河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位研究

■ 李向楠/韓亞峰

（1．中化地質(zhì)礦山總局地質(zhì)研究院，北京 100101；2．河南財經(jīng)政法大學(xué)，鄭州 450016）

0 引言

深化事業(yè)單位改革是黨的二十大提出的一項重要任務(wù)，明確職能定位是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容[1]。事業(yè)單位改革的目的是突出事業(yè)單位的公益性服務(wù)職能，將行政職權(quán)劃歸政府機關(guān)，將中介服務(wù)職能、收費職能、生產(chǎn)經(jīng)營職能等可以由市場或者社會承擔(dān)的事項全面推向社會由政府購買服務(wù)，實現(xiàn)公正、公開、公平的市場競爭，消除“看不見的手”對市場的干預(yù)[2]。因此，精準定位職能是深化事業(yè)單位改革過程中的重要一環(huán)，圍繞完善黨和國家機構(gòu)職能體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化可及性、公益事業(yè)集約化可持續(xù)發(fā)展的要求，對事業(yè)單位職責(zé)定位及功能類別全面分析，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和民生保障需求，推動事業(yè)單位系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，做到該撤銷的撤銷、該合并的合并、該轉(zhuǎn)企的轉(zhuǎn)企、該精簡的精簡、該加強的加強。

“河南省自然資源系統(tǒng)的事業(yè)單位職能定位及人員編制優(yōu)化研究”課題源于河南省事業(yè)單位改革和重組的實踐要求。河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位作為省自然資源廳依法行政的技術(shù)支撐單位，其職能定位及人員編制配置對自然資源事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。由于目前自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位人員編制配置核定沿用成立之初的標(biāo)準和依據(jù)，因此存在一定程度的人員冗余現(xiàn)象，加重財政負擔(dān)的同時也不利于提升工作效率，各事業(yè)單位職能范圍有待進一步明晰、人員編制有待進一步優(yōu)化。推進河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位研究，是事業(yè)單位改革和重組的先決條件和重要基礎(chǔ)，更是落實河南省委關(guān)于事業(yè)單位改革重要指示精神的關(guān)鍵舉措。在此之前，國內(nèi)其他省份已陸續(xù)完成了自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位改革，如江西省通過撤銷整合原有機構(gòu)，組建省地質(zhì)局和省地質(zhì)調(diào)查勘查院，機構(gòu)建制進一步優(yōu)化；內(nèi)蒙古自治區(qū)組建地質(zhì)調(diào)查研究院，推進地質(zhì)調(diào)查與科學(xué)研究一體化高質(zhì)量發(fā)展；黑龍江省將省地質(zhì)調(diào)查研究總院等四家單位并入省煤田地質(zhì)局并改名為省自然資源調(diào)查院，便于對省內(nèi)自然資源研究統(tǒng)一部署、統(tǒng)一謀劃。

本文在分析河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，采用德爾菲法（Delphi Method）構(gòu)建職能評價指標(biāo)體系，為優(yōu)化事業(yè)單位職能定位、提高事業(yè)單位效能、構(gòu)建“匹配型”服務(wù)部門提供優(yōu)化模式和路徑借鑒。盡管河南省自然資源系統(tǒng)的事業(yè)單位改革和重組已于2022年5月落實到位，且改革和重組的實際結(jié)果與本文研究的成果之間存在一定的差異，但本文仍然具有方法論層面上的意義，可為尚未改革或正在改革和重組的省份提供參考。同時，事業(yè)單位的改革和重組仍需不斷完善，這個過程中同樣需要堅持科學(xué)的態(tài)度、采取科學(xué)的方法，這也是本文的意義所在。

1 河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位現(xiàn)狀

河南省自然資源系統(tǒng)共有13個事業(yè)單位，其中9個廳屬單位、2個省政府領(lǐng)導(dǎo)的參公管理單位、1個省政府授權(quán)管理單位、1個廳領(lǐng)導(dǎo)單位，編制人數(shù)為17425人。其職能定位和人員編制主要存在以下問題：

