市級規(guī)劃中新增建設(shè)用地指標(biāo)配置方法探索
——以岳陽市國土空間總體規(guī)劃為例

■ 許 淞/余 虹/湯 維/金 瑞

（1．岳陽市自然資源和規(guī)劃局，湖南 岳陽 414000；2．湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，長沙 410012）

0 引言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化聚集作用持續(xù)加強，為緩解有限的土地資源與不斷增長的建設(shè)用地需求之間的矛盾，形成了中國特色的土地資源配置管控體系[1]。新增建設(shè)用地配置是土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，科學(xué)合理配置新增建設(shè)用地是國家實現(xiàn)土地政策調(diào)控的有效手段[2]。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，為落實國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的要求，必須著力推進“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作。相較土地利用規(guī)劃僅重視近期計劃而戰(zhàn)略性不足的問題，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃剛性指標(biāo)管控較弱的劣勢，在市級國土空間規(guī)劃中，新增建設(shè)用地等核心指標(biāo)配置不再是簡單的自上而下的技術(shù)手段，更注重在剛性管控基礎(chǔ)上體現(xiàn)戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性[3]。隨著全國市級國土空間規(guī)劃編制工作的有序推進，有必要對市域縣區(qū)際新增建設(shè)用地配置方法加強研究，以便更好地為地方政府相關(guān)工作提供決策依據(jù)。

已有研究為土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)的分配提供了理論基礎(chǔ)。劉瓊等建立了由地區(qū)生產(chǎn)總值、總?cè)丝?、建設(shè)用地容量、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力4項指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系，對建設(shè)用地總量指標(biāo)區(qū)域差別化配置進行探討[2]；郭杰等主要從經(jīng)濟社會發(fā)展水平和資源稟賦的差異性角度，對新增建設(shè)用地指標(biāo)分配進行測算[4]；楊鑫等從經(jīng)濟增長貢獻和人口用地公平出發(fā)研究市縣建設(shè)用地指標(biāo)配置[5]；陸張維等基于節(jié)約集約利用土地的考慮，認為在規(guī)劃執(zhí)行時應(yīng)基于建設(shè)用地利用效益評價，對原指標(biāo)分配方案作動態(tài)分配[6]。在指標(biāo)分配的方法論方面，主要有主成分分析法[6]、C-D生產(chǎn)函數(shù)[5]、綜合分析法[4]、信息熵求和最大化法[2]等。目前較多研究基于單一指標(biāo)進行測度，基于多指標(biāo)的綜合評價方法還不成熟。一方面，已有研究在土地利用規(guī)劃的層次方面多側(cè)重于對全國或省級規(guī)劃中省際、市際用地配置進行研究，缺少對市級縣區(qū)層面的研究。另一方面，目前學(xué)界對本輪市級國土空間總體規(guī)劃中新增建設(shè)用地配置研究尚屬空白，僅有崔樹強等人對市級規(guī)劃核心指標(biāo)縱向傳導(dǎo)進行了研究[7]。

新一輪市級國土空間規(guī)劃中，新增建設(shè)用地指標(biāo)配置成為國土空間治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[8]，不僅關(guān)系到經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護，更與國家和政府治理目標(biāo)及生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)，應(yīng)基于時代發(fā)展需求對此項工作進行重新定義[1]。本文以湖南省岳陽市為例，基于對全市及下轄9個縣市區(qū)人口、用地和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的分析預(yù)測，建立新增建設(shè)用地配置評價指標(biāo)體系，測算市域各縣區(qū)間配置比例關(guān)系。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

岳陽市位于湖南省東北部，北枕長江，南納三湘四水，懷抱洞庭，江湖交匯，經(jīng)濟總量位居湖南省第二位，是全省“一主兩副”發(fā)展布局中“首副”。岳陽市下轄3區(qū)、4縣、代管2個縣級市，分別為：岳陽樓區(qū)、云溪區(qū)、君山區(qū)、岳陽縣、華容縣、湘陰縣、平江縣、汨羅市、臨湘市，其中云溪區(qū)、岳陽樓區(qū)、岳陽縣和汨羅市位于市域中部，京廣鐵路和京廣高鐵沿南北方向穿城而過，串聯(lián)以上四個縣區(qū)；臨湘市和平江縣位于市域東部，以山區(qū)為主；君山區(qū)、華容縣和湘陰縣位于市域西部，毗鄰洞庭湖，以平原為主。

