協(xié)同治理視域下鄉(xiāng)村基層治理困境與對(duì)策研究

楊澤斌

摘 要：鄉(xiāng)村基層治理效能的有效發(fā)揮需要多元主體間的共同協(xié)作。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村基層治理面臨協(xié)同治理目標(biāo)尚未形成共識(shí)、協(xié)同治理協(xié)作機(jī)制不夠完善、協(xié)同治理所需要素資源亟待轉(zhuǎn)化與補(bǔ)充的3個(gè)方面困境。研究認(rèn)為，從協(xié)同治理視角出發(fā)，凝練整體性協(xié)作共治的目標(biāo)、健全協(xié)同治理的協(xié)作機(jī)制，以及轉(zhuǎn)化、補(bǔ)充協(xié)同治理所需要素資源是破除鄉(xiāng)村基層治理困境的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；鄉(xiāng)村基層治理；現(xiàn)實(shí)路徑

黨的二十大報(bào)告提出“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。當(dāng)前，我國(guó)已摒棄了傳統(tǒng)的線性治理模式，社會(huì)治理作用的發(fā)揮更依靠行為者之間發(fā)生的互動(dòng)（范如國(guó)，2014）。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的核心任務(wù)是推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理體系與鄉(xiāng)村基層治理能力的現(xiàn)代化，并亟須激活鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)生動(dòng)力（翁鳴，2023）。鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域下，多元主體間的共同協(xié)作有助于基層治理效能的有效發(fā)揮，并成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量。從協(xié)同治理視角出發(fā)，探討鄉(xiāng)村基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并建構(gòu)相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)路徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、理論詮釋

（一）協(xié)同治理的基本意涵

協(xié)同學(xué)是20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國(guó)理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的。協(xié)同治理理論正是發(fā)軔于自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的協(xié)同論與治理理論的交叉融合，進(jìn)而形成了相對(duì)獨(dú)立的理論框架。該理論包含了合作治理內(nèi)涵，但更強(qiáng)調(diào)治理的協(xié)調(diào)性。進(jìn)一步而言，協(xié)同治理是指多元主體間構(gòu)成的相互依存、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的治理結(jié)構(gòu)。

協(xié)同治理理論的內(nèi)涵主要包含多元性、有序性、協(xié)商性、動(dòng)態(tài)性4個(gè)方面。第一，多元性。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理的主體一般為兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門組織（布萊森等，2006）。在社會(huì)系統(tǒng)中，組織之間存在著不同的利益訴求與價(jià)值判斷，這使得不同組織的關(guān)系常伴隨著競(jìng)爭(zhēng)與合作。當(dāng)各組織間存在共同的目標(biāo)追求，便會(huì)充分整合資源，相互配合，進(jìn)而達(dá)成行動(dòng)一致性。第二，有序性。在治理主體多元性的基礎(chǔ)上，為避免治理體系構(gòu)建發(fā)生資源損耗，進(jìn)而造成協(xié)同低效，不同治理主體間必須處于有序的狀態(tài)下。值得注意的是，這種有序性并非要求多元治理主體之間的關(guān)系平等；相反，治理主體可根據(jù)其掌握的資源大小處于治理體系的不同位置。第三，協(xié)商性。具體而言，治理主體可以充分協(xié)商溝通并達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共存或共贏。協(xié)商可以增進(jìn)治理主體間的雙向交流，促成其共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四，動(dòng)態(tài)性。治理主體的相互協(xié)作離不開(kāi)子系統(tǒng)間的相互配合，而因其所處社會(huì)系統(tǒng)的千變?nèi)f化，這種配合也并非一成不變，需要根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)改變。

