政策工具視角下安徽省科技成果轉化政策研究

文/楊劍 琚菲（安徽大學）

促進科技成果轉化，提高科技理論產業(yè)化水平是科技發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，在科技快速發(fā)展的當今社會，科技成果轉化愈發(fā)重要，科技政策也體現(xiàn)出越來越關注科技成果轉化環(huán)節(jié)的新趨勢。作為對科技發(fā)展現(xiàn)狀和國際局勢的回應，近幾年國家出臺了《中華人民共和國促進成果轉化法》，國家科學技術部、國家教育部、國家交通運輸部等部委和各級地方政府也正式出臺了相關推動政策。根據(jù)政策文本內容，從政策工具的角度探討科技成果轉化政策，明確其特征和趨勢，對于推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展的融合具有重要作用。

一、文獻綜述

關于科技成果轉化政策的研究成果較為豐富，主要從國家、地方政府、高校三個層面展開。在國家層面上，廖翼等（2022）對1996—2020 年以國家科學技術部和國家財政部為制定單位的100 多份科技成果轉化政策的演變及有效性進行文本分析；董紅霞等（2022）對2021 年科技成果轉化政策從法律完善、成果評價機制構建等方面進行述評；孫蕓（2023）從頂層設計、主體支持、要素融合、改革試點四個角度，對2022 年國家相關部門印發(fā)或開始施行的22 項與科技成果轉化相關的政策文件進行系統(tǒng)梳理；馮云（2022）則從供給端、服務端、需求端對科技成果轉化政策進行梳理，提出構建科技成果轉移轉化生態(tài)體系。

在地方政府層面上，左博韜（2022）以國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論、技術轉移理論、政策工具理論為依托構建三維研究框架，探討2000—2021 年江蘇省科技成果轉化政策演變進程；孫明慧等（2022）以2015—2021 年遼寧省頒布的76 份科技成果轉化政策為樣本，從政策發(fā)布數(shù)量、政策制定部門、政策類型與效力、政策工具等維度進行文本定量分析；周治等（2020）對長三角“三省一市”科技成果轉化政策從政策工具和政策內容兩個維度進行比較分析；程東華等（2022）構建政策工具與政策目標的二維分析框架，同時運用共詞分析法對長三角三省一市的科技成果轉化政策文本進行可視化分析，并歸納出各地在政策目標、工具側重點等方面的異同。

在高?？蒲性核鶎用嫔希崟札R等（2022）從政策工具角度分析了103 份高?？萍汲晒D化相關政策；石慧（2022）探究了高?？萍汲晒D化模式，提出打通中間環(huán)節(jié)，搭建專業(yè)的高?？萍汲晒D化團隊，逐步完善高校科技成果轉化程序和制度；閔華等（2022）通過對我國高校科技成果轉化的理論研究、現(xiàn)狀考察和失敗案例反思，梳理了后“三權下放”時代我國高?？萍汲晒D化活動存在的問題；賈雷坡等（2022）從政策法規(guī)、專利質量、轉化機構三個方面分析了中國高校和科研機構科技成果轉化面臨的主要問題和原因，并借鑒美、德、日等發(fā)達國家的成功實踐經(jīng)驗，提出了相應的對策建議。

此類研究目的以梳理政策頒布的時間脈絡和趨勢，通過對以往政策的研究分析為現(xiàn)行政策實施和未來政策制定提出優(yōu)化建議為主，雖然現(xiàn)有研究成果較為豐富，對各個領域層面都有所涉及，但對于安徽省科技成果轉化政策的專門研究仍不夠充分。在科技成果轉化被日益重視的政策背景下，為創(chuàng)造良好的科技成果轉化制度環(huán)境，近年來安徽省陸續(xù)出臺了一系列政策。鑒于此，本文以2013 年1 月至2023 年3 月間出臺的安徽省科技成果轉化政策為樣本，從政策工具、政策目的及政策發(fā)布主體三個層面進行研究，系統(tǒng)梳理政策體系，明晰不同政策工具的分布、趨勢等特征，從不同層面對目前政策存在的問題提出切實可行的建議，以促進科技成果產業(yè)化實用化，增強安徽省科技創(chuàng)新水平。

二、安徽省科技成果轉化政策文本內容分析

本文以安徽省為地域限制，在省及各市政府官方網(wǎng)站，以及白鹿、北大法寶等數(shù)據(jù)庫中收集安徽省關于科技成果轉化的政策，逐一識別其與本文研究目的相關性后，篩選得到42 份政策文件作為研究樣本，運用內容分析法探討歸納總結政策樣本的各項特征與趨勢。

