據(jù)“預算法”、“政府會計制度”等相關(guān)法規(guī)予以編制，另外應(yīng)當明確規(guī)定事業(yè)單位在使用財政資金時，務(wù)必按照標準的資金支付渠道，實現(xiàn)財政資金的合理支付，而且也要提前召開項目分析會，從中確定項目待解決問題，之后制定應(yīng)急預案，且支付結(jié)構(gòu)應(yīng)當根據(jù)審批權(quán)限有序下放。隨著預算管理控制制度的日益完善，事業(yè)單位財政資金方能得到妥善分配和合理使用。

全面實施預算管理制度時，要求事業(yè)單位始終以“統(tǒng)一領(lǐng)導，集中管理，權(quán)責結(jié)合”的形式履行預算管理職責，既要做好當年預算編制工作，又要根據(jù)年度預算批準文件實施部門審議處理。于該制度中還要明確規(guī)定專項經(jīng)費管理主體，以職能管理部門配合財務(wù)部門為主，并且需要按時向單位領(lǐng)導匯報預算執(zhí)行動態(tài)。職責分工中要全方位提出對人員崗位行為的具體規(guī)定，如開設(shè)內(nèi)控辦，要求內(nèi)控辦參照制度內(nèi)容客觀調(diào)查風險事件，并且增設(shè)溝通機制，經(jīng)過多部門協(xié)調(diào)溝通，切實處理預算問題。隨著各項內(nèi)控管理制度的實施，事業(yè)單位在處理預算管理控制事務(wù)時將形成明確認知，最關(guān)鍵的是要保證修訂后的內(nèi)控管理制度得到深層次執(zhí)行，調(diào)動有關(guān)人員的積極性，如若某部門或某位工作人員未能遵守制度要求，則應(yīng)當對其進行嚴厲處罰。內(nèi)控管理制度作為提升預算管控工作實效性的重要保障，務(wù)必在制度條文的導向性與清晰性上進行重點關(guān)注，進而為相關(guān)人員提供工作依據(jù)。

（四）建立標準化財務(wù)管理隊伍

事業(yè)單位應(yīng)當建立負責預算管理控制事項的專業(yè)人才隊伍，從職業(yè)素養(yǎng)與綜合能力方面加以重點培養(yǎng)，在專業(yè)人才保障下，事業(yè)單位能通過預算管理控制保證財政資金的發(fā)揮社會效益，促使財政資金在公共事業(yè)發(fā)展中突顯實踐作用。關(guān)于財務(wù)管理隊伍的建設(shè)，既要定期為其開設(shè)職業(yè)培訓活動，又要在人才選入環(huán)節(jié)控制好人才選聘門檻，保證每位從事預算管控工作的人才，都能憑借個人才能深化崗位職能。

比如在培訓期間可以參照龍巖市財政局組織的培訓活動，在2021 年6 月份，市財政局專門組織財務(wù)人員參與專項培訓會，以當?shù)卣顿Y項目預算控制為主題細化講解專業(yè)知識，參訓人員多達100 人，且培訓內(nèi)容涵蓋竣工財務(wù)決算、價款結(jié)算以及預算控制、政投范圍多個部分，利用案例分析法、圖文講解法，為參訓人員給予崗位指導服務(wù)，使之深刻體會全過程預算管控價值，經(jīng)過對政投項目建設(shè)預算的合理控制，致使培訓后有關(guān)人員能以現(xiàn)代化管控思維審視崗位職責，使之擁有豐富的職業(yè)知識。

此外，在人才選聘期間，除了核實應(yīng)聘者的基礎(chǔ)會計證件外，還要對其履職意識、管理能力進行綜合評估。由于預算管理控制人員不僅僅需要完成預算編制等基礎(chǔ)性任務(wù)，還要實現(xiàn)項目預算的有力管理，這就要求有關(guān)人員掌握管理技能，善于運用預算分析工具，提出可行性管控決策。預算管理控制工作離不開人才支持，這也是強化崗位職責的首要前提。因此，應(yīng)當從多個方面吸引人才的注意力，以此提升人才忠誠度，隨著人才留存率的增加，事業(yè)單位可以依靠人才力量促進預算管理控制有力改革，并且可以設(shè)置“模范人物”，以榜樣學習為目標，實現(xiàn)理論知識與實踐的有效結(jié)合，避免出現(xiàn)人才流失情況。督促人才運用節(jié)流省本計劃，推動事業(yè)單位長遠發(fā)展。

結(jié)論

綜上所述，在會計改革背景下，關(guān)于事業(yè)單位預算管理控制事項的落實，應(yīng)當從全過程預算管理模式、預算管控方法、管理控制制度以及財務(wù)管理隊伍的組建等方面著手，提升預算管理控制有效性。在未來發(fā)展階段，也要隨時結(jié)合時代背景提出創(chuàng)新思路，確保事業(yè)單位擁有更高綜合效益，夯實財政管理基礎(chǔ)。