論行政處罰當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利

[摘 要]在行政處罰程序中，當(dāng)事人有依法申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利。行政處罰當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利有著深厚的法理基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)必須予以充分尊重和保障。目前，我國(guó)在行政處罰當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)利的保障方面存在聽(tīng)證主持人制度不健全、未將行政拘留納入聽(tīng)證范圍、未賦予受害人申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)利等不足之處。為充分保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政處罰法的立法目的，必須進(jìn)一步完善聽(tīng)證主持人制度，明確地將行政拘留納入聽(tīng)證范圍，并賦予受害人在特定情形下申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]行政處罰；聽(tīng)證權(quán)利；權(quán)利來(lái)源；行政民主

一、行政處罰當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)的內(nèi)涵和主要內(nèi)容

行政處罰當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在對(duì)有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行處罰之前，有關(guān)當(dāng)事人享有了解行政機(jī)關(guān)作出處罰的事實(shí)和法律依據(jù)，并可以申請(qǐng)未參與案件調(diào)查的人員主持聽(tīng)證會(huì)，讓相關(guān)當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)共處于聽(tīng)證這一平臺(tái)上爭(zhēng)論，各方對(duì)有爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行辯論，闡述各方的立場(chǎng)，由聽(tīng)證工作人員進(jìn)行記錄，并影響最終處罰決定的內(nèi)容。

行政處罰當(dāng)事人在聽(tīng)證程序中所享有的權(quán)利包括：1.獲得告知的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行政決定之前，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人享有聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)。2.聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)。有關(guān)當(dāng)事人可以直接向行政機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證申請(qǐng)。3.申辯權(quán)和質(zhì)證權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)的行為違法，應(yīng)說(shuō)明事實(shí)、法律依據(jù)，當(dāng)事人可以為自己辯護(hù)并對(duì)事實(shí)質(zhì)疑。4.要求回避權(quán)。在審理案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)指定一名非調(diào)查者作為聽(tīng)證的主持人。如果聽(tīng)證主持人前期參與過(guò)案件調(diào)查，行政相對(duì)方可以要求回避。5.委托權(quán)。行政相對(duì)方有委托律師或其他代理人陪同參加或代為參加聽(tīng)證活動(dòng)。

二、行政處罰當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)利的法理基礎(chǔ)

（一）“自然公正原則”和“正當(dāng)程序原則”

聽(tīng)證制度的起源可以上溯到英國(guó)行政法中的“自然公正原則”和美國(guó)憲法修正案中的“正當(dāng)程序原則”[1]。

在英國(guó)，“自然公正原則”由兩大基本程序規(guī)定組成：一是任何人不得擔(dān)任其所涉案件的法官；二是任何人的辯詞應(yīng)該被公平地聽(tīng)取。體而言，“自然公正原則”包括三方面的內(nèi)容：第一，公民有權(quán)在合理時(shí)間內(nèi)被告知有關(guān)部門擬對(duì)自己作出的決定；第二，公民有權(quán)知道有關(guān)部門擬做出行政決定時(shí)的事實(shí)和法律依據(jù)；第三，公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。

“自然公正原則”為聽(tīng)證制度奠定了深厚的理論基礎(chǔ)，即行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前需要告知當(dāng)事人，當(dāng)事人有權(quán)為自己辯護(hù)?！罢?dāng)程序原則”是美國(guó)行政聽(tīng)證制度的理論基礎(chǔ)。在美國(guó)的憲法修正案第五條中規(guī)定，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或者財(cái)產(chǎn)。這條的具體內(nèi)涵指行政機(jī)關(guān)在對(duì)特定當(dāng)事人權(quán)利做出負(fù)面影響的決定之前，應(yīng)該告知受到負(fù)面影響的當(dāng)事人，并通過(guò)公正的聽(tīng)證程序給予當(dāng)事人充分陳述與申辯的機(jī)會(huì)。

根據(jù)“自然公正原則”和“正當(dāng)程序原則”的規(guī)定，我們可以看出當(dāng)行政相對(duì)人面臨行政機(jī)關(guān)擬做出的不利決定時(shí)，有權(quán)對(duì)具體事實(shí)、證據(jù)和法律表達(dá)自己的意見(jiàn)，而有關(guān)部門在作出決定前，必須綜合考慮相關(guān)各方的意愿。

