新形勢下事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的措施探討

張 杰

（山西省太岳山國有林管理局七里峪林場，臨汾 031400）

引 言

2012 年11 月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡稱《規(guī)范》），回答了“什么是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制”的問題，從制度、技術(shù)、權(quán)責(zé)、方法等多方面對其建設(shè)提出了規(guī)范要求。2015 年12 月，財政部發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，點名了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)完成的幾大任務(wù)，涵蓋體系建設(shè)、流程控制、權(quán)力制衡、信息公開、監(jiān)督檢查等多項內(nèi)容。2017 年1 月，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》（簡稱《制度》）出臺，旨在“規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開”。新形勢下，對于事業(yè)單位而言，更應(yīng)當(dāng)以相關(guān)政策為指引，從自身實際出發(fā)，基于對內(nèi)部控制問題的充分把握，采取針對性措施對現(xiàn)行內(nèi)部控制體系加以優(yōu)化，從而夯實自身管理基礎(chǔ)，推動事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制中的問題

（一）風(fēng)險評估與管理不到位

內(nèi)部控制的本質(zhì)在于“查明風(fēng)險、剖析原因、消除隱患”，因此事業(yè)單位實施內(nèi)部控制應(yīng)對風(fēng)險評估與管理予以高度重視。但實際上有相當(dāng)一部分事業(yè)單位風(fēng)險評估與管理不到位?；騿我徽J為單位從事非營利性經(jīng)濟活動不存在經(jīng)營風(fēng)險，不具備風(fēng)險預(yù)警與防范意識，也未制定風(fēng)險評估與管理制度，未能及時預(yù)警與防范潛在風(fēng)險，難以應(yīng)對外部環(huán)境變化所產(chǎn)生的巨大沖擊；或盡管對風(fēng)險評估與管理的重要性有所認識，但由于專業(yè)管理組織或?qū)I(yè)人才欠缺，往往依賴主觀經(jīng)驗及判斷進行風(fēng)險評估，而風(fēng)險應(yīng)對也存在不及時的情況。

（二）單位層面內(nèi)部控制不力

從《規(guī)范》要求來看，單位層面內(nèi)部控制著重強調(diào)組織、崗位權(quán)責(zé)、制度等控制環(huán)境建設(shè)。其控制不力具體表現(xiàn)為：崗位職責(zé)劃分不合理，未嚴格遵循不相容崗位相分離原則，一人身兼多職、權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象較為突出，如合同訂立與合同章管理、登記臺賬不分離，易引發(fā)重大財產(chǎn)損失。

（三）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制成效不佳

根據(jù)《規(guī)范》內(nèi)容，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算控制、收支控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制等多個方面。目前來看，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制成效不佳的問題普遍存在于各級事業(yè)單位中。第一，在預(yù)算控制中，由于預(yù)算編制前期準備不足，特別是各部門缺少有效溝通，再加上編制方法單一、編制程序不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控欠缺，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率較低，無預(yù)算支出或超預(yù)算支出情況明顯；第二，在收支控制中，對于部分收入未能明確入賬，而支出審批、審核也較為隨意，造成嚴重資金損失或浪費；第三，在資產(chǎn)控制中，未形成從資產(chǎn)采購到處置的全過程控制機制，未做好資產(chǎn)清查盤點工作，無法“摸清家底”，引發(fā)資產(chǎn)管理風(fēng)險；第四，在建設(shè)項目控制中，對專項債項目控制不力，或化債不實，新增隱性債務(wù)，或未對專項債資金的有效使用進行合理安排，嚴重阻礙項目建設(shè)進程。

（四）內(nèi)部評價與監(jiān)督未成體系

內(nèi)部評價與監(jiān)督是事業(yè)單位把握內(nèi)部控制有效性及存在缺陷的重要途徑，有利于單位優(yōu)化內(nèi)部控制。然而現(xiàn)實情況是，多數(shù)單位內(nèi)部評價與監(jiān)督未成體系。在內(nèi)部評價方面，或是未能客觀評價單位內(nèi)部控制有效性及存在缺陷，在主觀上有“應(yīng)付”的想法，或是雖然制定了內(nèi)部控制評價報告，也指出了當(dāng)前單位內(nèi)部控制中的缺陷，但未能對其予以及時改進。在內(nèi)部監(jiān)督方面，各監(jiān)督力量的監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮，不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制問題并制止違法違紀行為，這就給了不法分子以可乘之機。例如，據(jù)某地紀委監(jiān)委查處案件顯示，某單位職員在兩年多的時間里連續(xù)50 多次以虛開發(fā)票套取方式違規(guī)發(fā)放補貼或挪作他用，如入無人之境，這在一定程度上反映了該單位內(nèi)部監(jiān)督不力的問題。