一是事業(yè)單位部分職能交叉重疊。事業(yè)單位職能調(diào)整已經(jīng)成為廣泛共識，事業(yè)單位亟待順應(yīng)新時代發(fā)展需要拓寬服務(wù)領(lǐng)域，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和自然資源工作新需求建立高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)服務(wù)供給體系[3]。但不同部門和單位負責(zé)同類經(jīng)濟社會事務(wù)，職能范圍劃分不明確，職能交叉重疊較為普遍。如河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院與河南省自然資源科學(xué)研究院均承擔(dān)全省自然資源領(lǐng)域研究職能，河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局與河南省有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局均承擔(dān)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)職能。部分職能交叉重疊降低了工作效率，增加各項工作成本。

二是事業(yè)單位人員編制不平衡。部分單位人員設(shè)置過多，如河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局在編人員有11039人；而有些單位人員數(shù)量不足，如河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院在編人員僅有54人，存在較大缺口。人員編制不平衡對于單位和人員發(fā)展均會產(chǎn)生不利影響，這種不利影響會通過單位傳達至相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域，從而影響事業(yè)單位的社會效益與經(jīng)濟效益，甚至?xí)绊懙浇?jīng)濟社會的高效運行。

三是事業(yè)單位人員編制結(jié)構(gòu)失調(diào)。事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)分為管理人員編制、專業(yè)技術(shù)人員編制和工勤人員編制。河南省自然資源系統(tǒng)部分事業(yè)單位3種類型人員編制比例失調(diào)，專業(yè)技術(shù)人員編制偏低，使得基層專業(yè)技術(shù)人員力量無法得到有效保障，影響單位履行職能。編制管理工作應(yīng)當(dāng)按照各事業(yè)單位的職責(zé)、功能、屬性等重新論證調(diào)研，要按照編制管理“兩個明確”的原則，重新明確事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)和編制人員數(shù)量。

四是編制人員管理制度缺乏科學(xué)性。人員配置數(shù)量、工作任務(wù)與工作量不能實現(xiàn)動態(tài)均衡，一些部門雖然業(yè)務(wù)范圍變廣、職能增加，但編制數(shù)卻一直不變，人力資源配置不均衡導(dǎo)致單位人員任務(wù)繁重，經(jīng)常超負荷工作。自然資源系統(tǒng)各事業(yè)單位的工作性質(zhì)和內(nèi)容存在差異，有些工作具有較強的專業(yè)性，對工作人員的專業(yè)、學(xué)歷和工作經(jīng)驗等有較高要求，不能簡單地采用單位之間人員調(diào)動的手段來維持平衡，需要根據(jù)工作任務(wù)和職能調(diào)整建立科學(xué)的動態(tài)人員編制管理制度。

2 構(gòu)建職能分析評價指標(biāo)體系

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建原則

明晰事業(yè)單位職能性質(zhì)進而精準定位事業(yè)單位職能，就必須要明確各事業(yè)單位職能的評價依據(jù)，即評價者采用什么標(biāo)準來判定其職能是否需要整合，評價標(biāo)準必須是從各事業(yè)單位所具有的職能中抽象出來的具有共性的特征[4]。建立指標(biāo)體系是評價的起點和基礎(chǔ)，對后續(xù)評估工作的準確性、客觀性、公平性具有決定性影響[5]。指標(biāo)的選取與體系構(gòu)建要做到科學(xué)性和規(guī)范性相統(tǒng)一，應(yīng)遵循以下原則：

一是系統(tǒng)性原則。指標(biāo)的選取要在全方位反映事業(yè)單位主要職能的基礎(chǔ)上，保證一定的邏輯性。在構(gòu)建子系統(tǒng)時，不應(yīng)當(dāng)只考慮一個指標(biāo)，而要考慮相關(guān)性強的多個指標(biāo)，選取符合客觀現(xiàn)實的指標(biāo)，保證各指標(biāo)間既有獨立性又有較強的相關(guān)性，構(gòu)成有機統(tǒng)一體。同時，層次性也是指標(biāo)構(gòu)建中應(yīng)重點考慮的內(nèi)容，要做到由淺及深、上下兼顧、層層深入，形成全面詳盡的評價體系。

二是典型性原則。指標(biāo)選取要注重指標(biāo)的典型性和代表性，要準確反映出各事業(yè)單位職能的綜合特征。同時，劃分評價標(biāo)準、分配指標(biāo)權(quán)重和最終確定評價體系都應(yīng)當(dāng)與各事業(yè)單位的職能現(xiàn)狀相適應(yīng)。

