壽光市推進(jìn)PPP 投融資模式的實(shí)踐與探索

劉釗春，曹先偉，韓 敏

（1.壽光市水利局，山東 壽光 262700；2.壽光市水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 壽光 262700）

水利項(xiàng)目特別是重大水利項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、盈利能力差等特點(diǎn)，PPP 模式是創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道、激發(fā)民間投資活力的一個(gè)重要舉措，更是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一項(xiàng)重大機(jī)遇。

壽光市為緩解財(cái)政壓力，搶抓國(guó)家推行PPP模式的重大機(jī)遇，將壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程創(chuàng)新運(yùn)作模式，經(jīng)過(guò)前期反復(fù)論證、規(guī)范招投標(biāo)等流程，2020 年1 月，由中交投資有限公司控股與中交天津航道局有限公司、中交路橋建設(shè)有限公司、福建海峽環(huán)保集團(tuán)股份有限公司組建的聯(lián)合體中標(biāo)建設(shè)，在全部投資中占股90%，政府出資人僅占股10%，極大緩解了財(cái)政資金壓力。

1 工程概況

工程圍繞彌河展開，針對(duì)彌河流域防洪減災(zāi)體系存在一些薄弱環(huán)節(jié)對(duì)彌河進(jìn)行防洪治理、標(biāo)準(zhǔn)提升。通過(guò)彌河防洪工程、2019 年水毀修復(fù)工程、東方橡膠壩等水利設(shè)施以及對(duì)彌河阻水橋梁維修、農(nóng)圣街彌河大橋建設(shè)，提高河道行洪能力及基礎(chǔ)設(shè)施的防洪能力。從平衡彌河水量角度出發(fā)，利用水資源管網(wǎng)及污水處理廠形成中水回排彌河保障生態(tài)用水，同時(shí)滿足彌河沿途部分工農(nóng)業(yè)用水需求。項(xiàng)目共包含壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程、壽光市彌河縣道阻水橋梁維修改造工程、壽光市農(nóng)圣街彌河大橋改建工程3 個(gè)子項(xiàng)目，項(xiàng)目概算投資達(dá)22.65 億元，采用PPP 模式實(shí)施，運(yùn)作方式為BOT，合作期為20年，其中建設(shè)期2 年，運(yùn)營(yíng)期18 年，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。

2 采用PPP 模式的必要性

2.1 降低財(cái)政支出

水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前期資本性投入大，2018年汛后，壽光市先后投資90 多億元實(shí)施了17 條河道防洪治理和3 個(gè)鎮(zhèn)街大棚易澇區(qū)治理。通過(guò)引入社會(huì)資本，將短期大額建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目公司投資并在運(yùn)營(yíng)期收回投資和利潤(rùn)，有利于降低財(cái)政資金壓力、加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)。且本項(xiàng)目在合作期內(nèi)有部分使用者付費(fèi)收益，政府進(jìn)行財(cái)政缺口補(bǔ)貼，在一定程度上降低財(cái)政支出。

2.2 增加公共設(shè)施有效供給

PPP 模式增加有效供給的特征是指相對(duì)于傳統(tǒng)采購(gòu)模式下同樣的預(yù)算額度內(nèi)，采用PPP模式可以提供更大規(guī)模和數(shù)量的公共設(shè)施和公共服務(wù)的供給。采用PPP 模式以后，耗資巨大的水利設(shè)施工程能在短時(shí)間建設(shè)并投入使用，為壽光市水利設(shè)施建設(shè)提供良好開端以及有力保障。

2.3 優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

PPP 模式以經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為特征，壽光市通過(guò)公平的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境和合理的投資回報(bào)機(jī)制，向社會(huì)資本開放壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程，將項(xiàng)目的政策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收益等風(fēng)險(xiǎn)在政府與社會(huì)資本之間進(jìn)行合理、公平地分擔(dān)，從而使項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，參與方之間因伙伴關(guān)系亦能共享項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的社會(huì)成果。

2.4 提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率

壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程作為水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，工程量大、任務(wù)重，通過(guò)PPP 方式引入具有豐富經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)的社會(huì)資本，利用其成功技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，可以加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程，提高項(xiàng)目建設(shè)水平、建設(shè)效率和運(yùn)營(yíng)管理水平。

3 健全PPP 項(xiàng)目落地機(jī)制

3.1 專班謀劃，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

壽光市級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，壽光市財(cái)政、水利、住建、交通等部門落實(shí)精干力量，組建壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項(xiàng)目工作推進(jìn)專班，集中研究謀劃，統(tǒng)籌調(diào)度推進(jìn)，建立橫向聯(lián)系、縱向銜接的工作體制。由專班統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目前期工作辦理，隨時(shí)召集行政審批、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門集中研究，確保最短時(shí)限內(nèi)完成立項(xiàng)、土地、環(huán)評(píng)、能評(píng)等前期手續(xù)辦理。

3.2 精準(zhǔn)分析，選定項(xiàng)目收益模式

PPP 項(xiàng)目收益模式的選定是決定PPP 項(xiàng)目能否順利入庫(kù)的關(guān)鍵所在。壽光市經(jīng)過(guò)分析研判，決定對(duì)堤防加固、清淤疏浚、河道整治、污水處理等關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的項(xiàng)目采取并聯(lián)打包的方式，整體引入社會(huì)資本（聯(lián)合體）進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。壽光市綜合考慮彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項(xiàng)目產(chǎn)生的工程效益和攔蓄水資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，選定污水處理費(fèi)和企業(yè)供水費(fèi)兩項(xiàng)收益模式。