1.2 數(shù)據(jù)來源

人口增長率、GDP增長率、社會消費品零售總額、居民人均可支配收入、工業(yè)總產(chǎn)值、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)、固定資產(chǎn)投資增幅和城鎮(zhèn)化率等數(shù)據(jù)來自歷年岳陽市統(tǒng)計年鑒；供地年均增長值、存量建設(shè)用地規(guī)模數(shù)據(jù)來自自然資源部土地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)；土地集約節(jié)約水平數(shù)據(jù)來自《岳陽市國土空間總體規(guī)劃-城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用專題研究報告》，地均GDP數(shù)據(jù)來自岳陽市統(tǒng)計年鑒和“三調(diào)”成果。

1.3 研究方法

1.3.1 定義及評價因子

新增建設(shè)用地合理配置要求在土地資源有限的條件下，按照區(qū)域間土地利用的比較優(yōu)勢來進行，使得土地資源向利用效益最大的區(qū)域流動，實現(xiàn)最優(yōu)配置。根據(jù)以上邏輯定義，考慮多因素綜合評價區(qū)域間土地利用的比較優(yōu)勢，提出以下三類評價因子：

(1)人口增長趨勢：人口的增長需要更多的工業(yè)產(chǎn)品、商業(yè)服務(wù)等，將推動建設(shè)用地規(guī)模擴張。

(2)建設(shè)用地變化趨勢：注重建設(shè)用地的利用效益，以發(fā)揮土地最大效用。

(3)社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢：考慮規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)新增經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模對建設(shè)用地的需求。

1.3.2 評價指標(biāo)體系的框架

采用層次分析法，構(gòu)建3個層次的評價指標(biāo)體系(表1)：第l層次是目標(biāo)層，即新增建設(shè)用地配置優(yōu)先級；第2層次是因素層，明確基本判定因素；第3層次是指標(biāo)層，指出各基本判定因素用哪些具體指標(biāo)來表達。

表1 新增建設(shè)用地配置優(yōu)先級評價指標(biāo)體系

1.3.3 指標(biāo)權(quán)重

權(quán)重是評價因子對評價對象的影響程度或貢獻率，權(quán)重的客觀與否直接關(guān)系到評價結(jié)果的好壞。上輪土地利用總體規(guī)劃中權(quán)重的計算采用的是Dephi法，具有較強的主觀性。本文采用主客觀相結(jié)合的權(quán)重計算方法，利用熵權(quán)系數(shù)法和Delphi法，將二者權(quán)重的乘積占乘積和的比重作為最終各指標(biāo)的權(quán)重，計算結(jié)果見表1。

1.3.4 評價方法

為評價新增建設(shè)用地配置優(yōu)先級，通過多因素綜合分析法確定各縣區(qū)建設(shè)用地規(guī)模指數(shù)，計算方法見公式（1）。

式中，F(xiàn)i表示第i個縣區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)先級評價指數(shù)，xij表示各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的值，Wj表示各指標(biāo)的權(quán)重。

2 研究結(jié)果

2.1 人口增長趨勢

近年來，人口問題已成為我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的重大社會問題。國家統(tǒng)計局第七次全國人口普查公報及最新數(shù)據(jù)顯示出近年來我國人口發(fā)展的特點和趨勢[9-10]：一是我國人口總量已達峰，未來人口增長將在“零值”上下徘徊；二是以人口老齡化為主的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。雖然大環(huán)境人口發(fā)展趨勢不明朗，但預(yù)測岳陽市未來仍將保持一定的人口增長，此判斷依據(jù)以下兩個因素：一是區(qū)位優(yōu)勢。有關(guān)研究表明[11]，近年來中部地區(qū)承載新增人口的作用加強，而城市群已成為我國人口聚集的最重要區(qū)域，特別是長江中游城市群未來有望成為最重要的人口集聚中心。岳陽市位于我國中部地區(qū)，也是長江中游城市群重要節(jié)點城市，區(qū)位條件較優(yōu)。二是大城市吸引力。大城市因公共服務(wù)水平和就業(yè)機會較高，人口集聚作用突出，岳陽市作為湖南省第二大城市，是全省“一主兩副”發(fā)展格局中重要節(jié)點城市，將有力輻射帶動周邊地區(qū)，吸引人口聚集。