1.政策工具分類

本文采用的是Rothwell 和Zegveld 依據(jù)政策作用方式劃分的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分類方法。供給型政策工具是指通過提供資金、信息、技術、設施機構等相關要素直接推動科技成果轉化；需求型政策工具是指政府對科技成果轉化持續(xù)關注和支持，通過優(yōu)先采購，減少相關活動管制，打破企業(yè)硬性壁壘等措施增加轉化需求、實現(xiàn)目標；環(huán)境型政策工具是指通過優(yōu)化內外各類環(huán)境，間接推動科技成果轉化發(fā)展，如提供優(yōu)惠政策、進行獎賞激勵、促進機制完善、健全法律規(guī)制等。從作用方式來看，供給型工具如項目資金、人員培訓等是起推動作用的政策；需求型工具體現(xiàn)政策的拉動作用；環(huán)境型工具主要表現(xiàn)政策的影響力。根據(jù)政策工具理論，將收集到的42 份政策文件按照發(fā)文時間先后順序排列，并以創(chuàng)新政策工具類型作為編碼的主軸，對政策工具進行編碼，如表1所示，編碼中第一位數(shù)字代表整理出的政策文件序號，第二位數(shù)字代表該政策文件中出現(xiàn)的有實際意義的政策工具序號。

表1 安徽省科技成果轉化政策工具編碼示例

如表2 所示，通過對42 份政策文件中有關促進科技成果轉化的270 項措施進行歸納分類發(fā)現(xiàn)，安徽出臺的供給型政策工具數(shù)量最多，有129 項，占比約48%；其次是環(huán)境型政策工具89 項，占比約33%；需求型政策工具使用頻率最少，只有52 項，占比約19%。供給型政策工具主要體現(xiàn)在培養(yǎng)或引進科技成果轉化人才、建立成果轉化平臺、財政補貼三個方面，其中資金補助方面的措施數(shù)量最多，為54 項，約占42%，其次是有關人才引進、開發(fā)、配置和培養(yǎng)方面的措施38 項，約占29%。環(huán)境型政策工具主要是優(yōu)化政治法制環(huán)境、社會文化環(huán)境、金融環(huán)境、政策實施環(huán)境，其中優(yōu)化科技成果轉化政策實施環(huán)境的措施數(shù)量最多，為29 項，約占33%；其次是關于提供優(yōu)惠政策、降稅免稅政策的措施22 項，占比約25%；然后是有關健全法律法規(guī)政策的措施21 項，占比約24%。

表2 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策工具分類與數(shù)量

從政策工具分類分析結果可以看出，安徽省偏向于使用供給型政策工具，意在直接推動科技成果轉化的進行，比較偏重資金補助和獎勵類的措施，占供給型政策工具總量的42%，此類政策工具較為常用，作用直接迅速，短期成效明顯，但缺點是存在著財政負擔加重、持續(xù)作用遞減等弊端。此外，安徽省的政策工具體現(xiàn)出注重科技類人才以及專業(yè)團隊的作用，通過相關政策和舉措吸引省外人才，借助省內高校培養(yǎng)人才，完善人才留住機制促進科技成果的就地轉化，為安徽省科技創(chuàng)新、科技成果轉化的高質量可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。

2.政策工具目標分析

本文按照程東華等（2022）對科技政策目標的歸納總結，根據(jù)政策工具作用的不同環(huán)節(jié)，將科技成果轉化政策工具的目標分為研究開發(fā)、生產試驗、應用推廣三類，通過歸納分析得到政策工具目標分布如圖1 所示。從促進研發(fā)活動方面提升科技成果轉化效率的政策工具出現(xiàn)211 次，約占總數(shù)的46%；以科技成果運用推廣為目標的政策工具出現(xiàn)197 次，占比約42%；以推進生產試驗提高轉化率的政策工具出現(xiàn)54次，占比約12%。由數(shù)量分析可見，安徽省的成果轉化政策工具偏重于科技轉化的源頭，即科學技術理論成果的挖掘，同時也注重成果轉化的最后環(huán)節(jié)，即運用推廣階段，但是對科技成果的生產試驗環(huán)節(jié)重視不足，而這一環(huán)節(jié)正是將理論化的研究成果轉變?yōu)閷嶋H產品的關鍵環(huán)節(jié)，生產試驗環(huán)節(jié)的政策工具較少，可能導致成果難以經(jīng)過完善的試驗、優(yōu)化環(huán)節(jié)轉化為可以實現(xiàn)規(guī)模化生產的產品，無法產生經(jīng)濟效益，最終造成科技成果轉化率偏低。