3.3 精挑細(xì)選，高標(biāo)準(zhǔn)選擇合作單位

本項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)內(nèi)容涵蓋面多、運(yùn)營(yíng)工作復(fù)雜，在項(xiàng)目前期公開并邀請(qǐng)全國(guó)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，發(fā)出市場(chǎng)測(cè)試邀請(qǐng)，提前了解市場(chǎng)參與主體的態(tài)度，提高項(xiàng)目推向市場(chǎng)的成功率，根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試情況進(jìn)一步分析和完善方案，契合市場(chǎng)需求。

4 健全PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制

4.1 建立政府協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目指揮部設(shè)立8 個(gè)標(biāo)段指揮部，抽調(diào)部分市直部門一把手和干部職工全部充實(shí)到各標(biāo)段，建立責(zé)任包靠落實(shí)體系。指揮部實(shí)行周調(diào)度制度、不定期組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度和觀摩活動(dòng)，各標(biāo)段指揮部實(shí)行日調(diào)度、日匯報(bào)、日研判制度，確保各項(xiàng)工作有部署、有檢查、有落實(shí)，有序開展。

4.2 發(fā)揮央企高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求優(yōu)勢(shì)

在施工前期及時(shí)辦理安質(zhì)監(jiān)和環(huán)評(píng)、水保等手續(xù)，確保項(xiàng)目合法合規(guī)建設(shè)；同時(shí)健全QHSE管理體系，嚴(yán)格要求監(jiān)理、施工等參建單位落實(shí)安質(zhì)環(huán)管理人員；深入開展安全質(zhì)量環(huán)保隱患排查治理和安質(zhì)環(huán)培訓(xùn)，通過(guò)舉辦大型應(yīng)急演練，抓牢做實(shí)安全質(zhì)量環(huán)?；A(chǔ)管理工作，有效防范重大風(fēng)險(xiǎn)。各子項(xiàng)目中公路工程3 座阻水橋梁提前11 個(gè)月驗(yàn)收并通車；壽光市農(nóng)圣街彌河大橋提前2 個(gè)月建成通車；壽光市西城污水處理廠于2022 年6 月23 日正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，是國(guó)內(nèi)準(zhǔn)三類水標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠。

4.3 推動(dòng)參建單位形成合力

在項(xiàng)目推進(jìn)中各參建單位嚴(yán)格把守各方責(zé)任主體，錨定目標(biāo)不放松。各參建單位認(rèn)真分析項(xiàng)目全面建設(shè)形勢(shì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果、分析矛盾問(wèn)題、找準(zhǔn)差距不足、明確努力方向，確保順利完成各項(xiàng)既定工期目標(biāo)。同時(shí)，嚴(yán)守安全底線，統(tǒng)籌項(xiàng)目進(jìn)度與安全，為項(xiàng)目圓滿收官提供有利保障。

4.4 完善健全項(xiàng)目監(jiān)管體系

建立覆蓋前期、建設(shè)、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)等全方面的管理機(jī)制，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理、重大事項(xiàng)的程序規(guī)范性、項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)成本的管理控制等方面，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司規(guī)范化管理。完善項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理流程，狠抓績(jī)效管理工作落實(shí)，建立按效付費(fèi)機(jī)制，強(qiáng)化PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，倒逼項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

5 項(xiàng)目效益

5.1 提高工程管護(hù)水平

促進(jìn)了水利工程由“重建輕管”向“建管并重”轉(zhuǎn)變。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項(xiàng)目與中交（壽光）投資有限公司合作期限為20 年，其中，建設(shè)期2 年，運(yùn)營(yíng)期18 年，項(xiàng)目建成后可以充分利用央企的管理能力和管理水平，把工程設(shè)施管理好、效益發(fā)揮好。

5.2 提升河道防御能力

2018 年以來(lái)，壽光彌河流域連續(xù)兩年發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，造成嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，有效提升了彌河整體防洪能力，防洪標(biāo)準(zhǔn)由20 年一遇提高到50 年一遇，防洪流量提高到5 980 m3/s。

5.3 改善河道生態(tài)環(huán)境

項(xiàng)目中的農(nóng)圣街彌河大橋建成通車后，成為壽光靚麗的風(fēng)景線和新的“網(wǎng)紅打卡地”，促進(jìn)了彌河兩岸融合發(fā)展，有效緩解城區(qū)交通壓力。羊田路阻水橋梁等交通橋、生產(chǎn)橋的建成，大大方便了兩岸群眾的出行。彌河河道兩岸經(jīng)過(guò)生態(tài)治理，成為市民休閑、娛樂(lè)、游憩的絕佳去處，極大豐富了市民的休閑游憩空間，也進(jìn)一步提升了壽光城市品質(zhì)。

5.4 增加河道水源補(bǔ)給量

攔蓄水工程完工后可增加攔蓄水量達(dá)到1 300 萬(wàn)m3，將有效補(bǔ)給地下水源和滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。另外，壽光市西城污水處理廠采用3D處理工藝，設(shè)計(jì)處理污水能力為5 萬(wàn)t/d，處理完的尾水達(dá)到地表水準(zhǔn)三類標(biāo)準(zhǔn)，尾水將通過(guò)20 km的管網(wǎng)引入彌河上游，作為補(bǔ)充水源，滿足彌河生態(tài)用水和兩岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。