城鎮(zhèn)人口方面，至2021年末岳陽全市城鎮(zhèn)人口為310.58萬人，近十年均增長率為1.71%，近五年年均增長率為-0.34%。岳陽市各縣市區(qū)人口數(shù)據(jù)如圖1所示，近五年增長率僅岳陽樓區(qū)和平江縣為正增長，其余縣市區(qū)均為負增長，其中汨羅市下降速度最快。近十年增長率除君山區(qū)和汨羅市為負增長，其他縣市區(qū)均呈增長趨勢，其中平江縣增長最快。岳陽樓區(qū)城鎮(zhèn)人口占市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口的79.73%，市轄區(qū)人口主要集中在岳陽樓區(qū)，云溪區(qū)和君山區(qū)人口有不斷向岳陽樓區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。

圖1 岳陽市城鎮(zhèn)人口增長趨勢

城鎮(zhèn)化水平方面（圖2），岳陽市綜合城鎮(zhèn)化率為61.6%，總體呈現(xiàn)北高南低、從市轄區(qū)向周邊縣市逐漸下降的格局。市轄區(qū)平均城鎮(zhèn)化率為84.7%，居第一位，北部臨湘市次之，南部汨羅市最低。全市僅市轄區(qū)城鎮(zhèn)化率超出全國平均水平（63.9%），其余縣市平均城鎮(zhèn)化率為53.55%，低于全國平均水平。城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差異逐漸縮小，邊緣縣市城鎮(zhèn)化水平快速提升。近十年，城鎮(zhèn)化水平提升最快的區(qū)域是平江縣，平均提升達4.8%，其次為岳陽縣 、臨湘市。共有6個縣區(qū)的年均增長超過1%，其中5個位于周邊縣市，大部分市轄區(qū)都呈下降趨緩態(tài)勢。周邊縣市對全市城鎮(zhèn)人口增長的貢獻較大，近十年周邊5縣市（平江縣、臨湘市、湘陰縣、岳陽縣和華容縣）承載了全市70.4%的新增城鎮(zhèn)人口，對城鎮(zhèn)人口總量增長的貢獻越來越大，可以預(yù)見，未來新增城鎮(zhèn)人口不再單一向市轄區(qū)集聚，而是逐漸向周邊縣市擴散。

圖2 岳陽市城鎮(zhèn)化水平發(fā)展趨勢

岳陽市除岳陽樓區(qū)處于城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定階段外，大部分縣市區(qū)處于城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口增長與城鎮(zhèn)化率水平提升大體呈正向關(guān)系。平江縣和岳陽樓區(qū)人口增長較快，將推動對住房、教育等公共服務(wù)的需求，會促進城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用和擴張，考慮分配較多建設(shè)用地；汨羅市和君山區(qū)分別毗鄰長沙市和岳陽樓區(qū)，因人口虹吸作用，兩個市區(qū)人口不增反降，城鎮(zhèn)化率也較低，考慮分配較少建設(shè)用地。

2.2 建設(shè)用地變化趨勢

城鎮(zhèn)建設(shè)用地為生產(chǎn)力布局提供了要素支撐和空間保障，建設(shè)用地增長情況也在一定程度上體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展活力和競爭力。根據(jù)近年來城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長分析，岳陽市各縣市區(qū)都呈現(xiàn)上升趨勢，平江縣用地規(guī)模增速最快，湘陰縣和臨湘市增速較慢（圖3）。

圖3 岳陽市近年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增長情況

針對過去空間管理上資源粗放利用、空間發(fā)展無序等問題，落實新形勢下減量化、再利用、資源化要求，國土空間規(guī)劃應(yīng)將提高土地資源利用效率作為重要任務(wù)[8]。本文將建設(shè)用地集約利用水平和存量建設(shè)用地規(guī)模納入評價體系，使配置方案更具科學(xué)理性。