三是“三可原則”?！叭稍瓌t”即：可比、可操作、可量化。指標(biāo)選擇上，特別注意在總體范圍內(nèi)的一致性，指標(biāo)體系的構(gòu)建是為判斷各事業(yè)單位現(xiàn)有職能是否重疊或相似，因此必須保證指標(biāo)選取量化和計算的一致性。為了使評價體系具有可操作性和可比性，指標(biāo)選取應(yīng)當(dāng)考慮到指標(biāo)收集的難度性，既要做到微觀性強，又要做到便于收集、易于理解。同時，要選取合適的定量處理方法，以便于后續(xù)進行數(shù)學(xué)分析。

四是綜合性原則。要把影響經(jīng)濟、社會及生態(tài)建設(shè)的因素納入到相應(yīng)的評價層次中，綜合考慮事業(yè)單位的地理區(qū)位因素、人口或經(jīng)濟發(fā)展水平等宏觀因素，系統(tǒng)把握不同事業(yè)單位的組織特征、運行規(guī)律、發(fā)展階段、行業(yè)性質(zhì)等微觀特性，進行綜合分析和評價。

2.2 確立初始評價指標(biāo)

依照上述原則，結(jié)合自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位的“三定”職責(zé)，本文以河南省自然資源系統(tǒng)為例進行職能定位分析。遵照自然資源部“兩統(tǒng)一”職能的要求，明確自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位與服務(wù)范圍，需要建立職責(zé)明確、分工合理、密切配合的支撐服務(wù)體系[6]。根據(jù)自然資源系統(tǒng)支撐需求與事業(yè)單位職能現(xiàn)狀對比，具體選取以下指標(biāo)分析判斷河南省自然資源系統(tǒng)各事業(yè)單位職能是否存在重疊或相似。

(1)土地資源整合規(guī)劃。土地資源是人類最基本的生存資料和勞動對象，具有質(zhì)和量兩個內(nèi)容[7]。在土地資源利用過程中，可能需要采取不同類別和不同程度的改造措施。土地資源具有一定的時空性，即在不同地區(qū)和不同歷史時期的技術(shù)經(jīng)濟條件下，所包含的內(nèi)容可能不一致[8]。如在農(nóng)耕技術(shù)欠發(fā)達時期，沼澤因漬水無法進行有效利用，不能視為農(nóng)業(yè)土地資源，但在已具備治理和開發(fā)技術(shù)條件的今天，即為農(nóng)業(yè)土地資源。因此，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展背景，存在整合規(guī)劃耕地保護面積、國有建設(shè)用地供應(yīng)面積、建設(shè)用地審批面積等多項土地資源管理業(yè)務(wù)需求，土地資源整合規(guī)劃成為自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中的重要指標(biāo)之一。

(2)礦產(chǎn)資源整合規(guī)劃。礦產(chǎn)資源的品種、分布、儲量決定著采礦工業(yè)可能發(fā)展的部門、地區(qū)及規(guī)模，其質(zhì)量、開采條件及地理位置直接影響礦產(chǎn)資源的利用價值，以及采礦工業(yè)的建設(shè)投資、勞動生產(chǎn)率、生產(chǎn)成本及工藝路線等，并對以礦產(chǎn)資源為原料的初加工工業(yè)以至整個重工業(yè)的發(fā)展和布局有重要影響[9]。結(jié)合當(dāng)前工業(yè)發(fā)展與布局，存在探明礦產(chǎn)資源儲量、發(fā)掘礦產(chǎn)資源潛在經(jīng)濟價值、審核批準探礦權(quán)采礦權(quán)等多項礦產(chǎn)資源管理業(yè)務(wù)需求，礦產(chǎn)資源整合規(guī)劃成為自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中的重要指標(biāo)之一。

(3)國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃要根據(jù)區(qū)位要素條件進行合理的空間劃分，根據(jù)不同區(qū)域的優(yōu)勢與短板，揚長避短進行合理發(fā)展規(guī)劃[10-11]。國土空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，規(guī)劃涵蓋編制試點數(shù)、試點達標(biāo)個數(shù)等多項具體管理業(yè)務(wù)需求，是自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中的一項重要指標(biāo)。