（五）信息化建設(shè)與應(yīng)用不足

《規(guī)范》第十八條明確指出“單位應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強內(nèi)部控制”，而從當(dāng)前各單位公示的內(nèi)部控制建設(shè)情況來看，大多將“強化內(nèi)部控制與信息化聯(lián)動”作為內(nèi)部控制建設(shè)的重要任務(wù)來抓。由此可見，內(nèi)部控制信息化已成為必然趨勢。但就現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)與應(yīng)用而言，其整體水平還有待提高。例如，某單位近幾年來對內(nèi)部控制信息化進行了相應(yīng)的探索與實踐，從系統(tǒng)層面來看，該單位目前仍然應(yīng)用的是較為老舊的K2財務(wù)辦公一體化平臺，而單位領(lǐng)導(dǎo)也對信息化系統(tǒng)的安全性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，雖然該單位張貼了有關(guān)信息化操作的流程圖，但單位員工未能嚴格按照流程圖進行操作。

二、事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的意義

多年來，黨和政府一再強調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”，建立健全基本公共服務(wù)體系。事業(yè)單位作為政府連接群眾的窗口，也必然要強化自身的服務(wù)質(zhì)量?！兑?guī)范》第四條指出“提高公共服務(wù)的效率和效果是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標之一”，在此指引下優(yōu)化內(nèi)部控制，基于此改進服務(wù)流程，有利于事業(yè)單位管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

制衡性是事業(yè)單位內(nèi)部控制所遵循的原則，不相容崗位相分離是事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般方法。優(yōu)化內(nèi)部控制，事業(yè)單位勢必要遵循制衡性原則，采取不相容崗位相分離的方法在單位內(nèi)部部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成制約，對事業(yè)單位預(yù)防貪污腐敗具有重要作用。

事業(yè)單位具有一定的公益屬性，對政府財政有較強的依賴性。隨著“六保六穩(wěn)”政策的不斷落實，事業(yè)單位在公共事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的投入持續(xù)增加。但政府財政有限，再加上宏觀經(jīng)濟環(huán)境變動導(dǎo)致財政收支矛盾加大，這就需要事業(yè)單位合理安排、高效利用資金。優(yōu)化內(nèi)部控制，針對單位運營與發(fā)展需要，采取預(yù)算控制手段對有限的資金資源進行優(yōu)化配置，實現(xiàn)對資金運轉(zhuǎn)的動態(tài)監(jiān)控，能夠保障合理開支與資金安全，從而避免資金流失。

三、新形勢下事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的措施

（一）建立健全風(fēng)險評估與管理機制

為實現(xiàn)對風(fēng)險的有效預(yù)警與防范，事業(yè)單位有必要建立健全風(fēng)險評估與管理機制?！兑?guī)范》要求，對于經(jīng)濟活動風(fēng)險，其評估“至少每年一次”“成立風(fēng)險評估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長”，將其評估結(jié)果“形成書面報告并及時提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子”。在具體評估實踐中，主要從單位及業(yè)務(wù)兩個層面入手。在單位層面，重點關(guān)注內(nèi)部控制工作組織情況、內(nèi)部控制機制建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度完善情況、關(guān)鍵崗位人員管理情況、財務(wù)信息編報情況等；在業(yè)務(wù)層面，重點關(guān)注預(yù)算管理情況、收支管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項目管理情況等。根據(jù)規(guī)范要求，事業(yè)單位要想建立健全風(fēng)險評估機制，應(yīng)加強相關(guān)組織建設(shè)，由專業(yè)風(fēng)險管理人員擔(dān)任組織成員，保持相關(guān)組織的權(quán)威性，同時促進風(fēng)險評估活動的有序開展。

在風(fēng)險管理方面，結(jié)合《管理會計應(yīng)用指引第700 號—風(fēng)險管理》及其他相關(guān)政策規(guī)定，考慮引入風(fēng)險矩陣、風(fēng)險清單等管理會計工具與方法。以風(fēng)險清單為例，按照“編制風(fēng)險清單－溝通與報告－評價與優(yōu)化”程序進行，先基于對風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對等不同流程環(huán)節(jié)關(guān)鍵要素的充分把握，搭建風(fēng)險清單基本框架，再由風(fēng)險管理組織與其他部門進行溝通，確定引發(fā)各類風(fēng)險的關(guān)鍵因素與責(zé)任主體，填制完成風(fēng)險清單基本框架中的要素，最終確認單位的重大風(fēng)險，同時風(fēng)險管理部門依據(jù)單位風(fēng)險偏好、風(fēng)險管理能力等制定風(fēng)險應(yīng)對措施，完善整體風(fēng)險清單。

