鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)策研究

聶亞平.鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)策研究——基于四川省紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)的實(shí)證考察[J].農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2023（02）：74-80.

收稿日期：2023-03-21

作者簡(jiǎn)介：聶亞平，女，中共瀘州市委黨校法學(xué)講師，主要從事地方法治、環(huán)保法治方面的研究，E-mail：2442281668@qq.com。

摘 要：“法治鄉(xiāng)村”的建設(shè)能為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。筆者對(duì)四川省紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)三地法治狀況的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，四川省存在法治鄉(xiāng)村建設(shè)和區(qū)域差異，成都地區(qū)法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平整體上高于非成都地區(qū)，存在普法隊(duì)伍不穩(wěn)定、主動(dòng)性差、群眾參與度不夠、法律資源不足等問(wèn)題，但鄉(xiāng)村也存在主動(dòng)迎法趨勢(shì)。建議由當(dāng)?shù)卣扇〗M建鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法隊(duì)伍、構(gòu)建“聚散型”人才庫(kù)、組織現(xiàn)場(chǎng)案例觀(guān)摩的方式深入普及法律知識(shí)，通過(guò)設(shè)置法律調(diào)解專(zhuān)員、優(yōu)化落實(shí)“一村一顧問(wèn)”制度、搭建鄉(xiāng)村法律服務(wù)平臺(tái)滿(mǎn)足村民用法需求，化解村民矛盾，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，提升法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；法治鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)政府

引 言

法治是鄉(xiāng)村治理的重要手段，提升鄉(xiāng)村法治水平，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要前提。2018年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，2021年6月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十八條再次要求地方各級(jí)人民政府“深入開(kāi)展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)”，將“法治宣傳教育”和“矛盾糾紛調(diào)處化解”作為推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要手段。2022年1月施行的《四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第四十四條將“法治保障”作為促進(jìn)鄉(xiāng)村組織振興的重要方式。同時(shí)，在第四十九條再次將加強(qiáng)“法治宣傳教育”和“人民調(diào)解工作”作為推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方式。同時(shí)在該條第二款要求構(gòu)建“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系”。可見(jiàn)，建設(shè)法治鄉(xiāng)村是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，而在建設(shè)路徑上，加強(qiáng)普法、促進(jìn)糾紛解決和構(gòu)建公共法律服務(wù)體系則是最主要的方法。然而，盡管《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律法規(guī)的出臺(tái)已為法治鄉(xiāng)村的建設(shè)提供了明確指向，但因施行時(shí)間較短，目前學(xué)界關(guān)于法治鄉(xiāng)村的研究主要分為三種。第一種是從宏觀(guān)上規(guī)劃法治鄉(xiāng)村的建設(shè)，如陳柏峰研究認(rèn)為可通過(guò)“人－地－事－權(quán)”四個(gè)基本維度建構(gòu)起促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基層法治框架[1]。陶澤飛、楊宗科認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建在黨的領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民法治主體地位、完善鄉(xiāng)村治理體系、走中國(guó)特色社會(huì)主義良法善治的鄉(xiāng)村法治建設(shè)路徑[2]。第二種是集中研究法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體問(wèn)題，如夏丹波研究認(rèn)為民族地區(qū)在推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中國(guó)家法必然會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)中固有的民族習(xí)慣規(guī)則矛盾，并存、融合與矯正是促進(jìn)國(guó)家法與民族習(xí)慣規(guī)則從沖突走向協(xié)同的重要方法論[3]。第三種則設(shè)計(jì)了建設(shè)法治鄉(xiāng)村的具體路徑。例如，王東認(rèn)為應(yīng)當(dāng)探索多途徑法治教育、加強(qiáng)權(quán)力規(guī)范化建設(shè)、強(qiáng)化法律有效實(shí)施和創(chuàng)新多元法律服務(wù)供給模式選擇[4]。王東、王木森認(rèn)為應(yīng)建構(gòu)“提升農(nóng)民法治意識(shí)、規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化法律有效實(shí)施、創(chuàng)新法律服務(wù)模式”四位一體的法治建設(shè)進(jìn)路，促使法治鄉(xiāng)村的生成[5]。張艷芳則提出法治鄉(xiāng)村的建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法先行，理順鄉(xiāng)村治理體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化常態(tài)化建設(shè)，打造法治化的基層干部隊(duì)伍[6]。侯明認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)法治保障，全面推進(jìn)多種主體積極參與、多種因素綜合提升，實(shí)現(xiàn)共享共生共治的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)[7]。由此可見(jiàn)，學(xué)界關(guān)于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的研究雖然既有宏觀(guān)設(shè)計(jì)又有微觀(guān)探索，但仍極少有人將“法治宣傳教育““矛盾糾紛調(diào)處化解”和“公共法律服務(wù)”作為推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要手段深入研究，少數(shù)提及的學(xué)者也只是在路徑設(shè)計(jì)時(shí)稍微提及，并未深入闡述，而這與《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》及《四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》相關(guān)規(guī)定并不對(duì)應(yīng)。因此，本文擬以《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十八條、《四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第四十九條規(guī)定為依據(jù)，將“法治宣傳教育”“矛盾糾紛調(diào)處化解”“公共法律服務(wù)”作為衡量法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研分析四川省法治鄉(xiāng)村建設(shè)情況，進(jìn)而提出完善法治鄉(xiāng)村建設(shè)的可行路徑。

