開展基層立法聯(lián)系點工作的實踐與思考
——以閔行區(qū)為例

文/閔行區(qū)人大工作研究會

2016 年7 月，市人大常委會以全國人大常委會基層立法聯(lián)系點為示范，探索設(shè)立了首批10 家市級基層立法聯(lián)系點，后又?jǐn)U充至25 家，實現(xiàn)了全市16 個區(qū)全覆蓋。閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人大基層立法聯(lián)系點作為全區(qū)唯一一家市級基層立法聯(lián)系點，已經(jīng)成為閔行參與立法工作的一張閃亮名片。在固有工作基礎(chǔ)上，閔行區(qū)人大常委會進一步深化和拓展基層立法聯(lián)系點實踐探索，初步建成了“城鄉(xiāng)并舉、上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、普專兼顧”的立法聯(lián)系工作網(wǎng)絡(luò)，爭取盡快實現(xiàn)14 個街鎮(zhèn)、莘莊工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系工作全覆蓋。

一、閔行區(qū)踐行全過程人民民主、探索建設(shè)基層立法聯(lián)系點的實踐

多年來，七寶鎮(zhèn)人大基層立法聯(lián)系點充分發(fā)揮自身特點和優(yōu)勢，積極探索基層人民群眾有效參與立法過程的路徑方法。一是廣聚民智。七寶人大在本鎮(zhèn)各村、居、企業(yè)、園區(qū)設(shè)立的立法聯(lián)系“站、點”，將立法意見征詢網(wǎng)織到了群眾家門口，打破立法過程的神秘感。二是廣攬智囊。經(jīng)過多年培育，一批區(qū)域內(nèi)的熱心群眾和專業(yè)人士成為立法聯(lián)系點骨干智囊，智囊團隊伍不斷擴大，成為各聯(lián)系點的主要依靠力量。三是廣開言路。從單一的線下座談會到在線組建“云上議事廳”，再到立法信息進入社區(qū)微信群、試點開展網(wǎng)上有獎問答式的立法意見征詢，七寶人大不斷總結(jié)摸索吸引群眾參與立法意見征詢的方法。

2021 年11 月，閔行區(qū)第七次黨代會明確提出要“打造閔行特色、城鄉(xiāng)并舉的全過程人民民主最佳實踐地”。隨后，區(qū)人大常委會召開了全區(qū)深化立法聯(lián)系工作推進會，以延伸陣地、拓展功能、提質(zhì)增效為著力點，開啟了閔行立法聯(lián)系工作的新時代。

（一）延伸陣地，完善立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)

加強整合，夯實區(qū)級主平臺。由區(qū)人大法制委牽頭抓總，整合區(qū)人大各專工委、各政法單位，引入上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)、上海社科院作為合作智庫，發(fā)揮區(qū)級平臺樞紐作用，為基層提供服務(wù)保障及專業(yè)支撐。

樹立標(biāo)桿，強化七寶聯(lián)系點主渠道作用。一是提升能級，將立法聯(lián)系工作列入鎮(zhèn)黨委重點工作，成為鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)域社會治理的重要工作內(nèi)容。二是創(chuàng)新探索，在工作機制建設(shè)、功能拓展方面積極探索新路徑、新方法。三是擴覆提質(zhì)，逐步擴大村、居覆蓋面，顯著提升參與立法骨干人數(shù)，穩(wěn)步提高立法建議數(shù)量和質(zhì)量。

城鄉(xiāng)并舉，拓展基層工作網(wǎng)絡(luò)。增設(shè)浦江鎮(zhèn)、顓橋鎮(zhèn)、江川路街道、新虹街道、莘莊工業(yè)區(qū)等參與立法聯(lián)系點，并在村居、企事業(yè)單位、樓宇園區(qū)、黨建站點等設(shè)置了百余個信息采集站，聘請專家組成顧問團隊。同時，各聯(lián)系點各自找準(zhǔn)定位，分別體現(xiàn)涉農(nóng)、涉企、科創(chuàng)、商務(wù)區(qū)和社區(qū)治理特色。

