論新《職業(yè)教育法》背景下高職教育“三融”發(fā)展的法律保障

陳仁鵬

(中國政法大學 法學院, 北京 100088)

一、 問題的提出

黨的二十大報告提出“統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新,推進職普融通、產教融合、科教融匯,優(yōu)化職業(yè)教育類型定位”。高職教育具有高等教育與職業(yè)教育的雙重屬性,是高等教育的重要類型和現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分?！叭凇卑l(fā)展既是黨和國家對職業(yè)教育改革的規(guī)劃部署,也是高職教育高質量發(fā)展的行動指南和必然選擇。2022年4月,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十四次會議通過新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱新《職業(yè)教育法》),新增了高職院校設置、考試招生、學位授予、產教融合、科技成果轉化等方面的規(guī)范,為高職教育“三融”發(fā)展初步提供了法治保障。然而,現(xiàn)階段我國高職教育依然存在諸多問題。據(jù)統(tǒng)計,2022年全國高等專科學校的科技人力為19.3萬人,占普通高校的16.8%,但其科技經費為53.5億元,僅占普通高校的1.9%[1]。此外,截至2022年底,全國只有32所本科層次職業(yè)學校,僅占高職院校的2.1%[2]?？梢?社會對優(yōu)質高職教育資源的需求與不平衡、不充分的教育供給之間的矛盾較為突出,高職教育“三融”發(fā)展任重而道遠。

近年來,高職教育“三融”發(fā)展引起了學界廣泛關注。已有研究或從宏觀視域綜合探討“三融”改革的實踐難題與破解路徑[3],或以微觀視角考察校企合作[4]、學位制度建設[5]等現(xiàn)實問題,抑或在檢視新《職業(yè)教育法》修訂原理與實施進路時,剖析與高職教育相關的新規(guī)[6],這些成果為后續(xù)研究奠定了良好基礎。但總體而言,在新《職業(yè)教育法》視域下考察“三融”改革的成果較為有限,尚未辨明“三融”的具體內涵,亦未完全揭示其與新《職業(yè)教育法》要義之關聯(lián),且對新《職業(yè)教育法》的未盡之處及其優(yōu)化路徑缺乏深入考察。鑒于此,文章基于教育法學視角,廓清高職教育“三融”發(fā)展的基本邏輯,闡釋“三融”發(fā)展面臨的阻礙與新《職業(yè)教育法》的解決對策,進而明確相關規(guī)范的建構方法與完善策略,以期為高職教育“三融”發(fā)展提供良方。

二、 高職教育“三融”發(fā)展的基本邏輯

厘清高職教育“三融”發(fā)展的基本邏輯是探尋“三融”改革現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑的前提?！叭凇备拍畹纳捎袌詫嵉膶嵺`基礎,與1996年版《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱舊《職業(yè)教育法》)的修訂同頻共振。它是我國職業(yè)教育進入新發(fā)展階段后順應時代需求的發(fā)展策略。文章深入剖析“三融”內涵發(fā)現(xiàn),保障受教育權是職普融通的內核與新《職業(yè)教育法》的重心,多元主體辦學是產教融合的前提與新《職業(yè)教育法》的特色,強化創(chuàng)新能力是科教融匯的基礎與新《職業(yè)教育法》的導向,“三融”發(fā)展與新《職業(yè)教育法》要義緊密關聯(lián)。

(一) “三融”的生成邏輯與內涵

隨著我國教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,職業(yè)教育領域出現(xiàn)了眾多新問題、新需求?！叭凇闭窃谛滦蝿菹?為解決新問題、應對新挑戰(zhàn)而適時提出的。長期以來,我國職業(yè)教育實踐遵循舊《職業(yè)教育法》中有關職普分流的規(guī)定,實施以初中后為重點的不同階段的教育分流[7]。這種導向直接影響了職業(yè)院校的生源質量,職業(yè)教育也被誤解為純粹的就業(yè)教育、低層次教育,社會上存在中職是“考不上高中的次選”,高職是“混文憑”的曲解[8]。因此,新《職業(yè)教育法》明確了“職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”,并將相關條款修訂為“在義務教育后的不同階段因地制宜、統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調發(fā)展”[9]。黨的二十大報告也強調從“職普分流”到“職普協(xié)調發(fā)展”、從“教育層次”到“教育類型”的轉型,正式提出“職普融通”,構建職業(yè)教育與普通教育互相溝通、有效銜接的“立交橋”。

我國產教關系經歷了由廠校結合到校企分離,再到產教融合的歷史過程。新中國成立伊始,學校辦工廠、工廠辦學校成為一種潮流。改革開放初期,企業(yè)辦學職能被逐漸剝離。21世紀以來,校企合作、產教融合成為發(fā)揮市場作用、培養(yǎng)能工巧匠的新模式。這種模式已不同于新中國成立初期的廠校結合,而是強調人才培養(yǎng)供給側與現(xiàn)代產業(yè)需求側結構的平衡,實現(xiàn)教育和產業(yè)體系人才、智力、技術、資本、管理等資源要素集聚融合、優(yōu)勢互補[10]?！爱a教融合”在新《職業(yè)教育法》中出現(xiàn)9次,新《職業(yè)教育法》將“堅持產教融合、校企合作”作為職業(yè)教育實施原則之一,并就產教融合服務組織、產教融合型企業(yè)、實習實訓基地等進行規(guī)范。黨的二十大報告重申了產教融合的重要地位,為教育鏈、人才鏈與產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機銜接指明方向,彰顯了黨和國家尊重職業(yè)教育與經濟發(fā)展規(guī)律,促推教育與產業(yè)互補互融、雙向賦能的戰(zhàn)略舉措。

