“少捕慎訴慎押”司法理念的檢察實踐研究

魏茂華　楊佑煥　李軍

“少捕慎訴慎押”是我國的重要刑事政策，是刑事司法活動適應(yīng)現(xiàn)代社會主要矛盾變化和犯罪結(jié)構(gòu)變化的必然要求，檢察實踐中如何正確理解、落實貫徹“少捕慎訴慎押”司法政策，是一項重要課題，檢察機關(guān)要在嚴格、依法、文明、規(guī)范辦案的同時，通過不捕、不訴、當(dāng)事人和解、認罪認罰從寬處罰等制度有機融合，最大化減少社會對抗，緩和社會矛盾，既保證打擊犯罪的力度、效率，又最大限度尊重和保障人權(quán)、減少社會對立面，促進社會治理體系不斷完善，實現(xiàn)社會良法善治。

最近四十年，我國社會相對穩(wěn)定，犯罪結(jié)構(gòu)從根本上轉(zhuǎn)變，嚴重暴力犯罪持續(xù)下降，犯罪結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)輕緩化趨勢，為適應(yīng)這一變化，2021年4月，國家確立少捕慎訴慎押刑事政策，這一政策與認罪認罰從寬制度內(nèi)核一致，是刑事司法保障人權(quán)實踐的重要進步，將對我國刑事司法實踐產(chǎn)生深遠影響。

一、“少捕慎訴慎押”司法理念落實現(xiàn)狀分析

2019年，全國檢察機關(guān)不批捕313743人，同比上升4.7%，不捕率22.4%，同比增加0.3個百分點。不起訴190258人，同比上升35.3%，不起訴率9.5%，同比增加1.8個百分點。對偵查、審判中不需要繼續(xù)羈押的，建議取保候?qū)?5457人。2020年，全國檢察機關(guān)不批捕233065人，同比下降25.7%，不捕率23.3%，同比增加0.9個百分點。不起訴249312人，同比上升了31%，不起訴率為13.7%，同比增加了4.2個百分點。捕后認罪認罰可不繼續(xù)羈押的，建議釋放或變更強制措施2.5萬人。2021年，全國檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕38.5萬人，同比上升65%，不捕率31.2%，同比增加7.9個百分點。決定不起訴34.8萬人，同比上升39.4%，不起訴率16.6%，同比增加2.9個百分點。對捕后可不繼續(xù)羈押的，依法建議釋放或變更強制措施5.6萬人。審前羈押率從2000年占96.8%降至2020年的53%。近三年認罪認罰從寬制度適用率平均超過85%。

從近三年辦案數(shù)據(jù)看，全國檢察機關(guān)不捕率、不訴率在逐年上升，捕后變更強制措施人數(shù)也在不斷上升，其中無社會危險性不批捕和犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰不起訴占有絕對比重，由此可見，“少捕慎訴慎押”理念在檢察階段貫徹落實效果明顯，但是從總體上看，逮捕人數(shù)排在前三位的罪名為盜竊罪、詐騙罪和尋釁滋事罪，起訴人數(shù)排在前三位的是危險駕駛罪、盜竊罪和詐騙罪，均為輕罪案件，而近三年犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰率平均保持在85%以上，這與不捕率、不訴率、審前羈押率明顯不協(xié)調(diào)，說明落實少捕慎訴慎押刑事政策還需進一步提升。

二、“少捕慎訴慎押”司法理念在檢察實踐中存在的問題

（一）審查逮捕檢察實踐存在的問題

1.辦案理念仍然保守。檢察人員“構(gòu)罪即捕”“以捕促賠”理念根深蒂固，難以根本扭轉(zhuǎn)，“少捕慎捕”理念沒有落地生根，是造成逮捕率居高不下的主要原因之一。基于偵查機關(guān)對逮捕措施的高度依賴性，檢察機關(guān)也存在重配合、輕監(jiān)督，重打擊、輕保護思想，對于可捕可不捕的仍然以捕為主，因此給偵查機關(guān)造成錯誤引導(dǎo)，沒有將“少捕慎捕”理念傳導(dǎo)給偵查機關(guān)。