一、法治鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題

為深入了解四川省法治鄉(xiāng)村建設(shè)情況，筆者選取了位于四川省的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證考察?？紤]到四川成都地區(qū)與非成都地區(qū)的法治水平呈兩極化狀態(tài)，選取位于成都市彭州的紅巖鎮(zhèn)和宜賓市筠連縣的武德鄉(xiāng)、達(dá)州市宣漢縣的芭蕉鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證考察，兼顧成都地區(qū)和非成都地區(qū)。并且，因?yàn)榉浅啥嫉貐^(qū)所含地域范圍廣，特選取了位于不同市的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考察分析，以此保障考察結(jié)論的代表性和有效性。在具體考察內(nèi)容上，為方便闡述，結(jié)合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，將“法治宣傳教育”簡(jiǎn)化為“普法”情況，將“矛盾糾紛調(diào)處化解”和“公共法律服務(wù)”簡(jiǎn)化為“用法”情況進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)，并與當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T等深入訪(fǎng)談，獲得結(jié)果如下。

（一）紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)三地普法情況解析

普法形式 發(fā)放宣傳資料、貼海報(bào)、拉橫幅、上街?jǐn)[點(diǎn)宣傳以及現(xiàn)場(chǎng)答疑、各類(lèi)文化活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)擺點(diǎn)宣傳及答疑、公眾號(hào)、通過(guò)網(wǎng)格化走訪(fǎng)宣傳、村民會(huì)議、壩壩會(huì) 發(fā)放宣傳資料、貼海報(bào)、拉橫幅、現(xiàn)場(chǎng)答疑、召開(kāi)村民會(huì)議，去街道、村上宣傳 發(fā)放宣傳資料、貼海報(bào)、拉橫幅、上街?jǐn)[點(diǎn)宣傳以及現(xiàn)場(chǎng)答疑、滾動(dòng)播放廣告

普法頻率 應(yīng)上級(jí)要求開(kāi)展，或鎮(zhèn)政府工作人員平時(shí)抽空開(kāi)展 應(yīng)上級(jí)要求在普法日開(kāi)展，平時(shí)主動(dòng)開(kāi)展的較少 應(yīng)上級(jí)要求在普法日開(kāi)展，平時(shí)主動(dòng)開(kāi)展的較少

由表1可知，在普法隊(duì)伍建設(shè)上，三地均未成立專(zhuān)門(mén)的普法隊(duì)伍，在進(jìn)行普法活動(dòng)時(shí)，具體的工作均是由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府工作人員負(fù)責(zé)。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)重，在確定人員時(shí)，主要以工作人員“有空”為標(biāo)準(zhǔn)。因此，在普法活動(dòng)的隊(duì)伍組成上，三地均呈不穩(wěn)定、不固定狀態(tài)。

在普法形式上看，三地都采取多樣化宣傳方式，除“發(fā)放宣傳資料、貼海報(bào)、拉橫幅、現(xiàn)場(chǎng)答疑、召開(kāi)村民會(huì)議”這幾種共有的普法形式外，紅巖鎮(zhèn)和芭蕉鎮(zhèn)還有自身特有的普法方式。紅巖鎮(zhèn)特有的普法方式有各類(lèi)文化活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)擺點(diǎn)宣傳及答疑、網(wǎng)格化走訪(fǎng)宣傳、壩壩會(huì)、公眾號(hào)宣傳四種。其中，各類(lèi)文化活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)擺點(diǎn)宣傳及答疑是將普法活動(dòng)嵌入其他文化宣傳內(nèi)容中，提高普法頻次，豐富宣傳內(nèi)容。網(wǎng)格化走訪(fǎng)宣傳是采取網(wǎng)格化管理方式進(jìn)行普法宣傳，紅巖鎮(zhèn)政府將普法人員作為網(wǎng)格化普法的聯(lián)絡(luò)員，為每位聯(lián)絡(luò)員分配了由其負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)的村民，聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)向其聯(lián)絡(luò)村民發(fā)放印有自己聯(lián)系電話(huà)的網(wǎng)格化連心卡，并通過(guò)發(fā)放宣傳單、調(diào)查問(wèn)卷等方式收集村民關(guān)心的法律問(wèn)題，收集后向負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)反饋，以便應(yīng)村民需要組織集中宣講。芭蕉鎮(zhèn)注重多媒體手段的使用，在街道和政府部門(mén)的電子屏幕上滾動(dòng)播放普法廣告，以此擴(kuò)大受眾范圍。