(4)生態(tài)保護修復(fù)。長期以來，由于粗放式、低效率的資源開發(fā)利用模式，我國生態(tài)系統(tǒng)受到一定程度的破壞，甚至部分生態(tài)安全核心地區(qū)也遭到不同程度的影響與破壞，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力不斷下降。因此，生態(tài)保護修復(fù)有助于生態(tài)系統(tǒng)格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定和功能提升，關(guān)乎生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)進程，與國家生態(tài)安全和中華民族永續(xù)發(fā)展有密切關(guān)系[12]。生態(tài)保護修復(fù)包含生態(tài)治理專項資金額度、修復(fù)治理項目個數(shù)等多項具體管理業(yè)務(wù)需求，是自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中的一項重要指標(biāo)。

(5)確權(quán)登記。確權(quán)登記是通過建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，堅持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。同時，通過推進自然資源確權(quán)登記法治化，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[13]。

(6)地質(zhì)災(zāi)害防治。地質(zhì)災(zāi)害防治是以防止或減輕地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生為目的，防治工作以預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合的方針，按照以防為主、防治結(jié)合、全面規(guī)劃、綜合治理的原則進行。地質(zhì)災(zāi)害防治主要有發(fā)布預(yù)警、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、恢復(fù)治理礦山等多方面的管理業(yè)務(wù)需求，是自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中的重要指標(biāo)[14]。

(7)自然資源監(jiān)測。自然資源監(jiān)測的主要任務(wù)是：組織實施土地、水、森林、濕地等自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、變更調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測和分析評價；組織實施水、森林、濕地資源和地理國情等專項調(diào)查監(jiān)測評價；承擔(dān)自然資源調(diào)查監(jiān)測評價成果的匯交、管理、維護、發(fā)布、共享和利用監(jiān)督[15]。自然資源監(jiān)測是自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位分析中不可或缺的一環(huán)。

基于上述7個初始指標(biāo)，進一步采用德爾菲專家咨詢法，通過兩輪專家咨詢獲得指標(biāo)體系。第一輪咨詢中，請專家在問卷中對每個指標(biāo)從必要性（大、中、?。⒋硇裕ê?、中、差）和可獲得性（易、中、難）3個方面進行評判。根據(jù)河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能需求程度，分別賦值0.5、0.3、0.1，并根據(jù)實際情況針對指標(biāo)提出修改、合并或增加的意見。根據(jù)專家判定結(jié)果，計算各個指標(biāo)得分的均數(shù)、滿分比、變異系數(shù)和綜合指數(shù)。在專家咨詢法的基礎(chǔ)上，通過項目組討論，制定了指標(biāo)篩選的標(biāo)準：①綜合指數(shù)（或變異系數(shù)）排名后3位的指標(biāo)，討論中有一半以上的項目組成員提出刪除，滿足上述條件之一的予以刪除。②咨詢或討論中有一半以上的專家或項目組成員提出增加的指標(biāo)即可予以增加。③咨詢或討論中有一半以上的專家或項目組成員提出修改建議即可予以修改。

項目組根據(jù)第1輪回收問卷的結(jié)果修改初始指標(biāo)體系，并制定新的咨詢問卷，2周后進行第2輪專家咨詢。在第2輪中，同樣要求專家對每個指標(biāo)從必要性、代表性和可獲得性3個方面進行評判，并提出自己的修改、合并或增加意見。通過專家咨詢法并結(jié)合項目組討論，最終確立評價指標(biāo)體系，包括：土地資源、礦產(chǎn)資源、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、自然資源監(jiān)測等7個指標(biāo)。

3 基于德爾菲法的職能定位分析

3.1 評價指標(biāo)體系

依據(jù)指標(biāo)體系最終確定的主要職能需求，采用調(diào)查問卷方式，通過自然資源系統(tǒng)領(lǐng)域?qū)＜壹叭藛T明晰河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能，將事業(yè)單位按職能分析劃分為職能相似、職能分散、職能獨立3個等級。職能相似指本單位履行的職能與其他單位（部門）履行的職能間存在相似、互相交織的情況，同時職能相似又細分為職能完全相似和職能部分相似。職能分散指同一項或性質(zhì)相近職能存在由多個單位分別管理的情況。職能獨立指本單位的職能與其他單位（部門）的職能存在明確界限，完全由本單位承擔(dān)的情況。這也順應(yīng)事業(yè)單位構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的客觀要求[16]。

