山東省縣域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)策研究

薛 峰，姜延國(guó)，任澤儉

（1.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟(jì)南 250109；2.山東潤(rùn)魯工程咨詢集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250100）

山東省屬于溫帶季風(fēng)氣候，降雨是當(dāng)?shù)厮吹闹饕a(bǔ)給來(lái)源，但降雨時(shí)空分布不均勻，降雨量年際年內(nèi)變化大，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要。同時(shí)，山東是糧食、蔬菜生產(chǎn)大省，農(nóng)業(yè)灌溉需水量巨大。為實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水，近年來(lái)山東省以縣為單位開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，初步建立了水價(jià)體系，配套了農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展。但部分縣（市、區(qū)）和灌溉片區(qū)仍存在諸多問(wèn)題，如執(zhí)行的水價(jià)體系不夠科學(xué)、沒(méi)有形成有效的補(bǔ)貼機(jī)制，計(jì)量設(shè)施配套不完善、灌溉節(jié)水改造進(jìn)度慢、運(yùn)行管理及養(yǎng)護(hù)不到位、農(nóng)民用水節(jié)水意識(shí)薄弱等，還需采取相應(yīng)措施，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)水價(jià)體制機(jī)制。

1 存在的問(wèn)題

1.1 灌溉水費(fèi)定價(jià)不合理

1）水價(jià)定價(jià)不夠合理，大田作物種植戶用水節(jié)水意愿較弱。目前，山東省大部分縣域灌溉水價(jià)未按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途進(jìn)行分類定價(jià)，種植花卉、藥材、茶葉、菌類等經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)戶，易于接受使用0.6～1.0 元/m3的灌溉用水，且使用率比較高，節(jié)水意愿也比較強(qiáng)，灌溉方式多采用微噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)；而種植大田作物的農(nóng)戶因糧食作物附加值較低，用水交費(fèi)意識(shí)和節(jié)水意識(shí)較欠缺，給農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革增加了難度。

2）水價(jià)測(cè)算不準(zhǔn)確，尚未實(shí)施階梯水價(jià)，容易導(dǎo)致水資源浪費(fèi)。在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革實(shí)施前，縣級(jí)發(fā)展改革部門一般會(huì)采用實(shí)際農(nóng)業(yè)供水單方完全成本進(jìn)行水價(jià)推算，造成水價(jià)改革實(shí)施方案中計(jì)算的完全成本水價(jià)與成本推算價(jià)有一定差異，測(cè)算中也往往沒(méi)有階梯水價(jià)內(nèi)容，在推進(jìn)灌溉節(jié)水及節(jié)約水資源方面仍存在不足。

1.2 沒(méi)有形成有效的水權(quán)分配制度

由于根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉面積、作物灌溉定額等進(jìn)行合理分配的水權(quán)，和用水農(nóng)戶的實(shí)際意愿、種植作物用水情況、用水需求等存在一定的差異，因此在水權(quán)分配實(shí)施過(guò)程中存在諸多困難與問(wèn)題，導(dǎo)致水權(quán)交易和總量控制無(wú)法正常開(kāi)展。

1.3 灌溉計(jì)量自動(dòng)化不完善

山東省大部分地區(qū)已實(shí)施了農(nóng)田灌排工程和高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，建立了水價(jià)綜合管理平臺(tái)，計(jì)量與管理越來(lái)越現(xiàn)代化。但部分灌區(qū)供水主管道還未安裝自動(dòng)化水量計(jì)量設(shè)備，有些已經(jīng)安裝的量水設(shè)備沒(méi)有得到及時(shí)更新維修，造成灌溉水量計(jì)量不準(zhǔn)確而產(chǎn)生爭(zhēng)議，給水量控制及水價(jià)改革管理工作造成不利影響。