在普法頻率上，三地的普法頻率均不高。但相比武德鄉(xiāng)和芭蕉鎮(zhèn)被動(dòng)開(kāi)展的“任務(wù)式”普法，紅巖鎮(zhèn)政府則實(shí)行主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合的普法形式，根據(jù)政府工作情況，適時(shí)主動(dòng)安排開(kāi)展普法活動(dòng)，并將相關(guān)普法活動(dòng)開(kāi)展情況以信息的形式上報(bào)上級(jí)部門(mén)，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳影響。

（二）紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)三地用法情況解析

主持調(diào)解人員情況 鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員主要是以司法所工作人員為主，有時(shí)會(huì)邀請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者法律方面專(zhuān)家講解；村一級(jí)調(diào)解員由村小組長(zhǎng)、村干部、駐村干部及包片領(lǐng)導(dǎo)組成 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解員主要是司法所人員和綜治維穩(wěn)人員；村一級(jí)調(diào)解員以村干部為主，駐村干部為輔 鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員主要是以司法所工作人員為主，村一級(jí)調(diào)解員主要是村干部和第一書(shū)記和駐村干部等

調(diào)解時(shí)是否吸收當(dāng)?shù)卮迕?否 否 是

是否每個(gè)村均配有法律顧問(wèn) 是 是 是

法律顧問(wèn)工作情況 有事才會(huì)在村上，一般情況下電話(huà)咨詢(xún)服務(wù) 有事才會(huì)在村上，一般情況下電話(huà)咨詢(xún)服務(wù) 一月三四次，微信電話(huà)咨詢(xún)服務(wù)

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，筆者對(duì)紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)三地的用法情況調(diào)查聚焦在人民調(diào)解和法律顧問(wèn)兩方面上。據(jù)表2可知，被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)一級(jí)和村上均設(shè)置人民調(diào)解室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解室調(diào)解員以司法所人員為主，紅巖鎮(zhèn)有時(shí)會(huì)邀請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者法律專(zhuān)家參與，武德鄉(xiāng)則將當(dāng)?shù)鼐C治維穩(wěn)人員納入調(diào)解員序列。

在調(diào)解中，村民主動(dòng)性發(fā)揮不足，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民在調(diào)解中均是以矛盾雙方的身份出現(xiàn)，少有村民真正參與主持調(diào)解的情形。芭蕉鎮(zhèn)在進(jìn)行調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)事人雙方要求，有時(shí)會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c主持調(diào)解，但這種方式并無(wú)相關(guān)文件規(guī)定，應(yīng)邀協(xié)助調(diào)解的居民也沒(méi)有報(bào)酬，該類(lèi)調(diào)解案件只是個(gè)例。紅巖鎮(zhèn)在長(zhǎng)期的調(diào)解工作中探索出了適合村級(jí)調(diào)解的固定模式。村民產(chǎn)生糾紛，先由村小組長(zhǎng)調(diào)解，調(diào)解不成再由村干部調(diào)解，如果還是沒(méi)能調(diào)解成功，則去所屬鎮(zhèn)上的調(diào)解室調(diào)解。此外，紅巖鎮(zhèn)包片領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)也會(huì)對(duì)其分管村村民的矛盾進(jìn)行調(diào)解。總體而言，村民的主動(dòng)性作用未得到發(fā)揮，還處于被動(dòng)參與狀態(tài)。

2015年4月，省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省委宣傳部、省司法廳、省民政廳四部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)”的實(shí)施意見(jiàn)》和《深入推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)”工作方案》。其中明確，將大力推進(jìn)鄉(xiāng)村、社區(qū)“六個(gè)一”工程①，為每個(gè)村（社區(qū)）配備一名法律顧問(wèn)的“一村一顧問(wèn)”制度便是該工程的重點(diǎn)任務(wù)之一。紅巖鎮(zhèn)、武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)三地均在每個(gè)村配有法律顧問(wèn)，但這些法律顧問(wèn)并未常駐村上，為村民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答疑的次數(shù)較少，多采取公布電話(huà)號(hào)碼的方式為村民提供電話(huà)咨詢(xún)服務(wù)。芭蕉鎮(zhèn)的法律顧問(wèn)是宣漢縣司法局的律師和法律工作者，這些律師和法律工作者不僅要承擔(dān)村上的顧問(wèn)工作，還要負(fù)責(zé)宣漢縣司法局開(kāi)展的廣場(chǎng)咨詢(xún)工作。廣場(chǎng)咨詢(xún)工作是宣漢縣開(kāi)展的法律咨詢(xún)服務(wù)工作之一，具體方法是在村民趕集日在廣場(chǎng)設(shè)咨詢(xún)點(diǎn)接受民眾咨詢(xún)。與此同時(shí)，芭蕉鎮(zhèn)司法所也會(huì)在村民趕集時(shí)開(kāi)展廣場(chǎng)咨詢(xún)服務(wù)，由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)和司法所工作人員接訪(fǎng)。該項(xiàng)工作在一定程度上彌補(bǔ)了芭蕉鎮(zhèn)法律顧問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)接訪(fǎng)次數(shù)少的缺陷。此外，芭蕉鎮(zhèn)還設(shè)置了公共法律服務(wù)微信平臺(tái)，為群眾網(wǎng)上實(shí)時(shí)答疑。但是，總體而言，法律顧問(wèn)等法律資源提供不足，無(wú)法完全滿(mǎn)足村民的用法需求。