2.逮捕替代性措施作用發(fā)揮不充分。司法實踐中，取保和監(jiān)視居住強制措施的適用率普遍較低，現(xiàn)階段，網(wǎng)絡(luò)犯罪異軍突起，犯罪嫌疑人通常分散在全國各地，案件承辦人往往考慮犯罪嫌疑人為外地人員，在主要犯罪地或案件承辦地?zé)o固定住所，為了保證訴訟程序正常進行，防止犯罪嫌疑人經(jīng)傳喚不到案、逃跑、繼續(xù)作案而導(dǎo)致訴訟中斷，檢察官一般更傾向于批準(zhǔn)逮捕。

3.社會危險性證據(jù)不足。因為逮捕的主要證據(jù)要求是有證據(jù)證明有犯罪事實，偵查階段偵查人員注重定罪和定性，輕視對犯罪嫌疑人社會危險性證據(jù)的收集，在提請批準(zhǔn)逮捕意見書中不表述或者籠統(tǒng)的表述犯罪嫌疑人具有社會危險性，而偵查案卷中沒有相關(guān)證據(jù)予以支撐，到審查逮捕階段，進入檢察人員視野的證據(jù)材料也主要集中在定罪方面，社會危險性證據(jù)寥寥無幾，限于辦案期限的約束，檢察機關(guān)只能根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)進行審查。

4.社會危險性判斷標(biāo)準(zhǔn)不具體。社會危險性主要表現(xiàn)在兩方面，一是犯罪嫌疑人是否具有繼續(xù)實施危害社會、他人的可能，二是犯罪嫌疑人是否具有妨礙刑事訴訟順利進行的可能?，F(xiàn)有法律規(guī)定雖對社會危險性的可能性及實踐中的常見表現(xiàn)進行了細化，也羅列了應(yīng)當(dāng)變更和可以變更強制措施的幾種具體情形。這在一方面可以增強執(zhí)法司法人員對社會危險性考量的可操作性，但社會危險性在本質(zhì)上是一種對犯罪嫌疑人進行的風(fēng)險評估，評估就會受到多種因素的影響，面對多樣、復(fù)雜的案件事實，單純以列舉形式對社會危險性加以判斷，缺乏可預(yù)測性，難以符合實際需求。

（二）審查起訴檢察實踐存在的問題

1.不起訴適用率低，與認罪認罰適用率不匹配?！皟筛呷俊薄蛾P(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導(dǎo)意見》指出，“要充分發(fā)揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴大酌定不起訴在認罪認罰案件中的適用。對認罪認罰后沒有爭議，不需要判處刑罰的輕微刑事案件，人民檢察院可以依法作出不起訴決定?！睆慕隀z察機關(guān)辦案情況看，不起訴率始終在30%-40%之間，而認罪認罰適用率平均都在85%以上，認罪認罰從寬制度一方面起到了繁簡分流的作用，但不可否認的是，就檢察機關(guān)審查起訴的總數(shù)來說，不起訴比例仍然偏低，與認罪認罰比例不相適應(yīng)。

2.刑行銜接不暢?，F(xiàn)行法律及司法政策規(guī)定，各級檢察機關(guān)在對犯罪嫌疑人作出酌定不起訴后，可以提出相關(guān)單位給予被不起訴人行政處罰、政務(wù)處分或其他處分等檢察意見，但由于檢察意見不具有強制性，不起訴后訴訟程序終結(jié)，而行政機關(guān)由于對法律法規(guī)認識不一致、不作為等原因?qū)Ψ缸锵右扇说奶幜P缺失，導(dǎo)致檢察意見落實不到位，反而造成同種行為犯罪后比違法后處罰更輕的不公平現(xiàn)象，體現(xiàn)出刑行銜接不暢的漏洞。

3同法責(zé)任體系不健全。司法改革形成了檢察官辦案終身負責(zé)制，這使得檢察人員在辦理酌定不起訴案件時，不僅要考慮偵查機關(guān)是否復(fù)議復(fù)核、被害人會不會上訪，還要考慮檢察官績效考核、單位績效考核，考核中將不起訴案件作為重點評查對象，而不起訴案件又沒有絕對的標(biāo)準(zhǔn)，不同司法人員難免在認識上產(chǎn)生分歧，這讓辦案檢察官承擔(dān)了較大的風(fēng)險和責(zé)任，綜合考量下，檢察官出于規(guī)避風(fēng)險的考慮，在案件可訴可不訴時更傾向于提起公訴。