產教融合強調應用型技術創(chuàng)新,科教融匯則側重研究型科學創(chuàng)新。作為高職院校辦學的應有之義,科研在高職教育發(fā)展過程中起到關鍵作用。科教融匯是指科研與教學融會貫通,實現(xiàn)高水平科技創(chuàng)新與高層次人才培養(yǎng)結合,推動科研成果為教學服務、向市場轉化?？平倘趨R既是世界一流大學的核心辦學理念,也是中國式現(xiàn)代化建設對高職教育的要求和期待。實踐中,眾多“雙高計劃”院校已將科教融匯作為提升教育水準與人才培養(yǎng)競爭力的核心命題。黨的二十大報告強調職業(yè)教育科教融匯是貫徹新發(fā)展理念,推進科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的強基之舉。在新一輪科技革命和產業(yè)變革深入推進的背景下,高職院校應抓住機遇,強化科研軟硬件建設,努力融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新體系,為區(qū)域科技創(chuàng)新、產業(yè)升級與經濟發(fā)展作出貢獻。

“三融”有緊密的內在邏輯關聯(lián),共同促推“三教”協(xié)同創(chuàng)新。2022年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的意見》進一步明確,“以深化產教融合為重點,以推動職普融通為關鍵,以科教融匯為新方向……統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新”。由此可見,職普融通是針對職業(yè)教育被層次化的破局之策;產教融合是深化職業(yè)教育供給側結構性改革的重點舉措;科教融匯是推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構的新方向。三者的共同前提是明確職業(yè)教育的類型定位,共同導向是培養(yǎng)高素質技術技能人才,建設教育強國、人力資源強國與技能型社會。

(二) “三融”與新《職業(yè)教育法》要義的關聯(lián)

從“三融”的生成邏輯可以看出,其概念形成與舊《職業(yè)教育法》的修訂同頻共振,“三融”內涵也與新《職業(yè)教育法》要義緊密關聯(lián)。

首先,保障受教育權是職普融通的內核與新《職業(yè)教育法》的重心。職普融通強調職業(yè)教育是一種教育類型,與普通教育并無高低之分、優(yōu)劣之別,其內核為拓寬受教育者升學渠道,暢通職教學生發(fā)展道路,保障受教育者權益。這與新《職業(yè)教育法》的基本理念吻合,新《職業(yè)教育法》的重心即保障受教育權。舊《職業(yè)教育法》對受教育權的直接規(guī)定極少,“權利”一詞僅出現(xiàn)1次。新《職業(yè)教育法》增設“職業(yè)教育的教師與受教育者”一章,另有多處保障受教育者權益的新規(guī),“權利”共出現(xiàn)7次,以人為本的價值導向尤為顯著,昭示了職教立法從社會本位向權利本位嬗遞。聚焦職普融通,新《職業(yè)教育法》規(guī)定建立“職業(yè)教育與普通教育相互融通,不同層次職業(yè)教育有效貫通,服務全民終身學習的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”,而后從受教育者選學、入學、在學、畢業(yè)、升學、就業(yè)等不同角度建構了職普融通的規(guī)范體系。新《職業(yè)教育法》還為職普學習成果互認、學分積累及轉換等指明了發(fā)展方向,規(guī)定接受高職教育且學業(yè)水平達標者可依法申請相應學位。這些舉措體現(xiàn)出新《職業(yè)教育法》保障受教育者學習機會權、學習條件權、學習認可權的要旨,以及促進職普協(xié)調發(fā)展的改革思路。

其次,多元主體辦學是產教融合的前提與新《職業(yè)教育法》的特色。在高職教育“三融”發(fā)展道路上,產教融合是突破口與攻堅戰(zhàn)。產教融合的關鍵前提在于引導多元主體參與高職教育,實現(xiàn)從政府舉辦為主轉向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的新格局。新《職業(yè)教育法》的鮮明特色即增加了職業(yè)教育主體的規(guī)定,“實行政府統(tǒng)籌、分級管理、地方為主、行業(yè)指導、校企合作、社會參與”,以期提升社會力量的參與度與辦學活力,彰顯職業(yè)教育的跨界屬性,調動各方積極性[11]。從法理上分析,國家是職業(yè)教育的基本義務主體,需積極為公民提供接受職業(yè)教育的機會和相關條件。職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構、企業(yè)、事業(yè)單位、群團組織、行業(yè)組織、職業(yè)教育教師均為輔助義務主體,應支持、參與或開展職業(yè)教育。以企業(yè)參與職業(yè)教育辦學為例,《國家產教融合建設試點實施方案》指出,產教融合型企業(yè)應在職業(yè)院校、高等學校辦學中發(fā)揮重要主體作用。新《職業(yè)教育法》專門規(guī)定了針對產教融合型企業(yè)的扶持措施與優(yōu)惠政策,也列舉了諸多以產促學、以產興教的可行方式。這些規(guī)范體現(xiàn)了新《職業(yè)教育法》堅持面向市場、面向實踐的原則,以及促進產教融合、校企合作的特色。