（三）小結(jié)

成都地區(qū)和非成都地區(qū)農(nóng)村法治水平呈現(xiàn)出地域差異。紅巖鎮(zhèn)在普法方面比武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)更成熟，常規(guī)普法方法與技術(shù)性手段結(jié)合的網(wǎng)格化走訪(fǎng)宣傳收效良好，與其他文化活動(dòng)的嵌套式結(jié)合加大了傳播深度。當(dāng)?shù)卣辗üぷ鞯闹鲃?dòng)性也是武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)缺乏的。用法層面，紅巖鎮(zhèn)的調(diào)解工作已有固定方式，芭蕉鎮(zhèn)則在靈活性上更勝一籌，二者相比，各有千秋。但總體上看，紅巖鎮(zhèn)的普法用法狀況勝過(guò)另外兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。可見(jiàn)，成都地區(qū)在法治水平上高于非成都地區(qū)。

三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也存在共同的問(wèn)題，一是在普法方面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，缺乏外部力量參與，這直接對(duì)普法的力度和深度造成了限制。二是在用法方面，村民主動(dòng)性發(fā)揮不足，法律資源不足。武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)均反映當(dāng)?shù)卮迕窳?xí)慣以“信訪(fǎng)”方式反映自身訴求。因此，大部分糾紛在當(dāng)?shù)亍靶旁L(fǎng)辦”就已經(jīng)得到處理，還有部分矛盾雖然也是通過(guò)當(dāng)?shù)卮甯刹康日{(diào)解，但在調(diào)解地點(diǎn)上并未限制在調(diào)解室，多數(shù)調(diào)解案件根據(jù)當(dāng)時(shí)情景就地解決，這也導(dǎo)致武德鄉(xiāng)、芭蕉鎮(zhèn)的調(diào)解室經(jīng)常門(mén)口羅雀，更難形成系統(tǒng)的調(diào)解方法。

雖然三地均存在不同程度的問(wèn)題，但在調(diào)查中三地反映出的主動(dòng)迎法趨勢(shì)讓人欣喜。政府層面，紅巖鎮(zhèn)政府在普法工作中根據(jù)本單位人力積極主動(dòng)安排普法活動(dòng)，主動(dòng)增加普法次數(shù)，上報(bào)普法信息。村民方面，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員表示，盡管法律顧問(wèn)接到的電話(huà)咨詢(xún)中村民所占比例較小，但法律顧問(wèn)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)時(shí)村民很多，許多村民對(duì)這種面對(duì)面的現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢(xún)非常歡迎，并建議政府多開(kāi)展法律咨詢(xún)活動(dòng)。種種跡象表明當(dāng)前村民對(duì)法律重視程度較高，法律意識(shí)較強(qiáng)。因此，只要明確當(dāng)前鄉(xiāng)村法治水平受限根本原因，對(duì)癥下藥，提出相應(yīng)解決措施，便能提升鄉(xiāng)村法治水平的提升。

二、法治鄉(xiāng)村建設(shè)問(wèn)題原因分析

從普法、用法現(xiàn)狀可看出，當(dāng)前鄉(xiāng)村法治水平受限嚴(yán)重，究其原因，主要是現(xiàn)代鄉(xiāng)村正處于結(jié)構(gòu)變遷期，同時(shí)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)糾紛解決方式式微影響鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。