（三）羈押必要性審查存在的問題

1.羈押必要性審查形式化。2016年1月22日，最高檢頒布《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，由檢察機關(guān)刑事執(zhí)行部門統(tǒng)一審查羈押必要性案件，因刑執(zhí)部門對案件信息掌握不全面，難以從整體上把握羈押必要性，案件辦理效果甚微。2019年12月30日，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，羈押必要性審查案件統(tǒng)一由捕訴部門辦理，然而，這又產(chǎn)生了新的問題，一是由捕訴部門主導(dǎo)羈押必要性審查，其中立性、客觀性不足，難免造成羈押必要性審查形式化。二是基層檢察官辦案壓力大，事務(wù)性工作多，很難有時間精力認真細致的開展羈押必要性審查和調(diào)查核實，這樣就不能完全了解犯罪嫌疑人的性格、心理、人生經(jīng)歷和生活環(huán)境，不能客觀、全面地對其是否具有繼續(xù)羈押的必要性作出正確判斷。

2.羈押審查后變更強制措施難。一是當(dāng)前充分適用非羈押強制措施已成為司法共識，但實踐中如何證明無羈押必要性缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致變更強制措施過于保守，檢察官在提前介入偵查和審查逮捕時會對犯罪嫌疑人的社會危險性形成潛意識，之后再辦理羈押必要性審查案件，除非事實、證據(jù)有明顯的變化，比如退贓、退賠等，否則很難改變前期先入為主的判斷。二是在偵查、審判階段，檢察機關(guān)只能建議公安、法院改變強制措施，沒有決定權(quán)，公安、法院是否應(yīng)當(dāng)采納檢察機關(guān)的建議沒有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，為了維護本部門訴訟利益，上述機關(guān)往往不會采納檢察機關(guān)的建議，敷衍了事或者不予回復(fù)，對于無正當(dāng)理由拒不采納的，檢察機關(guān)也缺乏實質(zhì)有效的監(jiān)督手段和措施。

三、貫徹落實“少捕慎訴慎押”司法理念的對策建議

（一）貫徹落實“少捕慎捕”理念

1.盡快推動辦案理念根本性轉(zhuǎn)變。公安司法人員要進一步強化打擊犯罪與保障人權(quán)并重理念，在辦案實踐中要堅決摒棄“構(gòu)罪即捕”“以捕代偵”“以捕促賠”等錯誤思想，公安機關(guān)要進一步提升整體辦案素能，既要及時打擊犯罪嫌疑人，保障刑事訴訟順利進行，又要保障犯罪嫌疑人的基本人權(quán)，減少不必要的審前羈押，減少社會對立面。檢察機關(guān)要通過法律監(jiān)督把好關(guān)，積極引導(dǎo)偵查機關(guān)根本性轉(zhuǎn)變訴訟理念，對于不批準(zhǔn)逮捕的案件加強釋法說理和詳細可行的引導(dǎo)偵查。

2.提高其他替代性強制措施的適用率。積極探索擴大取保候?qū)忂m用范圍，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以近年來新冠肺炎疫情防控形成的大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研發(fā)非羈押人員數(shù)字監(jiān)管APP，實現(xiàn)對犯罪嫌疑人全方位、全時段、無死角監(jiān)管，結(jié)合手機定位、路面監(jiān)控、面部識別、智能手環(huán)等技術(shù)設(shè)備綜合發(fā)力，進一步提升取保候?qū)?、監(jiān)視居住強制措施的適用率，構(gòu)建不敢跑、不能跑、不想跑的新型訴訟保障機制，確保訴訟程序順利進行和犯罪嫌疑人、被告人的回歸、改造。同時，要借力基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，利用對流動人口的管理經(jīng)驗，對外來犯罪嫌疑人落實“同城待遇”。

3.完善逮捕必要性證明標(biāo)準(zhǔn)。將社會危險性表現(xiàn)進一步具體化、量化，要求公安機關(guān)在收集證據(jù)時，既要收集定罪證據(jù)，更要收集社會危險性證據(jù)，以證明行為人具有逮捕必要性，比如犯罪嫌疑人的社會經(jīng)歷、平常表現(xiàn)、家庭環(huán)境、職業(yè)狀態(tài)、認罪態(tài)度、是否退贓退賠、是否得到被害人諒解、是否自愿認罪認罰等證據(jù)，以量化的方式判斷犯罪嫌疑人的社會危險性。檢察機關(guān)要認真聽取犯罪嫌疑人的辯解，并對相關(guān)內(nèi)容的真實性進行調(diào)查核實，還要聽取被害人的意見，從犯罪性質(zhì)、犯罪嫌疑人訴訟中的表現(xiàn)以及個人性格等方面對犯罪嫌疑人進行綜合分析，通過量化的方式對犯罪嫌疑人的社會危險性評估設(shè)定具體的分值，從而盡可能統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。