（二）充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益

《行政處罰法》第1條闡釋了該法的宗旨。筆者認(rèn)為，“保護(hù)公民法人或者其他組織的合法權(quán)益”是該法的核心宗旨。行政處罰可能會(huì)影響到行政相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他重要的權(quán)益，而行政相對(duì)人的合法利益受到憲法和法律的確認(rèn)與保護(hù)，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，任何組織或者個(gè)人不得加以限制或者剝奪。為實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》保護(hù)公民合法權(quán)益這一根本立法目的，有必要在行政處罰程序中設(shè)置聽(tīng)證制度，賦予行政相對(duì)方程序參與權(quán)、知情權(quán)、回避權(quán)、辯論權(quán)等權(quán)利，以保障其能夠全面了解行政處罰過(guò)程，充分發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)。

（三）以程序控權(quán)實(shí)現(xiàn)行政公正

回溯政府行政管理的發(fā)展歷程，可以看到，行政權(quán)力是在不斷擴(kuò)大的[2]。為了避免巨大的權(quán)力演變成專橫的暴力，限制公權(quán)力的膨脹，達(dá)到公權(quán)力和私權(quán)利的平衡，行政程序公正原則就此產(chǎn)生。它要求行政機(jī)關(guān)不得濫用權(quán)力，必須平等地、無(wú)偏私地行使行政權(quán)力。具體而言，在實(shí)現(xiàn)行政程序公正原則時(shí)，要以程序制約實(shí)體，通過(guò)民主參與的形式監(jiān)督和控制公權(quán)。由此，需要賦予公民充分的聽(tīng)證權(quán)利，使其能充分參與到行政程序中，通過(guò)申辯、質(zhì)證、提出異議等方式，表達(dá)個(gè)人對(duì)案情和行政機(jī)關(guān)適用法律的看法及異議，給予當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)充分交流的機(jī)會(huì)，并在一定程度上影響行政機(jī)關(guān)擬做出的處罰決定，防止行政決定的片面性和單一性。同時(shí)，因聽(tīng)證程序的公開(kāi)性，公眾能充分了解到行政處罰決定的相關(guān)事宜，對(duì)行政主體行使權(quán)力起到了社會(huì)監(jiān)督的作用，有利于防止行政公權(quán)力的濫用。因此，為了達(dá)到以程序控權(quán)實(shí)現(xiàn)行政公正的價(jià)值追求，必須給予相對(duì)人以充分的聽(tīng)證權(quán)利[3]。

三、當(dāng)前行政處罰當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)利保障的不足之處

（一）聽(tīng)證主持人制度不健全

在聽(tīng)證主持人制度方面，當(dāng)前立法只明確了此前開(kāi)展過(guò)調(diào)查的人員不能參與聽(tīng)證程序，立法上仍存在許多法律空白。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.主持人的資格要求不明確。當(dāng)前立法尚未明確聽(tīng)證主持人的選任標(biāo)準(zhǔn)，以致在實(shí)際操作中常常出現(xiàn)隨意選擇聽(tīng)證主持人的情形，由一些不具備專業(yè)知識(shí)和能力的人擔(dān)任，導(dǎo)致聽(tīng)證程序效率低下。并且，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各地的選任標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地的聽(tīng)證主持人水平差異較大，導(dǎo)致我國(guó)的聽(tīng)證程序未能良好運(yùn)行；2.主持人的職責(zé)規(guī)定不清晰。當(dāng)前立法只授權(quán)了聽(tīng)證主持人主持聽(tīng)證的權(quán)利，但沒(méi)有規(guī)定其在聽(tīng)證過(guò)程中相應(yīng)的職責(zé)。職責(zé)規(guī)定不明晰可能導(dǎo)致大多數(shù)聽(tīng)證主持人怠于行使職權(quán)、消極主持聽(tīng)證等現(xiàn)象，聽(tīng)證主持人成為可有可無(wú)的角色。然而中立的程序是實(shí)現(xiàn)程序公正的必備條件，中立程序需要由職責(zé)明晰的角色來(lái)推進(jìn)，所以明確聽(tīng)證主持人的職責(zé)勢(shì)在必行；3.主持人的職能不獨(dú)立。當(dāng)前存在聽(tīng)證主持人職能獨(dú)立性難以保障的問(wèn)題，雖然立法已經(jīng)規(guī)定聽(tīng)證主持人由非本案的調(diào)查人員擔(dān)任，但“非本案調(diào)查人員”仍可能是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員，與參與案件調(diào)查的人員可能存在一定的關(guān)系，難以完全排除利害關(guān)系，而行政相對(duì)人可能由于不了解行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能關(guān)系，所以難以及時(shí)有效地申請(qǐng)回避。