（一）鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷造成人才流失

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是典型的“熟人社會(huì)”，交通不便這一后天障礙使得地理位置先天不利的鄉(xiāng)村難以及時(shí)獲取外界各類(lèi)信息。鄉(xiāng)村人員的組成多靠婚嫁、生死實(shí)現(xiàn)人員變動(dòng)，由此形成的家族群體使得“族長(zhǎng)”“長(zhǎng)老”等權(quán)威人士成為鄉(xiāng)村秩序的定海神針。但是，隨著現(xiàn)代化因素的滲透，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。一方面，科技的飛速發(fā)展改善了鄉(xiāng)村的交通狀況，使村民與外界的可持續(xù)交流成為可能，手機(jī)、電腦等通信工具的普及和村中后輩受教育水平的直線(xiàn)提升也使村民的思維不再囿于一隅，村民思想觀(guān)念和村莊運(yùn)作邏輯逐步發(fā)生變化，村民的活動(dòng)范圍也被極大擴(kuò)張。另一方面，城鄉(xiāng)差距的存在和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使年輕村民以“農(nóng)民工”身份進(jìn)入北京、上海等發(fā)達(dá)城市參與城市建設(shè)，原來(lái)的鄉(xiāng)村人員結(jié)構(gòu)進(jìn)一步受到?jīng)_擊，鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重。換言之，技術(shù)等現(xiàn)代化因素改變了村莊人員思想及組成結(jié)構(gòu)，使原本以家族為紐帶的村莊狀態(tài)受到極大沖擊，鄉(xiāng)村進(jìn)入了傳統(tǒng)與現(xiàn)代因素疊加較量的結(jié)構(gòu)變遷期，致使人才大量流失，影響鄉(xiāng)村法治進(jìn)程。

（二）傳統(tǒng)糾紛解決方式式微影響鄉(xiāng)村秩序

“熟人社會(huì)”的感情紐帶賦予鄉(xiāng)村村民更大的容忍度，鄉(xiāng)鄰糾紛相對(duì)“陌生社會(huì)”較少。并且，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村遵循以倫理為核心的鄉(xiāng)村治理規(guī)則，以“禮”為規(guī)，以道德輿論約束村民。將鄉(xiāng)紳、宗族等民間權(quán)威作為核心治理主體實(shí)行“長(zhǎng)老統(tǒng)治”，通過(guò)民間調(diào)解解決紛爭(zhēng)，維持鄉(xiāng)村秩序[8]。即便真的發(fā)生糾紛，雙方當(dāng)事人基于原有感情基礎(chǔ)及民間權(quán)威作用也更易達(dá)成和解。換言之，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)有著完整而系統(tǒng)的自我調(diào)適、懲罰與引導(dǎo)機(jī)制，村莊內(nèi)部可以調(diào)解不同程度的個(gè)人、家庭甚至村落糾紛[9]。然而，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)及信息技術(shù)等現(xiàn)代化因素的滲透，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變遷中裹挾著村民思想觀(guān)念的轉(zhuǎn)變以及人才流失的增加，以宗族為紐帶形成的穩(wěn)定人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)松動(dòng)。原本的鄉(xiāng)紳、宗族等民間權(quán)威正逐步減少，大量新生村民涌向城市發(fā)展，新的民間權(quán)威難以形成，由民間權(quán)威主持的傳統(tǒng)調(diào)解方式難以持續(xù)發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的糾紛解決方式式微，村民失范行為難以得到有效規(guī)制，村民合法利益難以得到保障，鄰里糾紛無(wú)法有效化解，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村秩序[10]。

三、提升法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平的具體路徑

現(xiàn)代鄉(xiāng)村對(duì)法律的主動(dòng)迎接形成了鄉(xiāng)村法治建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，應(yīng)注重利用鄉(xiāng)村“迎法”熱情，提升群眾參與度，在引入外部資源時(shí)充分利用鄉(xiāng)村本土資源，從法律的知識(shí)普及和實(shí)踐適用兩方面出發(fā)加強(qiáng)法治建設(shè)。

（一）優(yōu)化模式和資源，提高鄉(xiāng)村普法水平

作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村管理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)作為法律知識(shí)普及和糾紛解決的主導(dǎo)者。其管理角色和本土特征的雙重優(yōu)勢(shì)，有助于其主導(dǎo)法律在鄉(xiāng)村的普及和適用工作。具體而言，鄉(xiāng)政府可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法隊(duì)伍組建、“聚散型”人才庫(kù)構(gòu)建、本地案例觀(guān)摩三方面出發(fā)加強(qiáng)村民對(duì)法律理論和實(shí)踐的認(rèn)知。