1.4 節(jié)水灌溉覆蓋面小

近年來(lái)，水利及農(nóng)業(yè)主管部門加大了節(jié)水設(shè)施改造工程的投資力度，很多縣（市、區(qū)）已有多個(gè)灌區(qū)實(shí)現(xiàn)了節(jié)水灌溉，產(chǎn)生了很好的效益。不過(guò)采用微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)的經(jīng)濟(jì)作物占比較小，尚有大面積的大田作物還達(dá)不到節(jié)水灌溉要求。而且部分地區(qū)個(gè)體農(nóng)戶在節(jié)水灌溉方面參與度不高，節(jié)水措施改造不完善，仍采用管灌模式。另外，因現(xiàn)行水價(jià)存在不合理因素、灌溉計(jì)量設(shè)施覆蓋不全、計(jì)量設(shè)施老化損壞不能及時(shí)維修、農(nóng)業(yè)用水戶管理不到位、灌區(qū)自動(dòng)化智能化程度低、水價(jià)綜合改革平臺(tái)不完善等多方面的原因，雖然部分縣（市、區(qū)）水價(jià)綜合改革制定了獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，但并未有效落實(shí)，不利于灌溉節(jié)水的推廣。

2 對(duì) 策

2.1 進(jìn)一步分析以形成更合理的水價(jià)

水價(jià)杠桿調(diào)節(jié)是有效的節(jié)水途徑之一，不僅可以減少灌溉過(guò)程中的水資源浪費(fèi)，而且可以有效抑制不合理的用水需求?？梢钥紤]采用不含稅費(fèi)、利潤(rùn)的全成本計(jì)算方法對(duì)水價(jià)進(jìn)行分析和測(cè)算，工程折舊費(fèi)、燃料費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)等都采用項(xiàng)目總投資所定比例進(jìn)行估算，職工薪酬按照管理人員年工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，原水費(fèi)采用測(cè)算的單位用水量進(jìn)行計(jì)算?？烧?qǐng)專業(yè)的審計(jì)公司對(duì)縣域水利工程供水成本和實(shí)際供水量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，核算單位供水成本，方便政府部門合理確定水價(jià)區(qū)間。也可以對(duì)農(nóng)戶年度家庭總收入、總生產(chǎn)成本、灌溉水費(fèi)、凈收益總額等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而測(cè)算用水農(nóng)戶實(shí)際能承受的水價(jià)，為政府定價(jià)決策提供參考。

2.2 合理分析和細(xì)化水權(quán)分配制度

可以借鑒工業(yè)用水戶的管理模式，對(duì)農(nóng)業(yè)用水采取總量控制、按需分配、協(xié)調(diào)分配的策略，結(jié)合耕種情況及灌溉方式，把水價(jià)綜合改革區(qū)域的用水總量按行政管理級(jí)別或灌溉片管理級(jí)別逐級(jí)分配，核算各鎮(zhèn)村總控制用水量和用水定額，分配給各用水農(nóng)戶并發(fā)放水權(quán)證，逐步建立水權(quán)交易、轉(zhuǎn)讓、回購(gòu)等制度，通過(guò)水權(quán)市場(chǎng)合理調(diào)節(jié)水資源的分配。

2.3 完善水量計(jì)量設(shè)施及綜合管理平臺(tái)

在主要水源出口配置完善的水量計(jì)量設(shè)施，采用自動(dòng)化監(jiān)控設(shè)備，對(duì)水量進(jìn)行計(jì)量、定期校準(zhǔn)和上傳至水量綜合管理平臺(tái)，通過(guò)水量綜合管理平臺(tái)對(duì)區(qū)域用水量進(jìn)行統(tǒng)籌分析，為政府進(jìn)行總量管理、水權(quán)分配、水費(fèi)收取提供技術(shù)支撐；在末級(jí)渠系推進(jìn)水量計(jì)量配套設(shè)備建設(shè)，方便核算到戶；及時(shí)擴(kuò)容或深度開(kāi)發(fā)水價(jià)綜合管理平臺(tái)功能，以便對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