（二）未將行政拘留納入聽(tīng)證范圍

行政拘留是限制公民人身自由的負(fù)擔(dān)性行政行為，但《行政處罰法》未將其納入聽(tīng)證范圍，這對(duì)于充分有效保障公民的人身自由是十分不利的。一個(gè)原因在于，行政法以保障人權(quán)作為立法和執(zhí)法的導(dǎo)向；另一個(gè)原因在于，公民的各項(xiàng)基本權(quán)利在法益上是有位階性的，當(dāng)涉及法益沖突時(shí)，需要優(yōu)先保障位階高的法益。人身自由權(quán)相較于財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利的位階性更高，需要對(duì)其加強(qiáng)保護(hù)。因此，在涉及限制公民人身自由的不利處罰決定時(shí)，更應(yīng)當(dāng)為有關(guān)當(dāng)事人提供聽(tīng)證的權(quán)利，使當(dāng)事人全面了解行政處罰事宜，并可通過(guò)陳述、申辯等方式與行政主體交流，充分保障個(gè)人人身權(quán)益。

（三）未賦予受害人申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利

根據(jù)《行政處罰法》第六十三條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅能在行政相對(duì)方請(qǐng)求時(shí)才會(huì)開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)。一些學(xué)者提出，有權(quán)要求聽(tīng)證的當(dāng)事人包括實(shí)施了不符合行政法的規(guī)定而需要予以處罰的當(dāng)事人，也就是說(shuō)，可以申請(qǐng)聽(tīng)證程序的主體只僅限于被實(shí)施了行政處罰的直接利害關(guān)系人，除此之外的其他人沒(méi)有啟動(dòng)聽(tīng)證程序的權(quán)利。但這一規(guī)定存在諸多弊端。因?yàn)樾姓幜P決定的實(shí)施，不僅會(huì)使被處罰者受到影響，還涉及其他人的利益。尤其是在侵權(quán)型的行政案件中，存在加害人和受害人兩方主體[4]。如果將聽(tīng)證程序的啟動(dòng)權(quán)僅僅賦予了加害人，那么對(duì)受害人是明顯不公正的。最終的行政處罰決定是依據(jù)加害方一方的供述作出的，未能全面考慮到受害人的意見(jiàn)，不能充分保障受害人的權(quán)益。

四、強(qiáng)化行政處罰當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)利保障的建議

（一）完善聽(tīng)證主持人制度

在行政聽(tīng)證程序中，主持聽(tīng)證的有關(guān)工作人員能否正確行使職權(quán)，影響著當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。對(duì)于聽(tīng)證主持人制度的完善，可以從選任資格、職責(zé)以及職能三個(gè)方面進(jìn)行完善。1.在選任資格上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定專門的法律工作人員主持聽(tīng)證，并建立完善的任用體系。通過(guò)立法的形式明確聽(tīng)證主持人的選任要求，如需要通過(guò)國(guó)家法律資格統(tǒng)一考試、具備專業(yè)的聽(tīng)證知識(shí)和技能、具備豐富的聽(tīng)證主持經(jīng)驗(yàn)等。2.在職責(zé)要求上，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)聽(tīng)證支持人的責(zé)任進(jìn)行立法，主要包括：在聽(tīng)證期間保持會(huì)議的秩序；記錄各方對(duì)于事實(shí)和法律的意見(jiàn)；詢問(wèn)參加聽(tīng)證會(huì)的人員是否要求回避；準(zhǔn)備聽(tīng)證會(huì)的記錄稿件。3.在職能要求上，需要保持聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性，以保障聽(tīng)證結(jié)果的公正性。對(duì)此，可以規(guī)定本機(jī)關(guān)的案件由其他行政機(jī)關(guān)的聽(tīng)證主持人主持，防止此前開(kāi)展過(guò)調(diào)查的本機(jī)關(guān)工作人員參與。

（二）將行政拘留納入聽(tīng)證范圍內(nèi)