1.組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法隊(duì)伍，探索固定普法模式

《關(guān)于深入推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)”的實(shí)施意見(jiàn)》和《深入推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)”工作方案》明確規(guī)定每個(gè)村都要建立一支法宣小分隊(duì)，但被調(diào)查地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的普法隊(duì)伍，村級(jí)的法宣小分隊(duì)更是流于形式。臨時(shí)性、任務(wù)式的普法人員不利于形成系統(tǒng)的普法情報(bào)收集和效果評(píng)估，經(jīng)常更換人員也不利于村民定點(diǎn)反饋有關(guān)法律意見(jiàn)和建議。鑒于村上工作人員少，許多村還面臨著脫貧攻堅(jiān)的重任，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員相對(duì)充足，故筆者建議在當(dāng)前過(guò)渡期先出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件規(guī)定組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)普法隊(duì)伍，將具有一定法律基礎(chǔ)的工作人員作為專(zhuān)門(mén)的鄉(xiāng)村普法隊(duì)員，由其負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村所有的普法、用法等相關(guān)法律工作。實(shí)行專(zhuān)人專(zhuān)事、專(zhuān)崗專(zhuān)責(zé)的工作方式，既要承接上級(jí)安排的普法任務(wù)，也要主動(dòng)安排布置自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律工作。對(duì)上負(fù)責(zé)與司法局等上級(jí)機(jī)關(guān)的對(duì)接，對(duì)下負(fù)責(zé)與村級(jí)法宣小分隊(duì)的交流，以主動(dòng)結(jié)合被動(dòng)，積極吸取其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)成熟的普法方式和模式。例如，紅巖鎮(zhèn)的網(wǎng)格化走訪(fǎng)普法便是吸收借鑒其他特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格化普法方式后改造而成的。博采眾長(zhǎng)，探索形成適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的普法工作模式后，便可以專(zhuān)門(mén)的制度性文件將該模式固定下來(lái)。

2.深挖本土人才資源，構(gòu)建“聚散型”人才庫(kù)

法律知識(shí)的普及要求具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才，當(dāng)今鄉(xiāng)村的普法力量明顯薄弱。因此，在鄉(xiāng)村普法隊(duì)伍人才來(lái)源上，筆者建議挖掘本土資源，建立“聚散型”人才庫(kù)。該隊(duì)伍組成人員可分為“聚”“散”兩類(lèi)人才組成?！熬邸毙腿瞬胖傅氖蔷嚯x鄉(xiāng)村較近的，平時(shí)工作生活就在當(dāng)?shù)氐姆扇瞬?，具體可從當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⑴沙鏊?、法院派出法庭等法律機(jī)構(gòu)吸收。對(duì)這些聚在當(dāng)?shù)氐姆扇瞬牛驗(yàn)槠綍r(shí)溝通聯(lián)系方便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可定期組織安排法律培訓(xùn)，也可在需要時(shí)靈活組織講座等。“散”型人才指的是平時(shí)在外工作，僅在節(jié)假日還鄉(xiāng)的相關(guān)法律人才。這些僅在節(jié)假日才回村的法律人才多是當(dāng)?shù)卮迕竦淖优蜓H、姻親等，當(dāng)中不乏在大城市從事律師、法官、檢察官等法律相關(guān)工作的人，其法律水平和業(yè)務(wù)能力處于較高水平，若能將這些人才資源合理利用，將為鄉(xiāng)村普法隊(duì)伍注入新的活力。因此，筆者建議鄉(xiāng)政府通過(guò)該類(lèi)人才在當(dāng)?shù)氐挠H屬取得聯(lián)系，將其納入當(dāng)?shù)氐娜瞬艓?kù)，邀請(qǐng)其在節(jié)假日回鄉(xiāng)期間為村民進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)。鄉(xiāng)政府可在每年的財(cái)政預(yù)算中設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金用于該類(lèi)宣講，做好資金保障?；谌藗儗?duì)“衣錦還鄉(xiāng)”的自豪感和對(duì)故鄉(xiāng)的歸屬感，該項(xiàng)工作的開(kāi)展不會(huì)遭遇太大困難。

3.聚合本地司法資源，組織現(xiàn)場(chǎng)案例觀(guān)摩

理論和實(shí)踐的結(jié)合才能助人全面了解法律。法律在鄉(xiāng)村的普及不能僅靠理論知識(shí)的宣講，幫助村民了解法律在實(shí)踐中的具體運(yùn)作方式更有助于他們將法律內(nèi)化于心。最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》第三十二條明確載明“充分發(fā)揮人民法庭靠近鄉(xiāng)村、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)開(kāi)展好人民法庭工作”。第三十三條規(guī)定“積極開(kāi)展法治宣傳、開(kāi)庭審判進(jìn)村入校活動(dòng)，對(duì)于具有‘審理一案、教育一片效果的案件，積極開(kāi)展巡回審理”。法院系統(tǒng)已針對(duì)鄉(xiāng)村法律普及提供了便利條件，作為鄉(xiāng)村秩序的直接管理者，鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)建立與法院、檢察院系統(tǒng)的信息互換機(jī)制，便于提前獲知將在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展巡回審判的案件信息，提前安排村民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)看，讓其了解案件的具體審判流程及法律條文在實(shí)踐中的具體適用方式，起到警示教育和法律宣傳作用。

（二）強(qiáng)化法律公共服務(wù)，提升鄉(xiāng)村用法能力

采取訴訟方式處理糾紛，雖有強(qiáng)制力保證執(zhí)行而更具有權(quán)威性，但需要耗費(fèi)的時(shí)間、精力及花費(fèi)多高于其他解決方式。因此，除給村民普及法律相關(guān)知識(shí)外，政府還可以通過(guò)引法律入調(diào)解、優(yōu)化落實(shí)“一村一顧問(wèn)”制度、引入外部法律資源等方式切實(shí)幫助村民化解矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。