最后,強化創(chuàng)新能力是科教融匯的基礎與新《職業(yè)教育法》的導向。高職教育走科教融匯之路,實施科教協(xié)同育人,必須貫徹創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略,堅持創(chuàng)新是第一動力,科技是第一生產力。新《職業(yè)教育法》及時吸納教育改革實踐中的成熟政策,將值得制度化、法定化的政策轉化為法律規(guī)范。譬如《國家職業(yè)教育改革實施方案》和《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》中提出的創(chuàng)新校企合作辦學機制、創(chuàng)新教學團隊與模式、創(chuàng)新國際交流與合作機制以及建設創(chuàng)新鏈與產業(yè)鏈銜接的專業(yè)體系等內容被轉化為新《職業(yè)教育法》的相關規(guī)定。這不僅表明修法尊重實踐、堅持問題導向,而且昭示了新《職業(yè)教育法》提升職業(yè)教育創(chuàng)新能力的鮮明導向。教材動態(tài)開放調整機制、信息化教學與管理方式、“雙師型”教師隊伍改革、技術技能創(chuàng)新平臺建設、科學研究與科技成果轉化等創(chuàng)新舉措被寫入法律,這為深化高職院校科教融匯改革奠定了法治基礎,也彰顯了新《職業(yè)教育法》支持高職院校開展科技研究、鼓勵科研與教學融會貫通的導向。

三、 “三融”發(fā)展的阻礙與新《職業(yè)教育法》的紓解之道

近年來,我國高職教育面臨職普分流窒礙已久、校企合作動力不足、科研創(chuàng)新較為薄弱等困境。新《職業(yè)教育法》構建了促進職普融通的規(guī)范體系,規(guī)定了產教融合相關主體的權利、義務與合作內容,新增了職業(yè)教育科技創(chuàng)新的具體舉措與激勵機制,但仍存在完善空間。

(一) 高職教育“三融”發(fā)展的現(xiàn)實困境

高職教育“三融”發(fā)展的首要困境是職普分流窒礙已久。《中國職業(yè)教育發(fā)展大型問卷調查報告》顯示,職業(yè)教育改革面臨的困難排前三位的是社會認可度、人才培養(yǎng)質量和地方政府重視程度[12],這與職普分流息息相關。第一,唯學歷論的觀念影響了公眾的文化品性,職業(yè)教育的社會認可度較低。舊《職業(yè)教育法》強調在義務教育之后,職業(yè)教育與普通教育分道揚鑣,這極大影響了社會主流教育觀念對職業(yè)教育的認可,使職業(yè)教育的社會吸引力明顯弱于普通教育。傳統(tǒng)教育觀念也將職業(yè)教育作為一種低層次教育,認為職教學生在學習成就、未來收益和可持續(xù)發(fā)展等方面遜色于其他類型的受教育者。第二,職業(yè)教育與普通教育的財政經費投入不均衡,尤其在經濟欠發(fā)達地區(qū),職業(yè)教育的經費投入更少,用于高職教育“雙師型”隊伍建設、教學資源完善和設備更新的經費十分有限。第三,我國缺乏操作性強、細致入微的職普融通制度與規(guī)范。長期以來,高職院校與普通高校在招生考試、成果互認、資格授予等環(huán)節(jié)缺乏銜接與轉換渠道,涵蓋多種教育類型的學分轉換制度與綜合資歷框架體系付之闕如?？傮w而言,舊《職業(yè)教育法》所規(guī)定的職業(yè)教育體系較為單薄,不僅缺少高職教育的具體規(guī)定,而且缺乏橫向與縱向融通的制度安排與規(guī)范,這不利于職業(yè)教育地位的提升,也未能凸顯其類型特色。

“三融”發(fā)展的困境還表現(xiàn)在高職院校與企業(yè)、行業(yè)、產業(yè)缺乏緊密聯(lián)系。產教融合是高職教育“三融”改革的重點與難點。作為與產業(yè)發(fā)展關系最為密切的教育類型,高職教育本應主動對接企業(yè)、行業(yè),服務區(qū)域產業(yè)經濟發(fā)展。然而,當下我國產教融合仍處于初級階段,產教關系遭遇“合而不深”“校熱企冷”的瓶頸。同時,有數(shù)據(jù)顯示,開展合作的企業(yè)中,國有企業(yè)占78.18%,民營企業(yè)參與度較低,校企合作的對象較為單一[12]。盈利為本、用工優(yōu)先的企業(yè)對固有合作模式缺乏興趣,參與聯(lián)合科技攻關等深度合作的意愿不強。傳統(tǒng)校企合作模式僅是機械結合,依賴于政府推動或校企領導的私人關系,基于社會勞動分工及產業(yè)發(fā)展需求而產生的有機團結模式尚未完全形成。這種窒礙與舊《職業(yè)教育法》缺乏對合作機制的規(guī)定不無關系。舊《職業(yè)教育法》僅在第23條原則性規(guī)定職業(yè)教育應實行產教結合,密切聯(lián)系企業(yè),并未提及校企合作的具體方式,遑論詳細規(guī)范產教融合的機制,導致混合所有制辦學的產權歸屬不清、法人屬性不明、準入與退出機制闕如、教育質量評價制度滯后,高職教育混合所有制分校或產業(yè)學院也缺少建設指南,職業(yè)院校股份制、混合所有制改革停滯不前。規(guī)范的缺失與滯后使校企雙方在合作育人中難以責任共擔、利益共享。