（二）加強銜接，推動立法聯(lián)系功能拓展

在與普法宣傳銜接方面，與法宣工作有效統(tǒng)籌、共享平臺、同步實施，立法意見征詢事項納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)法宣平臺常態(tài)化宣傳內(nèi)容。比如，有些基層村居的立法信息采集站點已經(jīng)成為人大代表向選民宣傳新法規(guī)的陣地；閔行區(qū)級法宣平臺“閔曉法”微信公眾號開始同步向社會發(fā)布立法意見征詢問卷。

在與執(zhí)法監(jiān)督銜接方面，區(qū)、鎮(zhèn)人大對參與過的法規(guī)項目實行動態(tài)管理，適時列入年度執(zhí)法檢查計劃，形成工作閉環(huán)。比如2017 年，七寶鎮(zhèn)人大參與了《上海市水資源管理若干規(guī)定》的立法意見征詢，2019 年該鎮(zhèn)對該規(guī)定進行執(zhí)法檢查，提出相關(guān)建議，促進法規(guī)實施。

在與促進守法銜接方面，區(qū)人大常委會與依法治區(qū)辦、區(qū)司法局加強工作銜接，對區(qū)委、區(qū)政府在推進法治建設(shè)方面遇到的問題、提出的建議，在立法聯(lián)系工作中予以積極應(yīng)用。各街鎮(zhèn)將參與基層立法聯(lián)系點立法意見征詢過程中收集到的與社會治理相關(guān)的意見建議，及時報同級黨委、政府，統(tǒng)籌考慮解決。

（三）創(chuàng)新探索，努力實現(xiàn)立法聯(lián)系提質(zhì)增效

注重頂層設(shè)計，明確目標(biāo)導(dǎo)向。區(qū)委將立法聯(lián)系工作列入年度重點工作。區(qū)人大常委會制定總體方案和工作辦法，明確總目標(biāo)、階段性任務(wù)、框架流程、工作機制等，對立法意見征詢規(guī)模、建議采納等提出定性定量要求。

探索建立“雙向轉(zhuǎn)化”核心機制。區(qū)人大常委會與上海市社科院深度合作，探索開展立法文本與群眾語言的“雙向轉(zhuǎn)化”工作。一方面由社科院專門團隊對法規(guī)草案文本進行研究解讀，把重要內(nèi)容整理成便于普通群眾理解的語言，并分別形成一份通俗性說明、一份調(diào)查問卷和一份調(diào)研提綱，使基層可直接用于開展征詢工作。另一方面，把征集到的人民群眾的“土味”建議轉(zhuǎn)化為適用于立法工作的意見建議，以更好適應(yīng)立法工作需要，提高建議采納率。

有重點、多元化培育參與立法骨干。區(qū)人大常委會要求各聯(lián)系點加強對參與立法群體的培育?，F(xiàn)階段，重點在法律職業(yè)群體和相關(guān)重點人群，如“兩院”干警、律師、法學(xué)院校師生、司法行政人員、企業(yè)法務(wù)、調(diào)解干部、“法治觀察員”、居村“法治帶頭人”、“法律明白人”中培育參與立法的“粉絲”“法友”，厚植參與立法的基本盤。

發(fā)揮智庫作用，提升征詢質(zhì)量。各基層立法聯(lián)系點為專家團隊做好服務(wù)保障，充分發(fā)揮專家顧問專業(yè)優(yōu)勢。區(qū)人大常委會加強與相關(guān)高校院所的合作，加強與社會治理、黨群工作、行業(yè)協(xié)會等部門的溝通協(xié)作，通過征詢面的擴大和“外腦”的專業(yè)優(yōu)勢，努力實現(xiàn)立法建議由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

二、工作存在的不足與困難

基層立法聯(lián)系點工作的群眾基礎(chǔ)較薄弱，基層一線的知曉度和參與意愿有待提高。大部分單位和個人都能正確認(rèn)識基層立法聯(lián)系點的重要性和必要性，積極主動地參與到基層立法工作中來，但仍有少數(shù)單位和個人對基層立法聯(lián)系點的認(rèn)識存在誤區(qū)，認(rèn)為基層立法聯(lián)系點的空間狹小、位階不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)，導(dǎo)致參與立法的積極性不高、深度不夠。