依據(jù)自然資源系統(tǒng)專家及人員對河南省自然資源系統(tǒng)履行事業(yè)單位職能情況的判斷，對調(diào)查問卷的結(jié)果進行了分析整理，最終明確了各事業(yè)單位職能情況：表1、表2和表3分別為廳屬單位、省政府領(lǐng)導(dǎo)的參公管理單位和省政府授權(quán)管理單位、廳領(lǐng)導(dǎo)單位的職能分析結(jié)果。

表3 河南省自然資源廳領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位職能分析

3.2 優(yōu)化職能定位及單位整合

根據(jù)德爾菲法分析結(jié)果，本文聚焦河南省自然資源管理發(fā)展方向和人民群眾公益服務(wù)新需求，對未來河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位改革提出構(gòu)想，以提升河南省自然資源廳與自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位的匹配度。

3.2.1 職能獨立單位

根據(jù)表1中各單位具體的職能分析情況，對于職能獨立的單位予以保留，具體整合保留流程如下：

(1)對標(biāo)表1職能分析情況，篩選出職能獨立的單位；

(2)在各單位原有職能的基礎(chǔ)上，細化梳理明晰職能；

(3)根據(jù)職能梳理結(jié)果，明確劃分各單位權(quán)責(zé)，形成職責(zé)明確、分工合理、密切配合的支撐服務(wù)體系。

職能獨立單位整合保留思路：

(1)河南省直第三人民醫(yī)院，職能獨立單位，且無可替代性。保留原有單位，明晰該單位職能主要為：負責(zé)診療與護理；提供社區(qū)醫(yī)療服務(wù)；開展保健與健康教育宣傳。

(2)河南省自然博物館，職能獨立單位，且可替代性較低。保留原有單位，明晰該單位職能主要為：承擔(dān)自然資源博物收藏、展示、研究與科普文創(chuàng)工作；負責(zé)各類自然資源成果資料、檔案管理工作；承擔(dān)自然資源相關(guān)調(diào)查、鑒定等技術(shù)服務(wù)與研究工作；開展全省古生物化石調(diào)查技術(shù)評價、發(fā)掘研究與保護工作；承擔(dān)全省自然資源宣傳和干部職工教育培訓(xùn)任務(wù)。

(3)河南省自然資源廳機關(guān)服務(wù)中心，職能獨立單位，且可替代性較低。保留原有單位，明晰該單位職能主要為：為機關(guān)辦公、交通、通訊、環(huán)境衛(wèi)生、會議、房屋提供管理服務(wù)；為機關(guān)后勤與職工生活和住房提供管理服務(wù)；承辦機關(guān)委托事項。

(4)河南省自然資源電子政務(wù)中心，職能獨立單位，且可替代性較低。保留原有單位，明晰該單位職能主要為：負責(zé)自然資源網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)工作；承擔(dān)自然資源數(shù)據(jù)的獲取、處理、管理、應(yīng)用及省級數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和維護工作；為自然資源管理和社會化服務(wù)提供大數(shù)據(jù)應(yīng)用；承擔(dān)廳機關(guān)信息化建設(shè)與應(yīng)用工作。

3.2.2 職能相似單位

對職責(zé)任務(wù)相近的事業(yè)單位予以整合，具體整合重組流程如下：

(1)對標(biāo)表1職能分析情況，篩選出職能相似的單位；

(2)對比分析原單位具體職能，進行合并重組；

(3)優(yōu)化新單位職能定位，形成職責(zé)明確、分工合理、密切配合的支撐服務(wù)體系。

職能相似單位整合重組思路：

(1)河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院、河南省征地儲備中心、河南省土地整理中心、河南省自然資源監(jiān)測院、河南省自然資源科學(xué)研究院多項職能相似，合并重組為河南省國土空間規(guī)劃院，重組后承擔(dān)自然資源調(diào)查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定與保護、自然資源權(quán)益等方面的技術(shù)支撐服務(wù)和相關(guān)事務(wù)性工作。

(2)河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局管理的河南省地質(zhì)調(diào)查院、河南省有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局管理的河南省有色地質(zhì)研究總院多項職能相似，合并重組為河南省地質(zhì)院，重組后承擔(dān)國家和省經(jīng)濟與社會發(fā)展所需要的基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)找礦工作。

(3)河南省煤田地質(zhì)局、河南省測繪地理信息局多項職能相似，合并重組為河南自然資源調(diào)查院，重組后承擔(dān)國土空間規(guī)劃編制，不動產(chǎn)登記技術(shù)研究與應(yīng)用，自然資源評價、科研、動態(tài)監(jiān)測、工程設(shè)計、標(biāo)準制訂、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等技術(shù)性工作。