高職院校的科研與創(chuàng)新能力整體較為薄弱也是制約“三融”發(fā)展的重要因素。從法律文本上分析,舊《職業(yè)教育法》僅規(guī)定國家和各級人民政府鼓勵職業(yè)學校開展科學研究,探索適用于農村職業(yè)培訓的科技研發(fā)。這種立法語言模糊的法律規(guī)則僅是一種宣誓性條款,沒有明確的法律義務與責任規(guī)定,可操作性較弱。從現(xiàn)實情況來看,高職院校存在科研工作定位不準的問題。我國有相當一部分高職院校是由中職院校升格而成,其教學、管理定位仍對標中等職業(yè)教育。大部分高職院校以教學為主,與招生、教學、技能競賽、就業(yè)等環(huán)節(jié)相比,高職院校投入科學研究、科技成果轉化的注意力及經費十分有限[13]?！丁爸袊厣咚礁呗殞W校和專業(yè)建設計劃”中期建設報告》顯示,197 所“雙高計劃”院校共建有10個省級工程技術研究中心(含重點實驗室)、8個省級眾創(chuàng)空間和26個省級工程研究中心(工程實驗室),尚難以滿足區(qū)域支柱產業(yè)與新興產業(yè)的技術轉化需求。此外,高職院校缺乏必要的科技研發(fā)激勵機制,諸多高職院校對教師并無實質性的科研要求。上述因素綜合導致高職院校難以產出對教育教學、企業(yè)生產發(fā)揮重要作用的科技成果。

此外,法律規(guī)范的碎片化也阻礙了高職教育“三融”發(fā)展?！叭凇卑l(fā)展與職業(yè)教育立法的體系化密切相關,其所涉及的法律規(guī)范不僅有新《職業(yè)教育法》,還有《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)、《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)、《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)、《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《民辦教育促進法實施條例》)、《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》(以下簡稱《學位條例暫行實施辦法》)等法律法規(guī)以及規(guī)章和其他規(guī)范性文件。職業(yè)教育立法的體系化是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的重要基礎。然而,既有規(guī)范呈現(xiàn)碎片化、臃腫化特征,未能做到結構完整、協(xié)調一致,這導致法律適用存在諸多問題。譬如在司法實踐中,校企合作、頂崗實習、混合所有制辦學等方面糾紛頻發(fā),法院在裁判相關案件時援引條文的規(guī)則不統(tǒng)一,為規(guī)避風險,援引模糊化的情形也時有發(fā)生。因此,我國亟須形成邏輯嚴謹、價值融貫的職業(yè)教育規(guī)則體系,為“三融”發(fā)展提供堅實的法律保障。

(二) 新《職業(yè)教育法》的解決策略與規(guī)范表達

為打破“三融”發(fā)展的現(xiàn)實困境,職業(yè)教育法修訂案對舊《職業(yè)教育法》進行了系統(tǒng)性重構。因而我們有必要以法教義學范式解析新《職業(yè)教育法》,通過立法材料、法律文本等對相關條款進行文義解釋、體系解釋和立法者目的解釋,闡釋新《職業(yè)教育法》的解決策略與導向性。

針對職普分流造成的困境,新《職業(yè)教育法》構建了促進職普融通的規(guī)范體系。新《職業(yè)教育法》第14條為該體系的綱領性條款,規(guī)定國家健全職業(yè)教育與普通教育相互融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系,“在義務教育后的不同階段因地制宜、統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調發(fā)展”。同時,新《職業(yè)教育法》從觀念重塑與制度建設兩個方面將職普協(xié)調發(fā)展的綱領具體化。在觀念方面,新《職業(yè)教育法》規(guī)定通過表彰獎勵機制、職業(yè)教育活動周等形式提高技術技能人才的社會地位和待遇,營造尊重勞動、技能與創(chuàng)造的社會風尚;明確職普學生享有平等的發(fā)展機會與權益,各級人民政府與用人單位有義務創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境。在制度方面,新《職業(yè)教育法》提出建立以“職業(yè)教育國家學分銀行”為代表的職普學習成果融通互認機制;明確高職院?？刹扇》细呗毥逃攸c的招生考核方式,為職教高考和高技能人才的破格錄取提供法律依據(jù);初步規(guī)定了高職教育學位制度,明確職業(yè)培訓與職業(yè)學校教育之間的轉化機制。