（二）協(xié)同治理與鄉(xiāng)村基層治理的聯(lián)結(jié)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)村基層治理已取得明顯成效。然而，相關(guān)基層部門如若依舊以因循守舊的工作方式處理繁雜的公共事務(wù)，將會(huì)出現(xiàn)一些基層治理的深層次問(wèn)題。具體而言，部分地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理過(guò)程中呈現(xiàn)出協(xié)作理念缺失、治理邊界不清、多元主體合作共事能力低下、治理資源不足等問(wèn)題，令鄉(xiāng)村基層政府在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的過(guò)程中面臨著治理合力無(wú)法形成的困境，一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

鄉(xiāng)村是人們開(kāi)展生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)的基本場(chǎng)域，提升鄉(xiāng)村基層治理效能的關(guān)鍵在于需要以“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的思路為引導(dǎo)。有學(xué)者認(rèn)為，只有在鄉(xiāng)村基層治理中充分發(fā)揮好地方政府、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村宗族、村民群體等多元主體的協(xié)同治理作用，才能顯著提升鄉(xiāng)村治理水平（沈費(fèi)偉、劉祖云，2016）。協(xié)同治理理論的引入，為鄉(xiāng)村基層治理的效能發(fā)揮與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑提供了新的思路。就將協(xié)同治理帶到鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)生邏輯而言，上級(jí)黨委政府為多元治理主體在基層治理場(chǎng)域中共同發(fā)揮作用提供了政策保障與支持，同時(shí)，鄉(xiāng)村基層治理事務(wù)的復(fù)雜性令村民迫切希望多元治理主體為其提供充分的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為多元治理主體間實(shí)現(xiàn)良性溝通創(chuàng)造了平臺(tái)，進(jìn)而在很大程度上改善了以往交流不暢的局面。可以說(shuō)，在鄉(xiāng)村基層治理場(chǎng)域開(kāi)展多元治理主體間的相互合作，有助于凝聚治理合力，最終成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵路徑選擇。

二、鄉(xiāng)村基層治理的協(xié)同困局

（一）協(xié)同治理目標(biāo)尚未達(dá)成共識(shí)

從鄉(xiāng)村治理的權(quán)力機(jī)構(gòu)看，改革開(kāi)放以來(lái)，單一治理權(quán)力已然分化，并形成了基層黨組織、基層政府、社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢、普通村民等多元主體參與的互動(dòng)框架。盡管處于這一框架下的國(guó)家權(quán)力相對(duì)于其他幾種公共權(quán)力而言更占有主導(dǎo)地位，多元主體間在治理目標(biāo)上仍存在差異，進(jìn)而使得其在協(xié)同治理的過(guò)程中面臨實(shí)踐困境。第一，部分鄉(xiāng)村干部對(duì)于協(xié)同治理共同目標(biāo)的整體性認(rèn)識(shí)不足。具體而言，少數(shù)鄉(xiāng)村干部在基層治理過(guò)程中習(xí)慣于傳統(tǒng)的家長(zhǎng)式作風(fēng)，片面追求某一群體的利益，弱化了其他村民與各類民間組織的利益訴求。同時(shí)，在鄉(xiāng)村基層治理的推進(jìn)過(guò)程中，部分個(gè)體一味關(guān)注自身利益、忽視了集體利益，也會(huì)限制多元治理共同體的形成。進(jìn)一步而言，如若僅關(guān)注某一群體的利益，忽視其他治理主體的需求，將削弱人民群眾的獲得感與幸福感，不利于鄉(xiāng)村基層治理效能的有效發(fā)揮。第二，部分村民參與協(xié)同治理的內(nèi)生動(dòng)力不足。一方面，部分村民的綜合素質(zhì)較低，難免受到多元化價(jià)值觀的影響，令多元共治并實(shí)現(xiàn)美好生活的宣傳工作難以深入人心；另一方面，鄉(xiāng)村基層治理的多元主體間存在依附、排斥等復(fù)雜關(guān)系，如果治理過(guò)程中缺乏有效的激勵(lì)措施，就會(huì)導(dǎo)致多元主體間的協(xié)作共生水平不高，治理目標(biāo)追求產(chǎn)生差異。