（二）持續(xù)完善內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

上文提到，單位層面內(nèi)部控制著重強調(diào)組織、崗位權(quán)責(zé)、制度等控制環(huán)境建設(shè)。為加強單位層面內(nèi)部控制，事業(yè)單位有必要持續(xù)完善內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，具體可從以下三個方面入手。

第一，注重宣傳教育，凝聚思想合力。以單位線上與線下平臺為依托，組織開展有關(guān)內(nèi)部控制政策制度的專題宣講，結(jié)合單位各部門的職能任務(wù)，將典型內(nèi)部控制案例作為切入點，深入講解內(nèi)部工作規(guī)程、風(fēng)險點及防控措施，引導(dǎo)全體人員理解并掌握內(nèi)部控制政策制度的重點內(nèi)容，同時樹立、鞏固內(nèi)部控制理念，使全體人員認識到內(nèi)部控制建設(shè)及優(yōu)化的重要意義。

第二，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實各級責(zé)任。按照地方財政內(nèi)部控制建設(shè)工作的統(tǒng)一部署，充分考慮單位所在行業(yè)特性與單位實際，對內(nèi)部控制的優(yōu)化進行高質(zhì)量推進。建立、調(diào)整內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)“一把手”工作要求，壓實領(lǐng)導(dǎo)班子和一把手的主體責(zé)任，并調(diào)整內(nèi)部控制管理崗位及其他關(guān)鍵崗位人員的權(quán)責(zé)，避免不相容崗位不分離，逐步形成責(zé)任清晰、分工明確、齊抓共管的組織架構(gòu)。

第三，健全制度體系，夯實工作基礎(chǔ)。以內(nèi)部控制相關(guān)政策要求為指引，打造與單位運營和發(fā)展相適應(yīng)的制度體系，緊緊圍繞財政體制改革、預(yù)算管理、資金分配等核心，對原本制度內(nèi)容進行修訂與完善，并利用內(nèi)部平臺盡快讓各部門、各職員熟悉新的內(nèi)部控制操作規(guī)程。

（三）針對性提高業(yè)務(wù)內(nèi)部控制成效

對于不同業(yè)務(wù)特點針對性提高業(yè)務(wù)內(nèi)部控制成效。

第一，在預(yù)算控制中，做好預(yù)算編制前期準備，跟隨零基預(yù)算改革腳步選擇零基預(yù)算法實施預(yù)算編制，并規(guī)范預(yù)算編制程序，提高業(yè)務(wù)部門的編制參與度，同時建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，事前細化各執(zhí)行單元責(zé)任，使其明確自身預(yù)算目標與具體的執(zhí)行任務(wù)，對可能存在的管理風(fēng)險進行預(yù)測，事中動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程，及時發(fā)現(xiàn)并處理預(yù)算執(zhí)行偏差，事后加強預(yù)算執(zhí)行分析與反饋，深入挖掘形成預(yù)算執(zhí)行偏差的深層次原因，提出優(yōu)化方案，將分析結(jié)果反饋給企業(yè)上級，以避免無預(yù)算支出或超預(yù)算支出。

第二，在收支控制中，對于國家財政收入及時、明確入賬，加強支出審批、審核，大額支出經(jīng)單位集體審議決定是否批準，小額支出由部門主管審批，防止資金損失或浪費。

第三，在資產(chǎn)控制中，逐步建立從資產(chǎn)采購到處置的全過程控制機制，至少每年一次資產(chǎn)全面清查盤點工作，“摸清家底”，確保賬實一致。

第四，在建設(shè)項目控制中，著重強調(diào)專項債項目控制，一方面深挖隱性債務(wù)的形成原因，采取針對性措施降低隱性債務(wù)規(guī)模，另一方面合理安排專項債資金的有效使用，做到“無項目不預(yù)算、無預(yù)算不支出”。

（四）加強內(nèi)部評價與監(jiān)督體系建設(shè)