4 思考與建議

事業(yè)單位改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。作為公益服務(wù)的主要提供者，事業(yè)單位改革涉及公共服務(wù)的供給、全體社會成員的切身利益和社會事業(yè)的健康發(fā)展，事業(yè)單位的職能定位是改革的重要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位改革存在較強的復(fù)雜性和敏感性，改革模式和方向表現(xiàn)出明顯的多樣性和多重性，若事業(yè)單位存在職能相似或職能分散現(xiàn)象則應(yīng)重新優(yōu)化其職能定位，對存在此種現(xiàn)象的事業(yè)單位進行整合；如若職能獨立則應(yīng)保留[17]。無論是整合重組還是保留不動，改革的目標(biāo)都是要轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮事業(yè)單位的核心優(yōu)勢[18]。本文選擇河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位作為研究對象，把省一級自然資源管理的行政職能和其配套支撐的事業(yè)單位作為整體，運用德爾菲法分析研究系統(tǒng)內(nèi)事業(yè)單位的職能定位，提出自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位職能定位優(yōu)化路徑方案及建議。

一是事業(yè)單位改革要增強科學(xué)性。事業(yè)單位不存在改不改的問題，只有如何改、如何更科學(xué)地改的問題。如何符合事業(yè)單位實際，真正體現(xiàn)以人民為中心，充分調(diào)動職工的積極性，這實際上就是一個改革的科學(xué)性問題，要增強改革的科學(xué)性就存在一個科學(xué)方法選擇的問題。德爾菲法既能發(fā)揮專家集體智能，又可避免專家會議的缺點，通過背靠背地發(fā)表意見，可以把心理因素的影響降到最低限度，對于解決被認為有困難的、有爭論的和帶有感情色彩的問題比較有效。所以用德爾菲法分析事業(yè)單位職能，進而為事業(yè)單位改革提供科學(xué)依據(jù)，具有一定的合理性。

二是積極推動事業(yè)單位職能研究。事業(yè)單位職能研究有基礎(chǔ)性、根本性意義。有事業(yè)職能的單位才有存在的意義，依據(jù)職能才能夠確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制。當(dāng)前，關(guān)于機構(gòu)職能的研究較少，理論工作者要認識到自身擔(dān)負的歷史責(zé)任，積極主動參與機構(gòu)改革，加強理論研究，特別是要加強事業(yè)單位的職能定位研究，形成規(guī)律性認識，指導(dǎo)事業(yè)單位深化改革。

三是完善事業(yè)單位管理體制。對河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位的實證分析結(jié)果表明，河南省事業(yè)單位管理體制還有待進一步完善。比如，雖然河南省在事業(yè)單位機構(gòu)編制方面不斷推出新的文件，但部分政策實踐性不強，在推行過程中不具備完善的法律制度保障，監(jiān)督檢查管理工作也有待進一步提升。因此，應(yīng)將事業(yè)單位機構(gòu)編制各項工作置于法律框架下，以法律法規(guī)的形式嚴格規(guī)定事業(yè)單位機構(gòu)編制的提出、審查、論證和批準過程，以法律保障機構(gòu)編制工作科學(xué)有序運行。

四是發(fā)動各方力量形成改革發(fā)展合力。河南省自然資源系統(tǒng)事業(yè)單位改革受內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境、屬地管理與行業(yè)管理、政府部門與單位自身等多個方面影響，需要發(fā)動各方力量參與，共同破解改革發(fā)展的難題。第一，涉及人員身份、資產(chǎn)、管理制度、人才培養(yǎng)等方面的政策，需要地方政府強有力的支持，并對政策執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)管。第二，自然資源主管部門作為行業(yè)管理部門，應(yīng)牽頭研究制定下屬各事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確發(fā)展方向和重點任務(wù)，引導(dǎo)各單位工作轉(zhuǎn)型升級。第三，要發(fā)揮事業(yè)單位及上級主管單位主動聯(lián)系政府、服務(wù)政府的重要作用。自然資源系統(tǒng)各單位要在改革中提升服務(wù)能力和水平，充分發(fā)揮支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的公益服務(wù)職能，為新時代自然資源管理、經(jīng)濟社會發(fā)展提供精準服務(wù)。