4.廣泛進行輕微刑事案件捕前促調(diào)工作。司法實踐中，因鄰里糾紛、家庭矛盾等引發(fā)的輕微刑事案件數(shù)量龐大，對于這類案件如果單純以懲治為主，往往會激化矛盾或者種下“禍根”，檢察機關(guān)通過促成和解而作出不批準(zhǔn)逮捕，不僅有利于化解矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定，還可以大量節(jié)約司法成本。另一方面，偵查階段是當(dāng)事人和解的最佳窗口期，檢察機關(guān)要督促偵查機關(guān)積極主動作為，在查清案件事實的基礎(chǔ)上，進一步查明當(dāng)事人雙方之間有沒有積怨矛盾，有針對性地開展矛盾化解工作，從根源上解開當(dāng)事人雙方的心結(jié)，促成和解。

（二）完善酌定不起訴制度

1.推動酌定不起訴與認罪認罰從寬制度相銜接。檢察機關(guān)審查刑事案件要深刻理解刑事政策，準(zhǔn)確把握起訴的必要性，要進一步解放思想，堅決克服求穩(wěn)怕錯、不敢適用等錯誤傾向，依法適用酌定不起訴，兌現(xiàn)認罪認罰從寬的政策，教育、感化和挽救大多數(shù)犯罪嫌疑人。認罪認罰也是酌定不起訴制度啟動的重要依據(jù)，對于犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人作出酌定不起訴，既能體現(xiàn)對犯罪行為的否定評價、彰顯正義立場，又能減少司法對抗，促使行為人更有意愿、也有更多空間去減輕犯罪后果，賠償經(jīng)濟損失，有助于化解社會矛盾，修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，也能夠起到教育警示作用，預(yù)防其再次犯罪。

2擴大不起訴案件適用范圍。檢察機關(guān)要敢用善用不起訴權(quán)，結(jié)合法律修改后的新程序、新制度綜合適用酌定不起訴。一是加大對醉酒駕駛、輕傷害、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪等多發(fā)輕微刑事案件的酌定不起訴適用力度，尤其對于因民間糾紛、鄰里矛盾引發(fā)的符合公訴和解的案件，多渠道、多措施積極促成當(dāng)事人和解，進而作不起訴處理。二是要充分發(fā)揮公開聽證的制度保障作用。通過聽證會和聽證直播，作出決定前廣泛聽取辯護人、值班律師、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員的意見，增強不起訴的透明度，確保案件得到公開、公正、準(zhǔn)確處理。三是加強酌定不起訴釋法說理。檢察機關(guān)作出酌定不起訴時，要進一步加強法律文書的釋法說理和證據(jù)論證，將事實認定、證據(jù)采信、證據(jù)分析、法律適用、不起訴理由通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開，接受群眾監(jiān)督，既可以有效規(guī)范檢察人員司法行為，確保不起訴權(quán)正當(dāng)、廉潔行使，還可以強化檢察機關(guān)公正廉潔形象，增強司法公信力。

3.完善刑行銜接機制。完善酌定不起訴后刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制，檢察機關(guān)在被不起訴人具結(jié)簽字時，應(yīng)當(dāng)將“自愿接受行政處罰”寫入認罪認罰具結(jié)書，向被不起訴人充分說明制度內(nèi)容和后果，宣布不起訴后，檢察機關(guān)應(yīng)及時向相關(guān)單位發(fā)出對被不起訴人處罰的檢察意見書，并附被不起訴人簽署的具結(jié)書，后續(xù)還應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督，督促行政機關(guān)處罰完畢后書面反饋檢察機關(guān)，以實現(xiàn)全過程監(jiān)督。另外，針對大量醉駕刑事案件，檢察機關(guān)可以參考未成年人附條件不起訴制度，要求被不起訴人參加交通勸導(dǎo)、文明創(chuàng)城等社會公益服務(wù)作為考驗期，設(shè)置服務(wù)時限，達到相關(guān)服務(wù)條件和時限后方可作出酌定不起訴，對于達不到條件的依法提起公訴，以此提升辦案的社會效果。