為改變松散化、名義型的校企合作關系,新《職業(yè)教育法》明確了產教融合的地位,規(guī)定了產教融合相關主體的權利、義務以及合作內容。舊《職業(yè)教育法》并無“產教融合”的表述,而是提倡“產教結合”。新《職業(yè)教育法》明確規(guī)定產教融合是職業(yè)教育的固有屬性,并將校企合作、產教融合作為基本辦學模式。在確認和保障權利方面,新《職業(yè)教育法》規(guī)定產教融合型企業(yè)有享受稅費優(yōu)惠及經濟性鼓勵政策的權利:企業(yè)與職業(yè)院校聯(lián)合進行學徒培養(yǎng),可享受補貼;設立實習實訓基地的費用也可享受用地及公用事業(yè)費等優(yōu)惠。在履行義務方面,新《職業(yè)教育法》明確企事業(yè)單位、行業(yè)組織等有實施職業(yè)教育的義務。以企業(yè)為例,企業(yè)有保障實習生權益的義務;產教融合型企業(yè)和規(guī)模以上企業(yè)有參與職業(yè)院校教師培訓、接納教師進行實踐的義務。企業(yè)履行義務的情況還需納入企業(yè)社會責任報告。若出現(xiàn)侵害實習生合法權益等違反《教育法》《勞動法》的行為,企業(yè)還需承擔相應的法律責任。在產教融合的內容上,新《職業(yè)教育法》指出職業(yè)學校與企業(yè)等社會力量可在招生就業(yè)、培養(yǎng)方案制定、師資隊伍建設、課程教學設計等方面建立合作機制。職業(yè)學校在建設職業(yè)教育質量評價制度時也應吸納行業(yè)組織、企業(yè)等參與。

為推動職業(yè)院?？蒲蟹妒睫D型,新《職業(yè)教育法》增加了科教融匯、以研育人的規(guī)定,豐富了職業(yè)教育科技創(chuàng)新的具體舉措與激勵機制。第一,新《職業(yè)教育法》明確了職業(yè)學校作為科技成果轉化“中試車間”的橋梁作用。新《職業(yè)教育法》規(guī)定,國家鼓勵職業(yè)院校在科技成果轉化、技術技能創(chuàng)新平臺與專業(yè)化技術轉移機構建設等方面與企事業(yè)單位、行業(yè)組織達成合作。這些規(guī)范旨在拓寬校企合作的范圍,加強科研層面的實質性合作,提升學校的科技能級與科教融匯能力,使其成為參與企業(yè)技術改造與更新的重要力量。這也為高職院校融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新體系,以科研助力企業(yè)轉型升級提供了法律依據(jù)。第二,新《職業(yè)教育法》規(guī)定了教學實施、科學研究、技術服務等15種從產教融合走向科教融匯的具體路徑,為企業(yè)與行業(yè)組織參與職業(yè)院校的教材與教學資源開發(fā)提供了法律依據(jù),有利于推進新技術、新工藝、新理念進入教材。第三,新《職業(yè)教育法》強化了科教融匯的保障條件。新《職業(yè)教育法》規(guī)定國家推進職業(yè)教育資源跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門共建共享,建立職業(yè)教育信息統(tǒng)計與管理體系。此類平臺的建設為高職院?？萍汲晒畔⒐蚕砑袄锰峁┝酥匾Ｕ?。

(三) 新《職業(yè)教育法》未盡之處與完善空間

新《職業(yè)教育法》雖極大紓解了高職教育“三融”發(fā)展面臨的困境,但其對部分現(xiàn)實阻礙尚未作出立法回應,仍存在完善空間。在職普融通方面,新《職業(yè)教育法》尚未建構起“雙向流通”的規(guī)范體系。例如受教育者在職普教育之間、各類學校教育與職業(yè)培訓之間的學習成果轉換渠道仍較為狹窄,缺乏詳細的法律依據(jù)與制度支持。雖然新《職業(yè)教育法》規(guī)定了職普學習成果互通互認,但學分認證、積累與轉換機制仍處于建設初期,相關規(guī)范較為模糊。再如新《職業(yè)教育法》對職教高考改革的規(guī)定過于宏觀,未能在職教高考中充分體現(xiàn)類型教育特色,且對本科層次職業(yè)教育的規(guī)定相對較少。目前,我國職教高考本科招生比例較低,職校學生進入本科學習的通道狹窄,因而社會上存在將高職教育視為高中后“兜底教育”的看法?！蛾P于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》明確提出,到2025年職業(yè)本科教育招生規(guī)模不低于高職教育招生規(guī)模的10%,但新《職業(yè)教育法》未規(guī)定職業(yè)本科招生規(guī)模比例等具體事項?？傮w而言,新《職業(yè)教育法》中與本科層次職業(yè)教育相關的規(guī)范仍較為欠缺。

在產教融合方面,新《職業(yè)教育法》對以下三個方面的規(guī)定尚不明晰。一是對多元主體合作辦學的具體模式缺乏詳細規(guī)范。新《職業(yè)教育法》主要明確了企業(yè)和其他社會力量享有與職業(yè)院校合作辦學的權利以及相應的扶持舉措,但對辦學層次、合作組織的性質與法律地位等并未作細致規(guī)定。二是產教融合的準入、退出機制與配套的示范性法律文本有待健全。新《職業(yè)教育法》強調了產教融合的法律地位及相關主體的權利、義務與責任,但對校企合作的流程未作規(guī)范。實踐中,校企合作關系的建立與解除存在隨意性、簡單化的問題,對產教融合工作而言無疑留有法律隱患。盡管新《職業(yè)教育法》規(guī)定開展聯(lián)合辦學、學徒培養(yǎng)、創(chuàng)新平臺與實訓基地共建等校企合作項目應當簽訂協(xié)議,但相關部門在除崗位實習之外的其他合作領域并未推出協(xié)議的示范文本,這使合作內容與流程存在模糊化的可能性。三是教育質量評價制度的規(guī)定存在完善空間。新《職業(yè)教育法》第43條提出建設多元評價機制,將教育質量評價制度作為提升職業(yè)教育質量的基礎性保障手段,但對評價范圍、評價報告的要件與公布形式等未作詳細規(guī)定。