立法修法工作的專業(yè)門檻較高，基層立法聯(lián)系點工作力量有待補強。立法工作對法律專業(yè)水平有較高的要求，而目前基層立法聯(lián)系點工作隊伍的素質(zhì)及法律專業(yè)水平普遍不高、專業(yè)人員不足，這些都制約著基層立法聯(lián)系點的發(fā)展。另外，在征集對立法工作的意見建議過程中，人大代表發(fā)揮著重要作用，但當(dāng)前基層人大代表的專業(yè)知識和能力難以滿足基層立法聯(lián)系點工作的需要。

基層立法聯(lián)系點的反饋機制不夠通暢。在基層立法聯(lián)系點開展工作的過程中，社會公眾的立法建議意見較多，部分意見未被立法機關(guān)采納，但基層立法聯(lián)系點未及時向社會公眾進行信息反饋、未及時告知社會公眾立法機關(guān)是否采納意見及未采納意見的原因，造成社會公眾參與立法的積極性降低，不利于基層立法聯(lián)系點工作的進一步開展。

三、建議對策

（一）進一步深化民主立法、開門立法

設(shè)立基層立法聯(lián)系點是深入推進科學(xué)立法、民主立法的重要制度安排，是保障人民群眾參與立法的有效途徑，有利于保障社會公眾有序參與立法，構(gòu)建常態(tài)化聽取群眾意見的渠道，進一步推進立法工作向基層延伸，對提高地方立法和民主化程度、促進和保障地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義。因此，必須要進一步提升全社會對基層立法聯(lián)系點制度的認(rèn)識，做好宣傳工作、講好人大故事，廣泛發(fā)動人民群眾參與到立法工作中，切實發(fā)揮基層立法聯(lián)系點社情民意“直通車”、法治宣傳“播種機”、法律實施“檢測器”作用。同時，建立完善經(jīng)費保障和有效激勵機制，提升工作價值感，全面激發(fā)基層群眾和行業(yè)專家參與立法工作的積極性。

（二）進一步加強基層立法聯(lián)系點隊伍專業(yè)化建設(shè)

基層立法聯(lián)系點要發(fā)展與壯大，必須建立一支專業(yè)化水平高、綜合能力強的工作人員隊伍，提升基層立法聯(lián)系點工作專業(yè)化水平。區(qū)人大常委會要加強工作統(tǒng)籌和服務(wù)保障，更好發(fā)揮承上啟下、協(xié)調(diào)整合的立法聯(lián)系主平臺作用。應(yīng)該主要聘請具有法律專業(yè)背景且有時間、有精力參與立法活動的人員，可以嘗試吸納律師、人大代表、司法機關(guān)工作人員、法律教育者、具有相關(guān)專業(yè)背景者等人員進入基層立法聯(lián)系點工作人員隊伍。同時，要進一步加強對基層立法聯(lián)系點的培訓(xùn)和輔導(dǎo)，建立健全基層立法聯(lián)系點培訓(xùn)機制，定期對工作人員開展立法知識培訓(xùn)，培訓(xùn)時以基層立法聯(lián)系點的權(quán)限、工作程序和法律法規(guī)起草的技術(shù)規(guī)范等為主要內(nèi)容，以提升協(xié)助立法的質(zhì)效為基本原則，明確基層立法聯(lián)系點做什么、怎么做，使基層立法聯(lián)系點更接地氣、更具生命力，確保工作高質(zhì)量地完成。

（三）進一步提高立法信息雙向反饋的準(zhǔn)確性

立法質(zhì)量的提高，需要公眾廣泛的立法參與，但不同人員對立法的需求不同，基層立法機關(guān)難以準(zhǔn)確接收到所有人和利益團體的立法意見。因此，進一步提高立法信息雙向反饋的準(zhǔn)確性至關(guān)重要?；鶎恿⒎?lián)系點設(shè)立的初衷是暢通立法機關(guān)與社會公眾的聯(lián)系渠道，基層立法聯(lián)系點應(yīng)當(dāng)廣泛收集社會公眾合理化的意見，引導(dǎo)基層群眾參與立法意見征集等活動，幫助基層群眾對建議意見進行立法語言轉(zhuǎn)換，提高表達(dá)準(zhǔn)確性。