中國自貿(mào)區(qū)十周年：輕舟已過，前路尤艱

把時鐘撥回那個歷史性時刻。2013年9月29日，蒙蒙細(xì)雨中，在上海外高橋基隆路9號門前，人們見證了一場簡短的揭牌儀式：中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)——上海自貿(mào)試驗區(qū)誕生了。當(dāng)天夜里，中國第一份外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單如期落地。接下來的故事眾所周知，這塊起步僅28.78平方公里的自由貿(mào)易試驗區(qū)，在中國960萬平方公里土地上激起了新一輪改革開放的春水。

如今，我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)工作已走過了整整十年的歷程。十年間，從上海起步，我國已設(shè)立了21個自由貿(mào)易試驗區(qū)以及海南自由貿(mào)易港，構(gòu)建起了覆蓋東西南北中的開放新格局，各領(lǐng)域種下的“開放之苗”也結(jié)出累累碩果——外商投資負(fù)面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”、自由貿(mào)易賬戶、“證照分離”“_業(yè)一證”等，一批批制度創(chuàng)新成果從這里走向全國，以高水平對外開放帶動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新時代推進(jìn)改革開放的一項戰(zhàn)略舉措，在我國改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。當(dāng)前，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已進(jìn)入深水區(qū)，面對世界之變、時代之變、歷史之變，作為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革開放的前沿陣地，自貿(mào)試驗區(qū)面臨怎樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)？在穩(wěn)步推動制度型開放、進(jìn)一步釋放發(fā)展動能的進(jìn)程中，自貿(mào)試驗區(qū)又將扮演怎樣的角色？

01開放之門：從“試驗田”到“高產(chǎn)田”

中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)誕生在上海，絕非偶然。

1990年，上海浦東外高橋保稅區(qū)誕生，雖然其所采用的規(guī)范與國際通行的自由貿(mào)易區(qū)慣例存在較大差異，但還是使用了Free Trade Zone（自由貿(mào)易區(qū)）的譯法；2005年，上海向國務(wù)院及備部委正式提交了關(guān)于將保稅區(qū)轉(zhuǎn)型自由貿(mào)易（園）區(qū)的建議；2009年，上海浦東新區(qū)政府向國務(wù)院提交了《關(guān)于中國在浦東建立自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想》的報告；2011年11月，上海浦東外高橋舉行“2011年世界自由貿(mào)易園區(qū)大會”，正式向外界宣告了上海綜合保稅區(qū)（外高橋保稅區(qū)與洋山保稅港區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)一起）要率先轉(zhuǎn)型成為自由貿(mào)易園區(qū)的“雄心壯志”。

轉(zhuǎn)型的迫切來自于外高橋保稅區(qū)發(fā)展遭遇的瓶頸。2013年，包括外高橋保稅區(qū)在內(nèi)，中國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)已有約110個。但中國內(nèi)地的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實行的仍是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”政策，而國際通行的自由貿(mào)易園區(qū)則實行“境內(nèi)關(guān)外”政策，即放開一線（國境線），管住二線（與非自由貿(mào)易園區(qū)的連接線），在區(qū)內(nèi)免除海關(guān)通常監(jiān)管，這使得對外貿(mào)易更加便利。隨著我國對外開放的不斷深化，對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行改革的呼聲漸增。

2013年2月，勇立潮頭的上海正式就建立自由貿(mào)易園區(qū)向國務(wù)院提交申請。中央對此十分支持。2013年8月22日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)；2013年8月30日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》；2013年9月29日，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)正式掛牌——涵蓋上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)以及上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)，共計28.78平方公里。自貿(mào)區(qū)依舊沿用了“Free Trade Zone”這一譯文，但它的實質(zhì)卻在歷史演進(jìn)中發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變——中國開放的大門越開越大了，中國在開放中實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的決心越來越堅定。

上海自貿(mào)試驗區(qū)，從名字上便可知，這是一片改革的試驗田，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，需要自己摸索探尋，打破舊體制的堅冰，再向全國復(fù)制推廣。作為改革開放的“排頭兵”，經(jīng)過十年耕耘，上海自貿(mào)區(qū)成功推動了多項重大改革，包括政府職能轉(zhuǎn)變、金融創(chuàng)新和貿(mào)易便利化等。這些措施不僅極大地促進(jìn)了上海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對中國金融開放和經(jīng)濟(jì)體制改革提供了強(qiáng)有力的推動效應(yīng)。