圖1 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策目標分布

3.政策形式特征分析

公共政策發(fā)布某種信息、表達某種觀點、宣傳某種方針往往具有一定的象征意義，政策發(fā)布的時間和數(shù)量可以集中反映安徽省在一段時間內對于科技成果轉化環(huán)節(jié)的關注度，而政策的出臺單位也能體現(xiàn)不同政府部門和各級地方政府對科技成果轉化的重視程度。根據(jù)2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策數(shù)量年度分布情況，如圖2 所示，2017 年科技成果轉化政策數(shù)量有明顯上升，此后每年出臺的政策數(shù)量均較為可觀，特別是2018 年和2022 年，出現(xiàn)兩個政策出臺高峰段，可見安徽省對科技成果轉化的重視程度從2017 年開始有了較大提升。

圖2 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策數(shù)量年度分布

根據(jù)2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策出臺單位分布情況，如表3 所示，約71%的政策出自安徽省級層面，包括安徽省人大及其常委會、省政府及其職能部門；地方性相關政策相對較少，僅占29%左右，且其中以省會城市合肥出臺的政策居多。數(shù)據(jù)表明，安徽省級層面對于科技成果轉化比較重視，但除合肥外的省內其他地市，相對缺乏適合本地科技創(chuàng)新及成果轉化現(xiàn)狀的政策措施和文件，成果轉化政策的制定和實施未能做到因地制宜。

表3 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策頒布單位

三、安徽省科技成果轉化政策存在的問題

1.政策工具使用不平衡

從政策工具使用頻率來看，安徽省運用最多的科技成果轉化政策工具是供給型工具。雖然供給型工具可以減少科技成果轉化過程中的資金等資源供給不足的問題，降低企業(yè)和科研機構的成本，但是根據(jù)謝黎等（2022）的研究，在各項政策工具的使用效率方面，最直接的供給型工具的效率最低，其中資金補助的效果比預想的要差，而增加科研機構平臺、人員和信息的供給，將帶來較好的效果。環(huán)境型工具的運用頻率適中，但改善社會文化環(huán)境的政策較少，對于構建科技成果轉化的良好社會氛圍著力較少。社會文化環(huán)境對人的行為的改變可以發(fā)揮潛移默化的作用，因此很有必要去斟酌調整環(huán)境型政策工具的內部類型構成，在非即時效果的環(huán)境改善上增加政策工具的運用。需求型政策工具在效果實證研究中的效用最大，但在安徽省這十年政策中出現(xiàn)的頻率卻最低，說明政府直接給予企業(yè)或者研發(fā)機構通過科技成果轉化受益的措施不足，缺少足夠的成果轉化產品需求前景，科技成果轉化落實效果不佳。

2.政策工具目標體系不完善

科技成果轉化大體可以分為研究開發(fā)、生產試驗、應用推廣三個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會直接影響成果轉化的整個進程，降低成果轉化效率。目前安徽省成果轉化政策工具更多的是指向研究開發(fā)和應用推廣環(huán)節(jié)，而以生產試驗為目標環(huán)節(jié)的政策工具較少?？萍汲晒哂兄R密集性，研發(fā)環(huán)節(jié)在科技成果轉化過程中具有基礎性作用，應用推廣環(huán)節(jié)是科技成果的價值變現(xiàn)，是成果轉化的最終目的，在兩個環(huán)節(jié)中起橋梁作用的就是生產試驗，研發(fā)成果的轉化必須經(jīng)實踐證明可行，應用推廣的基礎是實踐證明有效，因此，注重生產試驗環(huán)節(jié)，增加以理論成果的產品化為目標的政策工具，對于提升安徽科技成果轉化效率具有重要作用。

3.政策制定主體單一

安徽科技成果轉化的相關法律條文和政策措施的制定大多局限于省級機構，政策制定主體多為安徽省人民政府和安徽省科學技術廳、安徽省經(jīng)濟和信息化廳等職能機構。然而科技成果轉化涉及的部門較多，例如財政、教育等部門，對科技成果轉化都具有推動作用，其他職能機構在政策制定過程中缺乏參與，可能影響政策工具的專業(yè)性，在頂層設計層面影響科技成果轉化的推進。在地級市層面的制定主體中，多數(shù)政策工具出臺于合肥市。安徽各市地域特征不同，在政策工具制定過程中，其他市級政府的參與不足，可能導致難以因地制宜地出臺科技成果轉化政策。