加強內(nèi)部評價與監(jiān)督體系建設(shè)，既是促進黨風(fēng)廉政與風(fēng)險防控的重要舉措，也是優(yōu)化內(nèi)部控制的必然選擇。

其一，根據(jù)上級單位下達的工作要求，將內(nèi)部評價與監(jiān)督納入年初工作計劃，立足工作實際，緊抓關(guān)鍵流程環(huán)節(jié)制定內(nèi)部評價與監(jiān)督方案，將內(nèi)部控制制度建設(shè)、執(zhí)行與優(yōu)化情況作為重點評價與監(jiān)督內(nèi)容。對檢查中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督不力、風(fēng)險防控不足、內(nèi)部控制執(zhí)行不到位等問題及時督促整改，并對整改內(nèi)容予以公開，接受社會監(jiān)督。

其二，集成黨委、紀委、財務(wù)、審計等各監(jiān)督力量，強化監(jiān)督合力，在此過程中，成立由黨委和紀委引領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)班子參與、專業(yè)部門全覆蓋的監(jiān)督組織體系，強化監(jiān)督工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并構(gòu)建聯(lián)動監(jiān)管模式，組織各部門全面梳理單位監(jiān)督事項，制定監(jiān)督任務(wù)清單，發(fā)揮紀委、財務(wù)、審計等熟悉政策的優(yōu)勢，建設(shè)涵蓋各專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督專家?guī)臁?/p>

其三，注重內(nèi)部控制報告的編制與報送，按照《制度》的有關(guān)要求，基于單位當(dāng)年內(nèi)部控制實際及取得的成效，以會議紀要、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制培訓(xùn)會等能反映內(nèi)部控制基本事實的材料為支撐，合理編制內(nèi)部控制報告，及時向相應(yīng)部門予以報送。

（五）提高內(nèi)部控制信息化建設(shè)與應(yīng)用水平

提高內(nèi)部控制信息化建設(shè)與應(yīng)用水平，并非簡單應(yīng)用信息技術(shù)或信息管理系統(tǒng)處理內(nèi)部控制事項，而是以信息技術(shù)及信息管理系統(tǒng)為支撐，建立基于內(nèi)部控制制度體系的內(nèi)部控制運行格局。

在系統(tǒng)層面，深入推進預(yù)算、資金等業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，將內(nèi)部控制、風(fēng)險管理理念與規(guī)程滲透于業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。在橫向上，以基礎(chǔ)信息庫為源頭，以項目庫為核心，聯(lián)通會計核算、預(yù)算編制與執(zhí)行等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)“無項目不預(yù)算，無預(yù)算不支出”。在縱向上，依托專項資金績效評價管理系統(tǒng)構(gòu)建資金全鏈條管理機制，確保專項資金的動態(tài)追蹤追溯。為促進內(nèi)部溝通，將黨組議事、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)工作、辦會等日常事項均納入辦公系統(tǒng)中，以實現(xiàn)工作流程的無縫銜接。

值得一提的是，在信息化環(huán)境下，事業(yè)單位各項內(nèi)部控制工作均圍繞數(shù)據(jù)信息展開。數(shù)據(jù)信息天然具有可復(fù)制、可更改等特點，一旦管理不當(dāng)，易引發(fā)重大風(fēng)險，尤其是全電發(fā)票的普及更是要求單位加強數(shù)據(jù)信息管理。對此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)信息管理作為內(nèi)部控制信息化建設(shè)與應(yīng)用的重點任務(wù)來抓。

結(jié) 語

事業(yè)單位內(nèi)部控制中主要存在風(fēng)險評估與管理不到位、單位層面內(nèi)部控制不力、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制成效不佳、內(nèi)部評價與監(jiān)督未成體系、信息化建設(shè)與應(yīng)用不足等問題。對于事業(yè)單位而言，優(yōu)化內(nèi)部控制有利于其轉(zhuǎn)變自身職能，預(yù)防貪污腐敗，保障資金安全與合理開支。面對新的發(fā)展形勢，事業(yè)單位有必要堅持政策導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、風(fēng)險導(dǎo)向，建立健全風(fēng)險評估與管理機制，從思想、組織、職責(zé)、制度等多方面入手持續(xù)完善內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，并針對性提高業(yè)務(wù)內(nèi)部控制成效，加強內(nèi)部評價與監(jiān)督體系建設(shè)，提高內(nèi)部控制信息化建設(shè)與應(yīng)用水平，從而做到內(nèi)部控制的有效優(yōu)化，進一步完善內(nèi)部控制體系。