4.完善檢察官考評、容錯機制。一是加大與相關(guān)執(zhí)法、司法監(jiān)督部門的溝通，確立正確的工作導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變考核方向、加強對不起訴制度適用的引導(dǎo)，明確追責(zé)情形，合理設(shè)定免責(zé)事由，減輕檢察人員司法責(zé)任壓力，為一線檢察人員提供相對寬松的辦案環(huán)境，允許檢察官在檢察權(quán)裁量范圍內(nèi)作出相對不訴決定。二是在司法理念轉(zhuǎn)變的同時，實現(xiàn)案件評查科學(xué)化、合理化，建立以所有辦結(jié)案件隨機評查為常態(tài)，以專項評查為輔助的評查機制，以增強檢察官辦理不起訴案件的安全感。

（三）轉(zhuǎn)變訴訟理念，持續(xù)降低審前羈押率

1.更新辦案理念，全面降低羈押率。首先，執(zhí)法司法人員要進一步摒棄“重打擊輕人權(quán)”的陳舊司法觀念，牢固樹立“懲治犯罪與保障人權(quán)并重”“實體公正和程序公正并重”的現(xiàn)代司法觀念。其次，要從偵查、批捕、起訴到審判諸環(huán)節(jié)全過程、全方位主動開展羈押必要性審查，最大限度降低涉罪羈押率。最后，偵查機關(guān)要提高偵查能力和水平，降低對逮捕強制措施的依賴度，盡可能適用非羈押強制措施。檢察機關(guān)要發(fā)揮績效考核引導(dǎo)作用，調(diào)整對非羈押訴訟、審查后變更措施等指標(biāo)的考核權(quán)重，促使檢察官提升辦案積極性、能動性，提升降低審前羈押率的司法實踐。

2.明確羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)與程序。實踐中，檢察機關(guān)在審查羈押必要性案件時往往只能參照逮捕和取保候?qū)?、監(jiān)視居住的規(guī)定，而這些規(guī)定因為抽象難以把握，對此應(yīng)進行細化，通過量化評估的方式，具體確定對被羈押人改變羈押措施的標(biāo)準(zhǔn)。一是要以審查逮捕時在案的事實、證據(jù)、社會危險性為基礎(chǔ)，審查犯罪嫌疑人在羈押期間是否出現(xiàn)和解、認罪認罰、不適宜繼續(xù)羈押的嚴重疾病、羈押時間接近其可能判處的刑罰、捕后檢舉、立功表現(xiàn)、偵查機關(guān)的證據(jù)收集狀況等內(nèi)容，并聽取偵查、調(diào)查機關(guān)、犯罪嫌疑人、被害人等主體的意見。二是建立羈押必要性審查量化模型，開發(fā)羈押必要性審查智能輔助系統(tǒng)，使羈押必要性審查要素表格化呈現(xiàn)，讓案件承辦人通過前后對比，一目了然，將量化評估結(jié)論附卷，實現(xiàn)有理可依、有據(jù)可查，提高檢察官辦案效率和可操作性。三是實現(xiàn)捕后羈押必要性審查全覆蓋，審查過程中堅持精細化審查，主動調(diào)查取證，強化釋法說理。

3.主動接受監(jiān)督，廣泛開展聽證。對于羈押必要性存在意見分歧、案情復(fù)雜、當(dāng)事人提出審查申請的案件，應(yīng)當(dāng)進行公開聽證，廣泛聽取意見，從而確定犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續(xù)羈押的必要性，聽證過程中，聽證員通過查看案件資料，對案件情況進行提問，對犯罪嫌疑人、被告人是否有必要繼續(xù)羈押獨立提出意見，將聽證員的意見作為檢察機關(guān)變更強制措施的重要參考，以提高羈押必要性審查工作的公開性、公正性。

4.完善變更后管控機制。解決辦案人員的“后顧之憂”，需要公、檢、法、司、政府機構(gòu)、社會組織協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)力，對于變更強制措施的行為人，在利用現(xiàn)代技術(shù)手段管控的同時，刑事執(zhí)行檢察人員可以不定期到涉罪人員所在的村或居委會、派出所、司法所、了解情況并與其見面談話，對行為人變更措施后是否遵守相關(guān)規(guī)章制度進行分階段定期考察、隨機抽查、動態(tài)監(jiān)督。