如今，再翻開上海自貿(mào)區(qū)的版圖，“試驗田”已變成“高產(chǎn)田”。

上海自貿(mào)試驗區(qū)最具有沖擊力的政策無疑是負(fù)面清單。2013年9月30日，《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》公布。對于列入負(fù)面清單的外商投資，試驗區(qū)將按照原有辦法進(jìn)行管理；而對于未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內(nèi)外資一致的原則，把項目的核準(zhǔn)制改為備案制，把原來合同章程的審批改為備案管理。負(fù)面清單制度讓自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外商投資簡化了程序，放開了手腳，提升了效率。如今，負(fù)面清單由最初的190項縮減至目前的27項，相關(guān)經(jīng)驗復(fù)制推廣到全國各地，實現(xiàn)了制造業(yè)條目清零，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大開放，投資自由化水平不斷提升，也為外商投資中國提振了信心。

數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，上海自貿(mào)區(qū)累計實到外資586億美元，約占上海同期30%。自上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來至2022年年底，浦東新區(qū)累計新設(shè)外資項目18691個，累計外資注冊資本21-f 2.74億美元，累計實到外資74994億美元，是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立前的1.12倍、243倍、22倍。

在貿(mào)易便利化方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心，對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)最好水平，大膽試、大膽闖、自主改，通過對境外投資一般項目實行備案制、高水平建設(shè)上海國際貿(mào)易“單一窗口”等全國首創(chuàng)性的投資貿(mào)易制度創(chuàng)新，為國家推動高水平開放、與國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接探索了路徑、積累了經(jīng)驗。

據(jù)上海海關(guān)副關(guān)長張翼介紹，十年來，上海海關(guān)全面完成國務(wù)院印發(fā)3版自貿(mào)試驗區(qū)總體方案涉及海關(guān)任務(wù)，在提升通關(guān)效能、深化功能拓展、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，先后推出“批次進(jìn)出、集中申報”“期貨保稅交割”“保稅展示交易”等68項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度，其中33項已在全國復(fù)制推廣，“改革試驗田”作用顯著。

02雁陣齊飛：實現(xiàn)“1”到“21”的擴(kuò)圍

循著“上海經(jīng)驗”，十年間，我國先后分6批陸續(xù)設(shè)立了上海、廣東、遼寧、海南、山東、北京等21個自貿(mào)試驗區(qū)，涉及51個城市和海南島全島，形成覆蓋東西南北中，統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊的改革開放創(chuàng)新格局。如今放眼全國，不僅是外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單越來越短，各自貿(mào)試驗區(qū)也在穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，實現(xiàn)了從上海的“一枝獨(dú)秀”到“雁陣齊飛”。

在對標(biāo)世界最高水平開放形態(tài)的海南自由貿(mào)易港，自“加工增值免關(guān)稅政策”實施以來，海南洋浦已有9家企業(yè)開展加工增值業(yè)務(wù)，加工增值內(nèi)銷物品累計貨值31億元，免征關(guān)稅2 4億余元。這一政策已從海南擴(kuò)大至?？诰C合保稅區(qū)等多個區(qū)域；山東自貿(mào)試驗區(qū)依托自貿(mào)區(qū)、綜保區(qū)，中韓產(chǎn)業(yè)園、中日產(chǎn)業(yè)園、國際招商產(chǎn)業(yè)園“兩區(qū)三園”疊加優(yōu)勢，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)輻射帶動作用，推進(jìn)黃河流域自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)盟建設(shè)，開展全方位協(xié)同合作，打造黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)；廣東自貿(mào)試驗區(qū)不斷推進(jìn)粵港澳職業(yè)資格互認(rèn)；重慶和四川探索自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同開放的新模式，依托中歐班列和陸海新通道等樞紐建設(shè)，推動陸上國際貿(mào)易規(guī)則創(chuàng)新；江蘇自貿(mào)區(qū)自2019年8月設(shè)立以來，已集聚外貿(mào)企業(yè)7794家，推出33項海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新舉措……

今年7月，國務(wù)院繼續(xù)出臺有關(guān)措施，聚焦貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時入境、數(shù)字貿(mào)易、營商環(huán)境、風(fēng)險防控6個方面，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展先行先試。

十年來，經(jīng)過不斷探索，我國自貿(mào)試驗區(qū)系統(tǒng)推進(jìn)符合市場規(guī)律改革舉措，實現(xiàn)了“五個率先”。一是率先實施外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，實現(xiàn)制造業(yè)條目清零，服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入大幅放寬。二是率先建立以國際貿(mào)易“單一窗口”為核心的貿(mào)易便利化模式。三是率先以跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式為代表推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合開放。四是率先實施“證照分離”等政府管理改革。五是率先探索自由貿(mào)易賬戶，金融開放創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)。

十年來，經(jīng)過不斷創(chuàng)新，我國已先后出臺28份自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案及一批含金量較高的政策文件，累計部署3400多項改革試點(diǎn)任務(wù)，涉及投資貿(mào)易自由化便利化、金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、政府職能轉(zhuǎn)變等，形成了較為完善的自貿(mào)試驗區(qū)政策制度框架體系。為協(xié)同推動任務(wù)落實，商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署等聯(lián)席會議成員單位累計出臺支持自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)相關(guān)文件700余份，支持自貿(mào)試驗區(qū)在重點(diǎn)領(lǐng)域先行探索。