相較于職普融通與產教融合,新《職業(yè)教育法》對科教融匯的直接規(guī)定較少,且未直接使用“科教融匯”一詞。黨的二十大報告提出“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位”。科教融匯是建設國家創(chuàng)新體系的重要舉措,也是職業(yè)教育面臨的新命題與新挑戰(zhàn),在后續(xù)修法或編纂教育法典過程中,立法機關有必要將“三融”改革經驗制度化,適當增加有關科教融匯的規(guī)范。以新《職業(yè)教育法》第五章“職業(yè)教育的教師與受教育者”為例,其未充分體現(xiàn)科教融匯的改革思路。盡管新《職業(yè)教育法》指出建立符合職業(yè)教育特點的教師制度,但新增補的條款主要規(guī)定了教師崗位設置與聘用制度、教師培養(yǎng)培訓制度,未提及建構體現(xiàn)職業(yè)教育特色的教師考核與評價體系。目前,眾多高職院校對教師的考核評價及職務晉升仍以高水平學術論文和高級別科研課題為衡量標準,未體現(xiàn)教師專業(yè)實踐能力的重要性,難以真正調動教師科學研究與技術服務的積極性。新《職業(yè)教育法》關于受教育者的規(guī)范主要強調保障受教育權,尚未凸顯受教育者(特別是高職院校學生)在科教融匯中的重要作用,有關科教協(xié)同育人的規(guī)范亟待增補。

四、 “三融”發(fā)展的優(yōu)化路徑與規(guī)范建構

分析新《職業(yè)教育法》中“三融”規(guī)范的未盡之處,對相關部分提出修改建議(見表1),有助于新《職業(yè)教育法》的進一步完善與相關規(guī)范的體系化?！叭凇背c新《職業(yè)教育法》關系密切外,也與《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《中華人民共和國學位法(草案)》(以下簡稱《學位法(草案)》)等相關,故立法者應關注法法銜接、規(guī)范協(xié)調等問題。此外,優(yōu)化立法還宜著眼長遠,考量“三融”規(guī)范的融貫設計與法典化進路。

表1 新《職業(yè)教育法》完善建議

(一) 新《職業(yè)教育法》相關部分的完善建議

深化職普融通改革的基礎是完善各級各類學校教育與職業(yè)培訓的學習成果互認規(guī)范。學分銀行是實現(xiàn)成果互認的重要機制。學分銀行是以學分為計量單位,對學歷證書和職業(yè)技能等級證書等所體現(xiàn)的學習成果進行認定、核算的教育管理制度[14]。新《職業(yè)教育法》雖然提出建設職業(yè)教育國家學分銀行,但僅為總括性規(guī)定而未涉及具體操作規(guī)范。早在2016年,國家“十三五”規(guī)劃綱要就提出建立個人學習賬號和學分累計制度,制定國家資歷框架,推進職業(yè)技能等級學分轉換互認。北京、上海、江蘇、浙江等地陸續(xù)發(fā)布了有關學分銀行管理的規(guī)范性文件并進行了探索。未來新《職業(yè)教育法》修訂時宜吸納此類改革經驗,明確學分銀行的定位和層級,細化信息平臺及個人學習賬戶建設、學時學分記錄及成果轉換、組織職能分工與質量保障等規(guī)范。此外,為破解統(tǒng)招統(tǒng)考的招生類型和“先本后?！钡恼猩樞蚪o高職教育造成的困境,新《職業(yè)教育法》修訂時宜進一步細化職教高考改革規(guī)范,明確職教高考與普通教育高考具有同等地位,詳細規(guī)定考試、招錄、管理及監(jiān)督問責機制,以“文化素養(yǎng)+職業(yè)技能”為標準設計考試內容,建立全國統(tǒng)一的職業(yè)教育考試制度。在招生方面,新《職業(yè)教育法》修訂時可規(guī)定高職院校應適度擴大對中職學生的招生比例,形成以中職學生和普通高中學生為主要生源、社會人員為補充的生源結構,從而實現(xiàn)中高職縱向銜接與職普橫向融通。

為推進高職院校與企業(yè)、行業(yè)、產業(yè)深度融合,新《職業(yè)教育法》修訂時可考慮從以下三個方面進行完善。一是鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等多種形式的職業(yè)院校,重點建構混合所有制下獨立法人型產教融合模式,明確職業(yè)學校、二級學院、專業(yè)群均可與企業(yè)、行業(yè)開展合作。二是健全產教融合準入與退出機制。一方面是規(guī)定建立產教融合中資源、產權配置的評估與監(jiān)督機制,建立合作對象準入標準體系。譬如正式合作前,產權評估機構、會計審計機構和法律機構應對合作資質、投入資源、合作協(xié)議等進行審核[15]。另一方面是明確法定解除情形,規(guī)范退出機制。除《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規(guī)定的法定解除事由外,新《職業(yè)教育法》修訂時宜明確產教融合領域特殊的合同解除情形,如項目運行中出現(xiàn)重大生產事故、嚴重環(huán)境污染等社會影響惡劣的事件,或協(xié)議一方出現(xiàn)嚴重經濟問題影響繼續(xù)合作時,均可解除合同。三是完善產教共建的教育質量評價制度。新《職業(yè)教育法》修訂時應詳細規(guī)定評價組織形式、評價范圍、評價指標、評價報告公布程序等。