1.以法律助調(diào)解，設(shè)置法律調(diào)解專(zhuān)員

當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序是法、禮力量混合共存的法禮秩序，法治與禮治合力化解糾紛才是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的正確方式[11]。盡管鄉(xiāng)村已經(jīng)普遍設(shè)有人民調(diào)解室，但在進(jìn)行調(diào)解時(shí)，依然是以傳統(tǒng)道德為主進(jìn)行說(shuō)服教育?；谑烊松鐣?huì)引發(fā)的輿論壓力確實(shí)會(huì)讓矛盾雙方對(duì)各自態(tài)度進(jìn)行再衡量，但是，當(dāng)矛盾?chē)?yán)重程度已經(jīng)超過(guò)當(dāng)事人未來(lái)可能遭受的輿論壓力時(shí)，僅用道德進(jìn)行調(diào)解所起作用非常有限。此時(shí)，若將法律引入調(diào)解，具有國(guó)家強(qiáng)制力的法律對(duì)矛盾雙方會(huì)形成心理威懾，和平解決糾紛更易成為他們的選擇。因此，筆者建議在保留傳統(tǒng)調(diào)解中談道德、講道理方式的同時(shí)，還應(yīng)注重以相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)向矛盾雙方闡釋事實(shí)對(duì)錯(cuò)和相關(guān)責(zé)任，將法院對(duì)此事件可能得出的最后結(jié)果及其中可能耗費(fèi)的時(shí)間、精力等向雙方說(shuō)明。因此，原有的調(diào)解員應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)，調(diào)解室中也可配備法律調(diào)解專(zhuān)員，由法律調(diào)解專(zhuān)員主持調(diào)解。具體而言，法律調(diào)解專(zhuān)員可來(lái)源于以下三處；一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的普法隊(duì)伍隊(duì)員吸收；二是從人才庫(kù)中在當(dāng)?shù)厣畹姆晒ぷ髡咧羞x?。蝗菑谋敬宸赡苋酥羞x取。被調(diào)查的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有建立吸收當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)調(diào)解隊(duì)伍的制度，但當(dāng)?shù)卮迕褚蚺c矛盾雙方均熟識(shí)，在進(jìn)行調(diào)解時(shí)更能根據(jù)村情民情調(diào)解。將熟悉法律的村民納入調(diào)解隊(duì)伍，其實(shí)也是為村民樹(shù)立法律榜樣，側(cè)面鼓勵(lì)群眾學(xué)法用法。根據(jù)法律調(diào)解專(zhuān)員來(lái)源的不同，安排其主持或參與調(diào)解的時(shí)間也應(yīng)有所區(qū)分。例如，對(duì)來(lái)自人才庫(kù)中本身就在法院等單位任職的調(diào)解專(zhuān)員，應(yīng)該結(jié)合本人的工作安排，適當(dāng)選擇具有代表性的疑難案件由其主持進(jìn)行調(diào)解，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，供其他專(zhuān)員學(xué)習(xí)借鑒。如此一來(lái)，既能借法律的權(quán)威性讓矛盾雙方明白各自責(zé)任，又能為那些準(zhǔn)備采用司法救濟(jì)渠道解決問(wèn)題的當(dāng)事人提供事前準(zhǔn)備，讓其了解采用該途徑可能遭遇的困難和可預(yù)期的結(jié)果，便于其作出合理選擇，有效化解村民紛爭(zhēng)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。

2.優(yōu)化落實(shí)“一村一顧問(wèn)”，提高現(xiàn)場(chǎng)接訪(fǎng)次數(shù)

目前，“一村一顧問(wèn)”工程已經(jīng)在貧困村實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，全省村（社區(qū)）共配備法律顧問(wèn)4.3萬(wàn)余人。僅貧困村實(shí)現(xiàn)覆蓋還不足以解決廣大村民的法律需求。非貧困村的法律資源同樣有限，需要繼續(xù)貫徹落實(shí)“一村一顧問(wèn)”制度。村鎮(zhèn)配備的法律顧問(wèn)一方面負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣糠种贫任募钠鸩?、合同審查等。另一方面，也?duì)當(dāng)?shù)卮迕裼龅降姆蓡?wèn)題提供專(zhuān)業(yè)建議。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)以身作則，帶頭尊重法律顧問(wèn)提出的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。同時(shí)，應(yīng)提高法律顧問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)接受村民咨詢(xún)的次數(shù)，至少每周應(yīng)有2天時(shí)間在村上現(xiàn)場(chǎng)接訪(fǎng)，最大限度發(fā)揮鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的價(jià)值。尚未配備法律顧問(wèn)的村鎮(zhèn)也應(yīng)該積極與司法局等機(jī)構(gòu)聯(lián)系，爭(zhēng)取早日配備法律顧問(wèn)，提高自身的法律實(shí)力。