（二）協(xié)同治理協(xié)作機(jī)制不夠完善

隨著收入水平與生活水平的提高，村民的需求日趨多樣化。然而，由于工作內(nèi)容的繁重與自身能力的限制，部分村“兩委”負(fù)責(zé)人往往難以承擔(dān)健全協(xié)同治理協(xié)作機(jī)制的重任。在這種情況下，治理主體在協(xié)同合作的過(guò)程中會(huì)存在一些錯(cuò)位與越位現(xiàn)象。第一，村民委員會(huì)逐漸出現(xiàn)行政化傾向。村民委員會(huì)本是基層群眾性自治組織，而在實(shí)際工作中逐漸成為上級(jí)黨委政府的“腿”以獲得更多行政資源，有了行政化傾向。這使得鄉(xiāng)村基層治理的行政管理成本逐漸升高，弱化了簡(jiǎn)政放權(quán)的原有成效。第二，鄉(xiāng)村社會(huì)組織參與協(xié)同治理的成效不夠顯著。在鄉(xiāng)村基層治理場(chǎng)域中，一方面，社會(huì)組織的數(shù)量偏少、規(guī)模較小、自組織性不高、結(jié)構(gòu)尚不夠合理，未能有效實(shí)現(xiàn)其服務(wù)村集體的功能，進(jìn)而影響其參與治理鄉(xiāng)村的成效；另一方面，部分社會(huì)組織并不熟悉其在協(xié)同治理框架下的權(quán)力與責(zé)任，甚至?xí)霈F(xiàn)“搭便車”行為，亟待建立更為清晰的協(xié)同治理聯(lián)結(jié)機(jī)制以厘清不同主體間的權(quán)責(zé)劃分。

（三）協(xié)同治理所需要素資源亟待轉(zhuǎn)化與補(bǔ)充

第一，優(yōu)良的政治資源并未充分、及時(shí)轉(zhuǎn)化。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村基層治理的政治資源較為充盈。然而，部分鄉(xiāng)村的協(xié)同治理主體在思想上僅停留在“享用”層面，還未能上升到因地制宜提升協(xié)同治理效能的層面。如果能使優(yōu)良政治資源為發(fā)展相對(duì)羸弱的社會(huì)組織“賦能”，進(jìn)而整合內(nèi)外部資源，將更有助于鄉(xiāng)村基層治理體系的健全。第二，協(xié)同治理的人才資源有所欠缺。城市“虹吸效應(yīng)”造成了大量農(nóng)民與青年人才流向城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)人口流失嚴(yán)重。農(nóng)村地區(qū)的老齡人口難以充分發(fā)揮協(xié)同治理的熱情與活力，在一定程度上造成基層治理的鄉(xiāng)賢缺位，使協(xié)同治理工作較難取得突破。第三，協(xié)同治理的經(jīng)濟(jì)資源支持不充分。一方面，鄉(xiāng)村金融系統(tǒng)建設(shè)較為薄弱、資金流動(dòng)性不足，難以提供充足的資金以調(diào)動(dòng)多元主體參與協(xié)同治理的積極性；另一方面，部分鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為支柱，其生產(chǎn)收益尚不能滿足多元主體開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)的需要，使協(xié)同治理成效不夠理想，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。

三、協(xié)同治理視角下鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）凝練整體性協(xié)作共治的目標(biāo)