立法者未將行政拘留納入聽(tīng)證程序中的原因在于，《治安管理處罰法》已經(jīng)設(shè)置了“暫緩執(zhí)行制度”。但是新修訂的《行政處罰法》原先第四十二條第二款的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在此修法背景下，應(yīng)該將“行政拘留”納入聽(tīng)證程序范圍內(nèi)。因?yàn)?，行政?fù)議和行政訴訟都是事后型的救濟(jì)方式，并且行政訴訟法與行政復(fù)議法都規(guī)定了“訴訟和復(fù)議一般不停止執(zhí)行”的原則，即便啟動(dòng)了行政復(fù)議或者行政訴訟，當(dāng)事人也要先承擔(dān)裁決帶來(lái)的不利后果[5]，不如采用事前聽(tīng)證程序，在行政處罰決定做出之前，賦予當(dāng)事人提出異議的權(quán)利，使行政機(jī)關(guān)在充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出行政處罰決定，如此將在一定程度上減少當(dāng)事人事后的異議程序，提高行政處罰程序的效率；從另一個(gè)角度考慮，行政拘留可歸入第63條第1款第5項(xiàng)規(guī)定的“其他較重的行政處罰”范疇。因?yàn)樾姓辛羰窍拗乒袢松碜杂蓹?quán)的處罰決定，人身自由權(quán)是公民最基本的權(quán)利，依據(jù)舉輕以明重的原則，應(yīng)當(dāng)將行政拘留納入聽(tīng)證程序范圍內(nèi)。

（三）賦予受害人申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)

前文已經(jīng)提及，在存在加害方和受害方兩方主體的侵權(quán)型的行政案件中，僅賦予加害方申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，無(wú)法充分保障受害方的權(quán)益。因此，有必要賦予受害方啟動(dòng)聽(tīng)證的權(quán)利。但并非所有案件的受害方都可以申請(qǐng)聽(tīng)證，為了減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)、防止聽(tīng)證權(quán)利的濫用，需要界定有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證的受害人的范圍。筆者認(rèn)為，可以將受害人的范圍限定為個(gè)人權(quán)益遭嚴(yán)重?fù)p害的主體，譬如，因加害方的侵權(quán)行為而遭受身體健康嚴(yán)重?fù)p傷、大量財(cái)產(chǎn)損失等損害的主體可以申請(qǐng)聽(tīng)證。此外，對(duì)弱勢(shì)群體受害人要給予特殊保護(hù)，受害人為未成年人、老年人或者殘疾人的，也應(yīng)賦予其申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利[6]。

結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)下，行政程序制度以實(shí)現(xiàn)行政民主為價(jià)值導(dǎo)向，需要圍繞保障當(dāng)事人民主參與權(quán)、平衡公權(quán)力和私權(quán)利等建構(gòu)制度。行政處罰聽(tīng)證制度，對(duì)行政民主建設(shè)影響深遠(yuǎn)。

聽(tīng)證權(quán)保障行政相對(duì)方的民主參與。聽(tīng)證權(quán)賦予了行政相對(duì)人充分參與到行政程序中的機(jī)會(huì)，可以對(duì)相關(guān)的事實(shí)和法律問(wèn)題，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，提出證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證辯論，表明自己的利益受到影響的程度。

聽(tīng)證權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰各方主體程序上的法律地位平等。在行政程序法律關(guān)系中，為了避免行政機(jī)關(guān)因在實(shí)體法上所享有的單方面強(qiáng)制性權(quán)力而不合法或不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，行政聽(tīng)證制度在一方面增加了其程序上的義務(wù)，另一方面賦予行政相對(duì)方申辯質(zhì)證的權(quán)利，使二者處于統(tǒng)一平等的基礎(chǔ)上，由公正的第三者進(jìn)行裁決，在程序法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)了雙方法律地位的平等。

聽(tīng)證權(quán)有利于提升行政處罰決定的可接受性。沈巋教授曾提出一個(gè)著名論點(diǎn)，即“合法性的本質(zhì)在于‘可接受性”。在行政處罰程序中，行政處罰決定是在當(dāng)事人了解和反饋的基礎(chǔ)上所作出的，有助于增強(qiáng)行政處罰決定的可接受性。

在行政處罰程序中保障當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政民主原則和人權(quán)保障發(fā)揮了重大的作用。但仍要看到，在現(xiàn)行《行政處罰法》框架下，當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中仍存在眾多問(wèn)題。在行政法法典化的前夕，立法者應(yīng)該在保障當(dāng)事人權(quán)益和實(shí)現(xiàn)行政公正的價(jià)值導(dǎo)向下對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，完善行政處罰程序中的聽(tīng)證制度，實(shí)現(xiàn)行政民主化和法治化。

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作者簡(jiǎn)介：王琳（2001— ），女，漢族，江西南昌人，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，在讀本科。

研究方向：法學(xué)。

指導(dǎo)教師：崔文俊（1975— ），男，漢族，湖北襄陽(yáng)人，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，副教授，法學(xué)博士。

研究方向：行政法學(xué)、憲法學(xué)、立法學(xué)、習(xí)近平法治思想。