未來新《職業(yè)教育法》修訂時還應引導高職院校教師及受教育者提升科研創(chuàng)新能力,豐富科教融匯規(guī)范,并明確相關主體的法律義務與責任,將軟法轉化為硬法?？蒲谐晒c教育教學的相互影響主要依托教師與學生兩大主體。新《職業(yè)教育法》修訂時應注意將“雙師型”教師隊伍建設與教師評價體系變革相結合,設計符合高職院校教師發(fā)展特點的科研績效評價制度[16],鼓勵教師積累企業(yè)工作經驗,豐富自身知識儲備,激發(fā)其科研動力。同時,新《職業(yè)教育法》修訂時可引導受教育者通過擔任科研助理,參與寒暑期科研實踐、實習實訓等提升技術技能,實現(xiàn)科研育人。在立法技術層面,立法機關應注重法律規(guī)則的可操作性與要件的完整性。新《職業(yè)教育法》中與科教融匯相關的條文基本為倡導性規(guī)范,而非強制性規(guī)范,這在一定程度上會影響法律的實際效果。完整的法律規(guī)則應由假定、行為模式與法律后果三個要件構成,當法律后果缺失、責任條款闕如時,規(guī)則的效力與司法適用性即會大打折扣。是故,新《職業(yè)教育法》修訂時宜明確產教融合相關主體的法律義務與責任,增強規(guī)則的約束力。

(二) “三融”發(fā)展與法法銜接、規(guī)范協(xié)調

“三融”發(fā)展不僅與新《職業(yè)教育法》密切相關,也涉及《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱《義務教育法》)、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等的內容,故在理解“三融”改革及完善相關規(guī)范時,應注重法律的銜接與協(xié)調問題(見表2)。

表2 法法銜接中的“三融”規(guī)范與完善建議

在職普融通方面,新《職業(yè)教育法》增加了在中小學及普通高校進行職業(yè)教育教學的規(guī)定,涉及《義務教育法》與《高等教育法》的調整范圍,而這兩部法律中卻無與之呼應的規(guī)定。為促進教育法體系化,《義務教育法》中應增加職業(yè)啟蒙與認知教育的規(guī)定,《高等教育法》中應增加職業(yè)規(guī)劃指導與創(chuàng)業(yè)就業(yè)教育的規(guī)定。完善本科層次職業(yè)教育專業(yè)設置與學位授予規(guī)范是促進職普融通的重要體現(xiàn)。新《職業(yè)教育法》規(guī)定接受高職學校教育且學業(yè)水平達標者可申請相應學位,這表明高職教育學位制度的設置問題已由“是否設置”過渡到“如何設置”階段。具體到本科層次職業(yè)教育學位制度建設,其不僅涉及新《職業(yè)教育法》,也屬于《高等教育法》、《中華人民共和國學位條例》(以下簡稱《學位條例》)的調整范圍,還與《學位條例暫行實施辦法》《學士學位授權與授予管理辦法》《國家職業(yè)教育改革實施方案》《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件密切相關?！秾W位條例》僅規(guī)定“學位分學士、碩士、博士三級”,并未劃分類型。2023年第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議的《學位法(草案)》增加了“(學位)分為學術學位、專業(yè)學位等類型。學位按學科門類和專業(yè)學位類別授予”的規(guī)定,這種“兩類三級”學位體系為本科職業(yè)教育的學位授予奠定了基礎[5]。然而,一些部門規(guī)章未能與新《職業(yè)教育法》銜接,如國務院學位委員會制定的《學士學位授權與授予管理辦法》僅涉及普通高校和軍隊院校,未將職業(yè)本科學校作為學位授予單位。因而職業(yè)本科學校學位授予工作極有可能因缺乏詳細規(guī)定而引發(fā)爭議。故我國有必要在《學位法》及有關規(guī)章中明確職業(yè)本科學校享有學士學位授權主體之地位。同時,《學位法》中應規(guī)定省級學位委員會要及時制定并修訂本區(qū)域本科層次職業(yè)教育學士學位授權相關規(guī)范,從而將本科層次職業(yè)教育學士學位授權、授予、管理和質量監(jiān)督納入現(xiàn)有學位體系,建立與普通教育等值的職業(yè)教育學位制度,促進職普融通。

民辦高職院校是推進產教融合的重要主體。一些作為應用型產教融合辦學試點的民辦高職院校在探索進程中已暴露出治理結構不完善、辦學經費有限等問題。雖然新《職業(yè)教育法》鼓勵民辦職業(yè)學校參照同層次職業(yè)學校生均經費標準,通過多種渠道籌措經費,但實踐中民辦高職院校的辦學經費主要來源于學費,其吸引社會資金的能力有限,政府財政資金扶持相對不足。新《職業(yè)教育法》修訂時宜與《民辦教育促進法》第七章“獎勵與扶持”相協(xié)調,健全民辦職業(yè)院校經費支持體系,規(guī)定縣級以上人民政府可綜合采用購買服務、政府補貼、稅收優(yōu)惠等方式,支持民辦教育事業(yè)發(fā)展。教師也是促進產教融合與科教融匯的關鍵主體,新《職業(yè)教育法》第五章圍繞建設高素質、專業(yè)化職業(yè)教育教師隊伍和保障教師權益進行規(guī)范,明確支持高技能人才進入職業(yè)學校任教?！督處煼ā芬矐w現(xiàn)職業(yè)教育教師的特殊性。2021年公布的《中華人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱《教師法(修訂草案)(征求意見稿)》)即規(guī)定了高校和職業(yè)學校教師的特別權利,明確其享有獨立或者以團隊方式開展學術探索、科學研究、技術創(chuàng)新的權利,并可適當兼任社會職務,參與社會服務,新《職業(yè)教育法》在修訂時應與其銜接。