整體性協(xié)作共治的目標(biāo)形成，既需要在村集體層面形成統(tǒng)一的治理方向，又需要激發(fā)村民的內(nèi)生動(dòng)力。第一，隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，要改變過(guò)去以行政為管理主體的體制機(jī)制。基層干部在推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理的過(guò)程中要樹(shù)立協(xié)同治理思想，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，凝聚政府、市場(chǎng)與社會(huì)中的多元主體力量。具體而言，基層黨組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的新趨勢(shì)（顏俊儒、梁國(guó)平，2019），不斷提升自身組織能力，引領(lǐng)形成鄉(xiāng)村基層治理效能顯著提升、多元主體協(xié)同共贏的良好態(tài)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，探索發(fā)展型鄉(xiāng)村基層治理共同體建設(shè)，推進(jìn)基層善治，充分調(diào)動(dòng)多元治理主體的各類資源，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。第二，在鄉(xiāng)村基層治理中要培育村民的公民精神，并強(qiáng)化村規(guī)民約對(duì)協(xié)同治理的推進(jìn)作用。一方面，通過(guò)多元主體間的互動(dòng)、合作提高村民的公共利益意識(shí)，進(jìn)而在思想上為鄉(xiāng)村基層治理的多元主體參與提供內(nèi)驅(qū)力；另一方面，村規(guī)民約的設(shè)立有助于多元化治理機(jī)制的健全，有助于協(xié)作共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）健全協(xié)同治理的協(xié)作機(jī)制

第一，培育多元協(xié)同治理主體。隨著社會(huì)公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，“中國(guó)的鄉(xiāng)村治理越來(lái)越需要基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)組織共同構(gòu)建由政府到社會(huì)再到公民的相互協(xié)作的治理機(jī)制”（鐵鍇，2014）。鄉(xiāng)村基層治理需要基層黨組織、基層政府、社會(huì)組織、村民等多元主體間的相互協(xié)作，在這一過(guò)程中，政府既要適當(dāng)放權(quán)，培育具有地方特色的社會(huì)組織，又要在實(shí)現(xiàn)多元共治的過(guò)程給予相應(yīng)的政策支持。第二，理順主體間關(guān)系，明確職責(zé)分工。在鄉(xiāng)村基層治理場(chǎng)域中，基層黨組織要充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，整合黨組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)資源與外部治理主體資源，發(fā)揮基層黨員的模范先鋒作用，持續(xù)提升黨組織的凝聚力；政府要主動(dòng)發(fā)揮多元主體間的協(xié)調(diào)功能，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村治理主體參與基層治理，并協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系，設(shè)置共同目標(biāo)；村民委員會(huì)要在基層黨組織引領(lǐng)與政府部門協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自治能力，避免行政化傾向；鄉(xiāng)村社會(huì)組織要充分運(yùn)用自身專業(yè)性資源，因地制宜，增強(qiáng)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給與提供；村民要不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層治理的參與意識(shí)，自覺(jué)投身到多元主體協(xié)助共治的進(jìn)程中來(lái)。

（三）轉(zhuǎn)化、補(bǔ)充協(xié)同治理所需要素資源

第一，充分優(yōu)化政治資源。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層治理是以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，并將基層黨組織的優(yōu)勢(shì)政治資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層治理效能的重要過(guò)程（張緊跟、張旋，2023）。進(jìn)一步而言，在多元協(xié)同主體共同推進(jìn)基層治理的框架內(nèi)，以黨建引領(lǐng)的方式，將基層黨組織的優(yōu)良政治資源注入富有地方特色、優(yōu)勢(shì)的協(xié)同主體之中，將極大提升鄉(xiāng)村基層治理效能。第二，優(yōu)化人才引進(jìn)機(jī)制。一方面，鄉(xiāng)村基層政府應(yīng)逐步優(yōu)化大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，實(shí)施更具影響力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策，由此提升青年英才投身鄉(xiāng)村建設(shè)的意愿；另一方面，要加快新鄉(xiāng)賢人才培養(yǎng)，讓新鄉(xiāng)賢得以在鄉(xiāng)村基層治理中有效開(kāi)展工作，確保鄉(xiāng)村基層治理場(chǎng)域中非正式權(quán)力的順暢運(yùn)行。第三，加大協(xié)同治理的經(jīng)濟(jì)資源支持力度。多元協(xié)同治理的有效開(kāi)展，離不開(kāi)完備的基礎(chǔ)設(shè)施條件。應(yīng)大力投資鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸納城市治理資源，調(diào)動(dòng)協(xié)同主體合作共建的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理建設(shè)現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]