十年來，自貿(mào)試驗區(qū)作為全國“放管服”改革的探路者和領(lǐng)跑者，其相關(guān)制度創(chuàng)新成果為優(yōu)化營商環(huán)境夯實了基礎(chǔ)。在便利化方面，自貿(mào)試驗區(qū)成為招商引資和暢通貿(mào)易的重要平臺，除落實“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”特別措施之外，還深化投資審批制度改革，推進(jìn)社會投資項目“用地清單制”改革，持續(xù)提升投資和建設(shè)便利度；法治化方面，自貿(mào)試驗區(qū)依法保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，著力從政府端開展法治建設(shè)工作，健全政府守信踐諾機(jī)制，建立政府承諾合法性審查制度和政府失信補(bǔ)償、賠償與追究制度，保證各層級市場主體在區(qū)內(nèi)能夠被“公平”“公正”“公開”地對待；市場化方面，建立健全市場準(zhǔn)入評估制度，健全更加開放透明、規(guī)范高效的市場主體準(zhǔn)入和退出機(jī)制；國際化方面，自貿(mào)區(qū)與國際人才評價體系對標(biāo)接軌，國際人才服務(wù)管理得以優(yōu)化。

十年來，我國的自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)出口規(guī)模不斷發(fā)展，從2013年的0.7萬億元擴(kuò)大到2022年7.5萬億元。在我國遼闊的土地上，自貿(mào)試驗區(qū)總面積為3.8萬平方公里左右。2022年，21個自貿(mào)試驗區(qū)以不到千分之四的國土面積，貢獻(xiàn)了占全國18.1%的外商投資和17.9%的進(jìn)出口貿(mào)易，今年上半年又進(jìn)一步提升到18.4%和18.6%。

03改革不止，創(chuàng)新不停

今年是中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)十周年，也是貫徹落實黨的二十大報告提出“實施自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略”的開局之年。目前世界之變、時代之變、歷史之變均以前所未有的方式鋪開，自貿(mào)試驗區(qū)作為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革開放的前沿陣地，其面臨的挑戰(zhàn)也是最多、最嚴(yán)峻的，在應(yīng)對內(nèi)外風(fēng)險的過程中，我國自貿(mào)試驗區(qū)的體制機(jī)制仍需進(jìn)一步理順，自身空間功能仍有待拓展。

今年9月27日，國家新聞辦舉行新聞發(fā)布會介紹十年來自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)情況以及下一步工作的考慮。商務(wù)部副部長盛秋平表示，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的部署和實施，凝聚了以開放促改革促發(fā)展的理念和共識，激發(fā)了各地制度創(chuàng)新的活力和動力，拓展了全面深化改革開放的深度和廣度，展示了中國堅持?jǐn)U大開放的決心和信心。

輕舟已過，前路尤艱；改革不止，創(chuàng)新不停。落實好自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略，關(guān)鍵還要在制度上下功夫。盛秋平從四方面介紹了下一步的工作考慮和安排。

一是對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)制度型開放。今年6月，已經(jīng)出臺了首批自貿(mào)區(qū)港對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的政策措施，接下來將加強(qiáng)組織實施，確保各項任務(wù)落實落細(xì)，試出成效。在此基礎(chǔ)上，加快推動全面試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的先行先試工作，進(jìn)一步推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。

二是引領(lǐng)高水平市場開放。目前，自貿(mào)試驗區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單已經(jīng)實現(xiàn)了制造業(yè)“清零”，下一步將重點(diǎn)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放。商務(wù)部將與有關(guān)部門一道深化研究，推動合理縮減自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單。同時，推動出臺跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，引領(lǐng)全國持續(xù)擴(kuò)大開放。

三是加強(qiáng)改革整體謀劃和系統(tǒng)集成。將圍繞深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，研究制定綜合性指導(dǎo)文件，明確未來發(fā)展的目標(biāo)定位，在貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)跨境流動等重點(diǎn)領(lǐng)域集中推出一批引領(lǐng)性、集成性改革舉措，支持自貿(mào)試驗區(qū)在更廣領(lǐng)域、更深層次開展改革探索，建設(shè)更高水平自貿(mào)試驗區(qū)。

四是深入開展差別化探索。各自貿(mào)試驗區(qū)資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)備不相同，是豐富多樣的自貿(mào)試驗田。未來將支持各自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)一步深化差別化探索，圍繞生物醫(yī)藥、海洋經(jīng)濟(jì)、大宗商品貿(mào)易等重點(diǎn)領(lǐng)域，推動全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展。同時，支持各地因地制宜發(fā)揮好輻射帶動作用，特別是在支撐中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面作出更大貢獻(xiàn)，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。

本刊綜合