4.政策頒布數(shù)量不穩(wěn)定

自《中華人民共和國促進科技成果轉化法》于2016年實施以來，各地政府紛紛出臺科技成果轉化相關政策，落實和推進科技成果轉化工作。安徽省積極響應國家政策和戰(zhàn)略方針，在這一時間也出臺了大量的科技成果轉化政策，在政策出臺數(shù)量上達到高峰，而在此之后，科技成果轉化政策出臺數(shù)量下降較多。政策出臺數(shù)量一定程度上代表著政府對相關工作的重視程度，安徽科技成果轉化政策數(shù)量在時間上的不穩(wěn)定，說明不能穩(wěn)定保持對科技成果轉化的關注度，不利于科技成果轉化工作的穩(wěn)定開展，影響轉化效率。

四、安徽省科技成果轉化政策工具優(yōu)化建議

1.提升各類政策工具運用的均衡性

綜合考慮各項政策工具的使用效果和安徽省目前已有的政策工具數(shù)量，結合安徽省科技成果供給數(shù)量增加但高質量科技成果轉化不足的現(xiàn)狀，一是適當減少供給型政策工具中的直接資金供給工具的數(shù)量，增加在人才供給、信息供給、基礎設施完善等方面的政策工具數(shù)量。二是增強環(huán)境類政策工具的專業(yè)性，減少“一刀切”式的環(huán)境優(yōu)化政策工具，增加改善社會文化軟環(huán)境的政策工具，讓科技成果轉化的重要性深入人心，利用政策的影響力營造推動科技成果轉化的社會和工作氛圍。三是探索需求型政策工具的運用，合理利用市場力量，促進科研院所與企業(yè)對接，完善科技成果育苗孵化機制，從各個科技成果轉化主體的真實需求入手，從現(xiàn)實需求角度出發(fā)拉動成果轉化的積極性。最終使安徽省科技成果轉化政策工具在均衡的基礎上形成體系，對科技成果轉化的各個環(huán)節(jié)進行保障，對各參與主體產生推動力，和外部環(huán)境形成良性互動。

2.增強政策工具目標指向的精準性

雖然安徽省科技成果轉化政策總量在上升，但是科技成果轉化的效果并不顯著，一個重要的原因是就科技成果轉化的過程而言，政策工具的目標指向存在重復、缺失、不協(xié)調等問題，實現(xiàn)科技成果轉化政策目標指向的精準化是未來政策制定的完善方向。首先，要保持政策目標與國家戰(zhàn)略一致、與社會大環(huán)境一致、與科技創(chuàng)新發(fā)展需求一致，借助社會推動力促進科技成果轉化政策的實施。其次，應健全政策目標體系，政策工具的出臺不僅要符合推動科技成果轉化需要，而且要考慮政策工具的重復性，可以適度減少針對同一政策目標的冗余政策工具，降低政府部門政策成本。最后，應增進政策工具在目標指向上的銜接程度，進行橫向和縱向的目標部署，細化政策作用點，使科技成果轉化各方面各環(huán)節(jié)都得到加強，從而實現(xiàn)政策工具之間的相互協(xié)調，助力整個科技成果轉化過程的完善和提升，讓政策工具發(fā)揮整體作用。

3.提高政策工具的全面性

科技成果轉化是一項涉及多重領域的系統(tǒng)工程，不僅與科技成果所處行業(yè)具有密不可分的聯(lián)系，也受到轉化成果所在地的產業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境的影響?？萍嫉母咚侔l(fā)展對科技成果轉化政策的靈活性和全面性提出了更高的要求，因此政策制定過程中要吸納更多的相關主體參與討論，研究出既有統(tǒng)一準則，又有針對性的科技成果轉化政策方案，嚴格制定不同情況下的執(zhí)行標準，使科技成果轉化適應科技發(fā)展進程。

4.保持政策頒布頻率的穩(wěn)定性

公共政策的頒布具有一定的象征作用，對于政治法律環(huán)境和政策涉及主體有著重要的作用?？萍汲晒D化政策不僅直接或間接促進科技成果轉化，也代表了政府部門對科技成果轉化的重視程度，影響企業(yè)、高校等成果轉化相關主體對于科技成果轉化的觀念。因此，要將科技成果轉化政策的制定出臺放在戰(zhàn)略高度，保持政策頒布數(shù)量的穩(wěn)定性，有力發(fā)揮公共政策的影響力和象征功能。此外，對于正在實施的政策，需要定期監(jiān)督評價，根據(jù)實際需要進行修訂完善，既保證政策設計層面的循序漸進，又保證政策在實施時的適用性和先進性。