3.引入外部法律資源，搭建鄉(xiāng)村法律服務(wù)平臺(tái)

權(quán)威弱化的村干部話(huà)語(yǔ)無(wú)法產(chǎn)生規(guī)范性力量，難以對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)則秩序進(jìn)行界定，但法律權(quán)威弱化導(dǎo)致村集體合法主張難以實(shí)現(xiàn)，這在加劇糾紛累積和規(guī)則混亂的同時(shí)，更制約著鄉(xiāng)村法治建設(shè)進(jìn)程[12]。作為矛盾解決的終局方式，訴訟已成為村民解決矛盾的備選方案之一。但僅是理論知識(shí)和庭審案件觀(guān)摩，還無(wú)法滿(mǎn)足村民利用法律解決自身所遇困難的需要。鄉(xiāng)村鄰里矛盾、父母贍養(yǎng)等問(wèn)題均是村民關(guān)注的實(shí)際問(wèn)題，意圖有針對(duì)性地尋找專(zhuān)業(yè)人士咨詢(xún)，已成為村民的迫切需求?！耙淮逡环深檰?wèn)”雖能起到作用，但勢(shì)單力薄，難免獨(dú)木難支。隨著企業(yè)對(duì)社會(huì)責(zé)任的重視，現(xiàn)在已經(jīng)有很多律所自主下鄉(xiāng)為村民提供法律咨詢(xún)服務(wù)。且部分地方司法局也會(huì)舉行法律援助下鄉(xiāng)活動(dòng)。但該類(lèi)活動(dòng)的舉辦多是當(dāng)?shù)厮痉ň趾吐伤孕袑?shí)施，并非由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府發(fā)起，活動(dòng)舉行具有單向性，未形成長(zhǎng)效機(jī)制，且覆蓋面有限。因此，建議當(dāng)?shù)卣e極與律所和司法局法律援助中心對(duì)接，力爭(zhēng)引入更多的優(yōu)質(zhì)外部法律資源，可設(shè)置專(zhuān)門(mén)的律師咨詢(xún)室，為下鄉(xiāng)提供法律服務(wù)的律師準(zhǔn)備專(zhuān)門(mén)的辦公場(chǎng)所，搭建起鄉(xiāng)村法律服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)為村民提供能解決其法律困惑的渠道。

結(jié) 語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興，離不開(kāi)法治保障。相較于法律制度的廢立，法律觀(guān)念尤其是鄉(xiāng)村法律觀(guān)念的轉(zhuǎn)型，更為復(fù)雜和艱難[13]。轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變遷使得鄉(xiāng)村人才短缺，鄉(xiāng)村普法沒(méi)有專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，缺乏外部力量參與，傳統(tǒng)糾紛解決方式式微，村民主動(dòng)性發(fā)揮不足，影響現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序。借助鄉(xiāng)村迎法趨勢(shì)，妥善利用鄉(xiāng)政府既是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又處在鄉(xiāng)村之中的身份優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)出擊，從普法、用法兩面著手推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，能在更大程度上加快鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，樹(shù)立文明鄉(xiāng)風(fēng)，加速鄉(xiāng)村振興。

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（中文校對(duì)：劉玉娟）

Research on the Countermeasures of Law-based Rural Construction under the Background of Rural Revitalization：

Empirical Investigation Based on Hongyan Town， Wude Township and Bajiao Town in Sichuan Province

NIE Yaping

（Party School of the CPC Luzhou Committee， Luzhou Sichuan 646000）

Abstract： The construction of “l(fā)aw-based villages”can provide a solid legal guarantee for rural revitalization. An empirical investigation of the legal status of Hongyan Town， Wude Township， and Bajiao Town found that there were regional differences in the construction of legal villages in Sichuan Province. The level of legal village construction in Chengdu was generally higher than in non-Chengdu areas. There are problems such as poor sexuality， insufficient mass participation， and insufficient legal resources， but there is also a tendency to actively embrace the law in rural areas. It is suggested that the local government should further popularize legal knowledge by setting up a township legal popularization team， building a “gathering and dispersing” talent pool， and organizing on-site case observation. The platform meets the usage needs of villagers， resolves conflicts among villagers， creates a civilized rural style， and improves the level of rural construction under the rule of law.

Keywords： rural revitalization; villages ruled by law; township government

（英文校譯：舒雅）

①“六個(gè)一”工程具體指每個(gè)村（社區(qū)）制定一部村規(guī)民約、建立一支法宣小分隊(duì)、配備一名法律顧問(wèn)、建設(shè)一個(gè)法治宣傳欄和圖書(shū)室、培養(yǎng)一名法律明白人、每戶(hù)發(fā)放一張法律服務(wù)聯(lián)系卡。