科技體制改革和科技治理體系現(xiàn)代化相關(guān)研究理論綜述

文/丁元欣[安徽省科學(xué)技術(shù)情報研究所（省科學(xué)技術(shù)檔案館）]

一、科技體制改革相關(guān)理論綜述

1.科技體制改革的概念與內(nèi)涵

科技體制改革是一個具有中國特色的概念。國外學(xué)術(shù)界少有對“科技體制”進行專門的研究，而只是在公共政策和公共管理等學(xué)科領(lǐng)域中有所涉及。在英文中,“system”既可以表示“體制”，也可以表示“體系”，但兩者有很大的不同。相較于體系，體制的概念還包含了“主體”和“機制”。

從20 世紀80 年代起，國內(nèi)學(xué)者就圍繞科技體制改革進行了一系列的研究。方新（1994）認為科技體制是各個科技組織發(fā)展的復(fù)合體，這些組織是同分配資源以滿足個人、集體和國家的需要有關(guān)的。石峰（1994）認為科技系統(tǒng)是科技體制的物質(zhì)承載者，其存在和運動的形式是科技體制的重要內(nèi)容。王玉民等（1997）認為科技體制改革是一種特殊的科技發(fā)展問題，其實質(zhì)是以科技投入主體目的為前提，以社會環(huán)境為外在條件，以科技發(fā)展規(guī)律為內(nèi)在根據(jù)，以科技系統(tǒng)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點的科技活動。何潔等（2004）認為科技研究與管理的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、權(quán)屬關(guān)系和管理方式的結(jié)構(gòu)體系即為科技體制。龍云鳳（2008）認為科技體制包含了組織結(jié)構(gòu)、運行機制、管理原則等，是科技活動組織體系和管理制度的總稱。朱效民（2012）認為科技體制包含了組織結(jié)構(gòu)和運行機制，是科技組織設(shè)置及其相互之間的組織性制約關(guān)系。王長樂（2013）認為科技體制改革是關(guān)于科學(xué)活動規(guī)則及環(huán)境的建構(gòu)活動。馮星星（2020）認為根據(jù)形勢的發(fā)展需要，對組織體系、管理制度和運行機制等進行調(diào)整、優(yōu)化乃至重構(gòu)的過程即為科技體制改革。

綜上所述，科技體制改革本質(zhì)上是改革科技生產(chǎn)關(guān)系與科技上層建筑中不適應(yīng)科技生產(chǎn)力發(fā)展的一系列相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)和方面，是整合和優(yōu)化配置資源的一種能力，對一個國家或區(qū)域的科技進步和發(fā)展有深遠的影響。推動科技體制改革的核心在于突破傳統(tǒng)思想觀念和體制機制障礙，根據(jù)科技創(chuàng)新活動的特點，對科技體制不斷進行優(yōu)化和調(diào)整，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，促進科技經(jīng)濟緊密結(jié)合，更好地推動科技創(chuàng)新，發(fā)揮科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用。

2.科技體制改革的動力機制

制度是經(jīng)濟主體或行動團體之間的一種利益安排，制度具有普適性和專用性的雙重特征。實際上，科技體制就是一套關(guān)于科學(xué)技術(shù)活動的制度安排。制度變遷的動力主要來自兩個方面，一是要素相對稀缺性，這將導(dǎo)致制度供給與需求矛盾；二是個人偏好改變，主要源自傳統(tǒng)、文化等的變動。此外，制度與組織存在共生關(guān)系，制度變遷與組織調(diào)整密切相關(guān)，制度和組織間的交互作用也成為影響制度變革的關(guān)鍵點。因此，科技體制改革的動力機制包括三個方面，一是由于要素的稀缺性，需要對資源進行整合和優(yōu)化配置，包括資源配置的主導(dǎo)權(quán)、程序、方向等的調(diào)整和變動，以進一步提升經(jīng)濟效率；二是由于個體偏好發(fā)生了變化，科技活動受益權(quán)出現(xiàn)變動，在有限理性條件下，在制度中滿足不同個體的要求；三是由于組織的變化，科技體制改革的載體發(fā)生變化。

制度學(xué)習(xí)是制度變遷的重要推動力，我國科技體制改革過程就是制度學(xué)習(xí)過程。制度學(xué)習(xí)通過制度變遷形成新制度安排后，產(chǎn)生制度適應(yīng)或制度沖突。我國科技體制改革過程中，新制度安排和現(xiàn)有制度安排之間制度適應(yīng)或制度沖突并存。制度適應(yīng)體現(xiàn)了既有制度安排的包容性和新制度安排的兼容性，可以實現(xiàn)新舊制度安排的融合；制度沖突表現(xiàn)為新制度安排與中國國情的不相容，這種不相容既可能改變制度變遷的方向，形成二次改革甚至持續(xù)改革的需求，又可能維持制度存在的合理性。制度學(xué)習(xí)中的制度適應(yīng)和制度沖突是中國科技體制改革的重要推動力。