2.4 加強(qiáng)節(jié)水灌溉策略研究

一是優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣高收益的經(jīng)濟(jì)作物種植，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和灌溉節(jié)水。二是由于節(jié)水灌溉工程投資渠道及實(shí)施主體多，因此在發(fā)展節(jié)水灌溉過(guò)程中，政府有關(guān)部門要研究和執(zhí)行合理的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象進(jìn)行合理的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，增加用水戶的節(jié)水動(dòng)力。三是研究農(nóng)業(yè)用水階梯水價(jià)，通過(guò)“少用優(yōu)惠、多用加價(jià)”的策略，促進(jìn)節(jié)約用水。

3 不同區(qū)域水價(jià)改革措施

根據(jù)山東省自然地理特點(diǎn)，可劃分為黃泛平原區(qū)、魯中南山丘區(qū)、膠東半島丘陵區(qū)3 個(gè)不同類型區(qū)域，需根據(jù)不同區(qū)域自然條件及農(nóng)業(yè)灌溉特點(diǎn)，制定不同的節(jié)水灌區(qū)改造、運(yùn)行養(yǎng)護(hù)及水價(jià)改革措施。

3.1 黃泛平原區(qū)

1）主要特點(diǎn)。黃泛平原區(qū)包括魯西、魯北地區(qū)，該地區(qū)天然降雨量偏少，灌溉主要依賴引黃或通過(guò)引黃補(bǔ)源，且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，灌溉水利用效率和農(nóng)業(yè)效益相對(duì)較低。

2）水價(jià)改革措施及重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革重點(diǎn)是科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)，保障引黃工程設(shè)施及農(nóng)田水利設(shè)施的良性運(yùn)行。一是完善灌排體系，不斷加強(qiáng)渠道防滲措施，降低輸水損失，提高渠系水利用系數(shù)；二是畦田改造，以斗渠為基本計(jì)量單元控制田間灌溉用水總量，幫助農(nóng)戶摒棄大水漫灌的用水方式及習(xí)慣；三是落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，即通過(guò)水價(jià)調(diào)整和水費(fèi)征收落實(shí)好末級(jí)渠系工程維修、渠道清淤等日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)；四是在黃河三角洲地區(qū)，大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，在加強(qiáng)引黃灌溉的同時(shí)，發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)咸水、微咸水灌溉和淡咸水輪灌技術(shù)，保證糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

3.2 魯中南山丘區(qū)

1）主要特點(diǎn)。魯中南山區(qū)降雨量相對(duì)較大，河系發(fā)達(dá)，大中型蓄水工程較多，但由于灌溉受地勢(shì)條件限制較大，小型農(nóng)田水利工程調(diào)節(jié)能力低且保證率不高。

2）水價(jià)改革措施及重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)是實(shí)行分類水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本和農(nóng)民自建灌溉工程，實(shí)施有償服務(wù)，協(xié)商確定水價(jià)。一是末級(jí)渠系較完善的工程，通過(guò)明晰工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)，明確管護(hù)主體，做好工程運(yùn)行養(yǎng)護(hù)；二是有條件的灌區(qū)要?jiǎng)澐洲r(nóng)業(yè)初始水權(quán)，保障農(nóng)業(yè)基本用水和農(nóng)業(yè)用水戶的基本權(quán)益；三是優(yōu)化灌溉布局，在有條件的灌區(qū)內(nèi)，發(fā)展井渠結(jié)合的灌溉方式，提高灌溉保證率。

3.3 膠東半島丘陵區(qū)

1）主要特點(diǎn)。膠東半島丘陵區(qū)河流源短流急，水資源開(kāi)發(fā)難度大，農(nóng)田灌溉主要依靠小水源工程。同時(shí)該區(qū)域工業(yè)發(fā)達(dá)，果園種植面積占比大，擠占農(nóng)業(yè)用水。

2）水價(jià)改革措施及重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)是明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實(shí)使用和管護(hù)責(zé)任，通過(guò)水價(jià)調(diào)整促進(jìn)用水效益提升。