(三) “三融”規(guī)范的融貫性設計與法典化

隨著我國職業(yè)教育事業(yè)的迅猛發(fā)展、“三融”改革進程的加快,職教“三融”規(guī)范愈發(fā)豐富。從不同的位階和層級來看,《教育法》作為全國人民代表大會制定的基本法,明確鼓勵校企合作、產教融合;新《職業(yè)教育法》與《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》《學位條例》《勞動法》均為全國人民代表大會常務委員會制定的一般法,這些法律構建起職教“三融”的規(guī)范框架。同時,國務院制定的《民辦教育促進法實施條例》《學位條例暫行實施辦法》等行政法規(guī),教育部制定的《本科層次職業(yè)教育專業(yè)設置管理辦法(試行)》、國家發(fā)展和改革委員會等六部委制定的《國家產教融合建設試點實施方案》等部門規(guī)章,以及《關于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的意見》等其他規(guī)范性文件,共同形成“三融”規(guī)范體系并將改革舉措細化。從規(guī)范的制定主體分析,“三融”改革涉及教育、財政、稅務、科技、農業(yè)農村、人力資源社會保障、工業(yè)和信息化等多個部門的工作,這些部門均有制定相關政策的權力。然而,隨著“三融”規(guī)范日益增多,規(guī)則臃腫化、碎片化、對立沖突現(xiàn)象日益突顯。分散式單行立法模式難以為“三融”發(fā)展提供高質量規(guī)范保障,為消解規(guī)范復雜化的結構性缺陷、促進立法現(xiàn)代化,我國應對“三融”規(guī)范體系進行融貫性調整,使其內容完整、層次分明、統(tǒng)一協(xié)調[17]。

自《民法典》頒布以來,我國立法進入法典化時代?！度珖舜蟪Ｎ瘯?021年度立法工作計劃》指出,要研究啟動教育法典等條件成熟的法典編纂工作。新《職業(yè)教育法》作為調整職業(yè)教育領域教育活動的行為規(guī)范準則,自應成為教育法典的組成部分。當前學界對教育法典的體例基本達成共識,認為應借鑒《民法典》編纂經驗,采取“總則+分則”模式進行編排[18],但對法典化的模式選擇仍存在爭論。有學者主張借鑒法國模式,對現(xiàn)行教育法律規(guī)范進行整理、修改、編排,走匯編型形式法典化道路[19];也有學者認為應取法德國,采用體系型實質法典化模式,將涉及教育內容的原則和規(guī)則進行分類歸納、系統(tǒng)梳理,使之成為高度融貫并具有相對獨立性的規(guī)范體系[20]。持不同意見的學者對法典分則的設計也不盡相同,但大部分學者認為職業(yè)教育制度應在分則中獨立成編。這是因為職業(yè)教育是一種教育類型,其涵蓋學校教育與社會教育,且呈現(xiàn)跨學段特征,具有較強的獨立性。綜上,教育法典宜采用體系型立法模式,促進教育法律規(guī)范走向高級形態(tài),在法典總則對職業(yè)教育制度作總括性規(guī)定,并提取“三融”規(guī)范的“公因式”,將有關“三融”概念、地位、實施原則的規(guī)范調整后,置于總則“教育類型”章的職業(yè)教育部分;在分則“職業(yè)教育編”以“一般規(guī)定+具體規(guī)定”的結構對具體規(guī)范進行編排[21],結合前文所探討的完善建議對“三融”規(guī)則進行系統(tǒng)性重塑。

五、 結 語

統(tǒng)籌“三教”協(xié)同創(chuàng)新、促進“三融”改革發(fā)展是優(yōu)化職業(yè)教育類型定位和提升高職教育質量的重要舉措。新《職業(yè)教育法》不僅“新”在對舊《職業(yè)教育法》進行了系統(tǒng)性重構,更“新”在堅持問題導向,直面職業(yè)教育改革的痛點、難點,與時俱進地提出了破解策略。這使新《職業(yè)教育法》要義與“三融”內涵緊密關聯(lián),彰顯出鮮明的時代特色與堅實的實踐基礎。誠然,新《職業(yè)教育法》仍存在未盡之處與完善空間,現(xiàn)行的教育單行立法模式也在一定程度上忽視了規(guī)范的系統(tǒng)性。但毋庸置疑,新《職業(yè)教育法》必將為建構現(xiàn)代職業(yè)教育體系、推進中國式高職教育現(xiàn)代化起到重要作用。可以預見,我國職業(yè)教育法及“三融”規(guī)范將隨著教育法體系化、法典化進程的推進而不斷完善,從而更好地助力我國高素質技能人才培養(yǎng)和經濟社會發(fā)展。