二、科技治理體系現(xiàn)代化相關(guān)理論綜述

1.科技治理體系現(xiàn)代化的概念

“治理理論”中的“治理”來源于英文“governance”，多個國際組織對“治理”的概念開展研究。如世界銀行（World Bank）認為，治理是一種權(quán)力運行方式，管理一個國家經(jīng)濟和社會資源。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）認為治理是通過行使權(quán)力來管理各方面的國家事務(wù)，這些權(quán)力包括經(jīng)濟、政治和管理上的。全球治理委員會認為治理是調(diào)整相沖突或多樣化的利益，并采取合作行動的連續(xù)過程。經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）認為治理是通過行使政治權(quán)力和執(zhí)行社會控制來為社會和經(jīng)濟發(fā)展而管理資源。以上定義中有四個共同關(guān)鍵詞：權(quán)力，主要包括政治、經(jīng)濟、社會、管理等方面的權(quán)力；制度（建制），它涉及一個國家的權(quán)力、利益分配和社會、經(jīng)濟運行的各個方面的制度的建立、完善和實施；管理，內(nèi)部權(quán)力運行的一種現(xiàn)代方式；決策，任何人類活動和社會實踐的一種基本機制。魏斯奧普特（J.Timo Weishaupt）給出了一個十分簡潔的答案：治理可定義為權(quán)力把公共法律轉(zhuǎn)化為行動的制度結(jié)構(gòu)。它強調(diào)了治理的實踐本質(zhì)。

治理體系是一個內(nèi)涵和外延都十分龐大的綜合性概念，既包括治理的主體，也包括治理的客體，同時還包括治理的道路、理論、制度、政策、方法等，是國家進行綜合治理的系統(tǒng)工程，治理的內(nèi)容包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、制度等多個方面，它是在憲法和法律框架內(nèi)，由政府主導(dǎo)、公民參與、社會協(xié)同的良性互動過程。現(xiàn)代化既是一個物理時間，更是一個社會歷史時間，是兩種時間維度的統(tǒng)一。廣義上的現(xiàn)代化是在全社會范圍，一系列現(xiàn)代要素以及組合方式連續(xù)發(fā)生的由低級到高級的突破性變化或變革的過程；狹義的現(xiàn)代化是落后國家迅速趕上先進工業(yè)國家水平和適應(yīng)現(xiàn)代世界環(huán)境的發(fā)展過程。治理體系現(xiàn)代化，旨在公平、公正、高效、民主、法制、參與等原則指導(dǎo)下，實現(xiàn)組織整體及各利益相關(guān)者當(dāng)前及長遠的利益最大化。

科技治理體系內(nèi)容廣泛，涉及治理的主體、工具、結(jié)構(gòu)及模式。科技治理的核心是合作、協(xié)商和參與，以把創(chuàng)新系統(tǒng)視為一個整體的視角，推動不同的科技創(chuàng)新主體共同參與，打造協(xié)同創(chuàng)新的開放格局?？萍贾卫眢w系現(xiàn)代化是為實現(xiàn)科技創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展、參與各方長期共贏，與科技創(chuàng)新相關(guān)的多個利益主體和行動者之間協(xié)同、合作、交流、互動，使得科技創(chuàng)新相關(guān)制度體系和治理過程逐步實現(xiàn)法治化、科學(xué)化、民主化和文明化的過程。

2.科技治理體系現(xiàn)代化的特征

相較于傳統(tǒng)的科技管理，科技治理體系現(xiàn)代化更加注重“協(xié)同”，積極引入多方科技創(chuàng)新主體共同參與治理，并且改變以往單一的管理手段，采用協(xié)同治理的方式，不斷優(yōu)化治理模式。具體來說，科技治理體系現(xiàn)代化具備以下特征。

（1）突出科技創(chuàng)新治理。傳統(tǒng)的管理方式僅聚焦科技，忽視了科技經(jīng)濟是緊密聯(lián)系的關(guān)系，未能充分發(fā)揮科技對經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐引領(lǐng)作用?，F(xiàn)代化的科技治理體系將視野拉寬，關(guān)注對科技創(chuàng)新的治理，包括科研組織模式、資源配置、人才、環(huán)境等多個領(lǐng)域，更能發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動作用，實現(xiàn)科技創(chuàng)新效益最大化。

（2）強調(diào)多主體民主參與。傳統(tǒng)的科技管理僅局限于科技管理部門，而科技創(chuàng)新涉及高校、院所、企業(yè)、政府、社會團體、中介服務(wù)機構(gòu)等多個主體，需要充分調(diào)動各主體的積極性，共同參與、協(xié)同治理，發(fā)揮各自的力量，共同營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，實現(xiàn)長期共贏。