4 不同類型灌區(qū)水價(jià)改革措施

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革時(shí)，要根據(jù)不同的水利工程狀況和灌溉條件，與其他農(nóng)業(yè)和水利改革措施協(xié)同一致推進(jìn)。分析山東灌區(qū)實(shí)際，劃分成重點(diǎn)節(jié)水灌溉區(qū)、一般節(jié)水灌溉區(qū)、傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)，結(jié)合不同類型灌區(qū)特點(diǎn)，推進(jìn)水價(jià)綜合改革。

4.1 重點(diǎn)節(jié)水灌溉區(qū)

重點(diǎn)節(jié)水灌溉區(qū)主要是指近年來(lái)各級(jí)政府重點(diǎn)投入的節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)，已通過(guò)水價(jià)改革，初步開(kāi)展了水權(quán)、水價(jià)、創(chuàng)新體制機(jī)制改革，有較好的水價(jià)改革基礎(chǔ)。今后農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革主要任務(wù)是開(kāi)展以水價(jià)形成機(jī)制為核心的一系列改革。

4.2 一般節(jié)水灌溉區(qū)

一般節(jié)水灌溉區(qū)主要由各級(jí)政府和部門投資的一般農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)是積極推行水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，建立并完善專業(yè)合作社等農(nóng)村基層用水組織，根據(jù)具體情況開(kāi)展農(nóng)業(yè)初始水權(quán)劃分等配套改革。

4.3 傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)

傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)主要是指具備一定水源條件、灌溉工程設(shè)施基本配套、一般年份可以保證正常灌溉的區(qū)域。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的主要任務(wù)是完成水價(jià)形成機(jī)制和農(nóng)村基層用水組織建設(shè)兩項(xiàng)核心改革任務(wù)。對(duì)于小型農(nóng)田水利工程較完善的地區(qū)，積極推行水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革；對(duì)水資源管理基礎(chǔ)較好的地區(qū)，積極實(shí)行初始水權(quán)制度改革；對(duì)社會(huì)資本和農(nóng)民自籌資金建設(shè)節(jié)水灌溉工程的地區(qū)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)協(xié)商定價(jià)；對(duì)于地下水超采區(qū)，可通過(guò)不同措施適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)，促進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡。

4.4 設(shè)施不完善的分散灌溉區(qū)

對(duì)于水源條件不好、分布較為分散、灌溉工程設(shè)施不完善，一般年份無(wú)法保證正常灌溉的灌區(qū)，以及今后可以進(jìn)一步擴(kuò)大灌溉規(guī)模、改善灌溉條件的“三荒”、低產(chǎn)田、濱海鹽堿地等區(qū)域，要重點(diǎn)建立較合理的水價(jià)機(jī)制和農(nóng)村基層用水管水組織。一是政府適當(dāng)對(duì)水源工程、節(jié)水灌溉工程、計(jì)量設(shè)施的投資主體以及基層用水合作組織和節(jié)水主體給予精準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)，提高灌溉保證率。二是建立自主協(xié)商、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，成立基層農(nóng)村用水組織或服務(wù)公司，做好用水管水、計(jì)量水費(fèi)、工程維護(hù)等工作。三是在完成水價(jià)定價(jià)和基層用水組織建設(shè)的同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)界定工作，促進(jìn)水價(jià)改革的實(shí)施。四是對(duì)于水源十分匱乏的地區(qū)，要鼓勵(lì)發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)雨洪水資源化利用，并對(duì)這部分水資源采取收取部分水費(fèi)或免收水費(fèi)的措施。

5 結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)和推廣，針對(duì)存在的問(wèn)題制定措施和策略，有利于形成更合理的水價(jià)定價(jià)體系和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，促進(jìn)水權(quán)分配制度和交易體系的建立，達(dá)到農(nóng)業(yè)用水總量控制和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的目的。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要根據(jù)灌溉水源類型不同、區(qū)域不同、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不同、工程配套及管理主體的不同，以提高灌溉水利用效率和節(jié)約水資源為目標(biāo)，研究推行不同模式的水價(jià)改革，才能取得更好的效果。