（3）以完善的制度體系為基礎(chǔ)?，F(xiàn)代化的治理體系離不開完善制度體系的支撐，這包括國家、行業(yè)、地方等多個層面?，F(xiàn)代化的科技治理體系同樣需要完善的制度體系，涵蓋科技創(chuàng)新的各個主體，都需不斷加強制度建設(shè)，完善制度支撐。

（4）以長期共贏為目的。科技治理體系現(xiàn)代化要至少做到五個“有利于”：有利于實現(xiàn)國家科技戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于提升國家產(chǎn)業(yè)競爭力，有利于提升人民的福祉，有利于環(huán)境社會可持續(xù)發(fā)展，有利于促進人類文明進步。

三、 科技治理體系現(xiàn)代化與科技體制改革的關(guān)系

1.科技體制改革是實現(xiàn)科技治理體系現(xiàn)代化的重要手段

科技治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是適應(yīng)科技創(chuàng)新發(fā)展新形勢的根本要求，對構(gòu)建國家戰(zhàn)略科技力量、促進創(chuàng)新型國家建設(shè)具有重大意義。科技治理體系涉及多個方面，包括組織模式、資源配置、人才發(fā)展、創(chuàng)新環(huán)境等，健全科技治理體系，逐步實現(xiàn)科技治理體系現(xiàn)代化，就是通過多方主體的協(xié)同參與，提升對科技創(chuàng)新涉及領(lǐng)域的管理能力和水平，充分調(diào)動各方主體積極性和創(chuàng)造性，形成差異化、精準(zhǔn)化、多面向的治理模式，從宏觀和微觀、供給與需求多個角度，不斷完善治理結(jié)構(gòu)，促進科技創(chuàng)新效用達到最大化。

而要實現(xiàn)上述目標(biāo)，離不開完善的科技體制的有力支撐?？萍紕?chuàng)新活動具有不確定性和不穩(wěn)定性，隨著科技的發(fā)展，必然會出現(xiàn)過往體制機制與現(xiàn)階段科技創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)狀不適配的問題，這些問題往往也會涉及科技創(chuàng)新的多個領(lǐng)域，包括組織模式、資源配置、人才發(fā)展、創(chuàng)新環(huán)境等，此時就需要深入推進科技體制改革，強化問題導(dǎo)向，圍繞新的目標(biāo)和定位，改善組織運行模式，優(yōu)化資源配置，完善政策體系，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，健全體制機制，激發(fā)創(chuàng)新主體、創(chuàng)新人才和隊伍的創(chuàng)新潛能，以充分發(fā)揮現(xiàn)有創(chuàng)新資源對科技創(chuàng)新發(fā)展及經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐和推動作用，進而實現(xiàn)科技治理體系現(xiàn)代化。若面對新形勢、新任務(wù)，不能及時進行科技體制改革，革新固有觀念和思想，勢必會制約現(xiàn)有科技創(chuàng)新要素效用的發(fā)揮，挫傷各方創(chuàng)新主體的積極性，從而影響科技治理體系現(xiàn)代化的進程。

2.健全的科技治理體系是推動科技體制改革的重要保障

習(xí)近平總書記指出：“如果把科技創(chuàng)新比作我國發(fā)展的新引擎，那么改革就是點燃這個新引擎必不可少的點火系?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對科技體制改革作出了一系列重要戰(zhàn)略部署，持續(xù)推動科技體制改革不斷深化，創(chuàng)新潛能不斷釋放，創(chuàng)新體系效能不斷提升?？萍俭w制在科技創(chuàng)新發(fā)展中十分重要，它包括了科技管理部門設(shè)置、經(jīng)費投入、科研機構(gòu)建設(shè)等硬件方面，也包括了科技規(guī)劃、政策體系、資源配置等軟件方面，涉及科技創(chuàng)新發(fā)展過程中的方方面面?？萍俭w制改革是推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的根本動力，是解決科技經(jīng)濟“兩張皮”，促進科技創(chuàng)新賦能經(jīng)濟發(fā)展的重要一環(huán)。

深入推進科技體制改革，順利實現(xiàn)科技體制改革，健全的科技治理體系不可或缺?？萍贾卫眢w系對科技體制改革的成效產(chǎn)生重要的影響，也是科技體制改革的重要支撐和保障。健全的科技治理體系能夠充分調(diào)動政府、企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、科技中介等的積極性，并在制度層面對科技創(chuàng)新發(fā)展進行全方位的設(shè)計，使得包括制度、服務(wù)、金融等在內(nèi)的科技創(chuàng)新動力支撐體系更加完備，創(chuàng)新發(fā)展形成良性循環(huán)，為科技體制改革提供清晰的目標(biāo)和方向，從而能夠更加順利地掃清科技創(chuàng)新發(fā)展過程中的體制障礙，突破思想藩籬，為深入推進科技體制改革提供有力支撐和保障，打通科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的通道。