在建設(shè)用地集約利用水平方面，《岳陽市國土空間總體規(guī)劃-城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用專題研究報告》得出如下結(jié)論：①岳陽市建設(shè)用地集約利用水平在湖南省環(huán)洞庭湖地市（與常德市、益陽市比較）處于領(lǐng)先地位，但較全省平均水平仍不夠突出（圖4），說明岳陽市建設(shè)用地節(jié)約集約利用依然有潛力可挖；②經(jīng)濟發(fā)展水平是影響區(qū)縣土地集約利用水平的主要因素，如岳陽樓區(qū)、云溪區(qū)的綜合得分明顯高于周邊縣市。此外土地集約利用在空間分布上有一定的規(guī)律性，大體上以岳陽樓區(qū)為中心向外逐漸降低，呈扇形分布，總體表現(xiàn)出沿洞庭湖地區(qū)高于東部山區(qū)、北部地區(qū)高于南部的特點（圖5）。

圖5 岳陽市土地集約利用水平與存量建設(shè)用地情況

存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地存在天然聯(lián)系[1]，批而未供及閑置土地等存量建設(shè)用地產(chǎn)生的原因在于原有建設(shè)用地利用粗放或土地供應(yīng)監(jiān)管力度不夠，如果在配置新增建設(shè)用地時作為一項考慮因素，可有效地獎優(yōu)罰劣，倒逼存量建設(shè)用地較多的地區(qū)通過提高處置力度獲得用地指標(biāo)，以體現(xiàn)指標(biāo)配置公平性[12]。相關(guān)部委文件明確要求把批而未供和閑置土地數(shù)量作為新增建設(shè)用地配置時重要測算指標(biāo)[13]。此外，存量建設(shè)用地數(shù)量體現(xiàn)了某區(qū)域土地可供挖掘的潛力，存量建設(shè)用地規(guī)模較大的區(qū)域理應(yīng)更注重內(nèi)涵挖潛，采取各種方式盤活存量土地，可以相應(yīng)減少配置新增建設(shè)用地[1]。具體到岳陽市，一方面，根據(jù)岳陽市存量建設(shè)用地數(shù)據(jù)，全市存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地超過了10000畝，占全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的2%，而近年來用地需求量較大但下達指標(biāo)不足[14]，因此亟需推動用地觀念和用地方式的轉(zhuǎn)變，盤活閑置土地，調(diào)和土地供需矛盾。另一方面，岳陽市區(qū)域間存量建設(shè)用地情況不一：汨羅市等縣市區(qū)存量建設(shè)用地情況較優(yōu)，說明相關(guān)區(qū)域消化處置閑置土地工作得力；岳陽樓區(qū)等縣市區(qū)存量建設(shè)用地處置壓力較大，建議吸收先進地區(qū)經(jīng)驗做法，創(chuàng)新用地管理模式和機制[15]，從根本上破解用地矛盾。

綜上，岳陽市新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模呈遞增趨勢，近年來增速趨緩。建設(shè)用地集約利用水平與湖南省平均水平相比表現(xiàn)不突出，城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地規(guī)模較大，亟需轉(zhuǎn)變國土開發(fā)方式，提升土地集約節(jié)約利用水平和加大存量建設(shè)用地盤活利用力度。平江縣、汨羅市、臨湘市用地需求較旺盛，存量建設(shè)用地情況較好，集約利用水平一般，用地配額上可充分滿足兩市發(fā)展需求，但要強調(diào)提高土地利用效率；市轄區(qū)和岳陽縣建設(shè)用地需求較多，土地集約利用水平較優(yōu)，但存量建設(shè)用地規(guī)模較大，應(yīng)適當(dāng)減少新增建設(shè)用地配額促使兩地挖掘潛力；湘陰縣和華容縣用地情況整體表現(xiàn)不佳，考慮減少新增建設(shè)用地配額，盡量挖掘存量建設(shè)用地潛力，提高土地集約利用水平。

2.3 社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，經(jīng)濟社會的主要矛盾、比較優(yōu)勢及外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化，疊加新冠肺炎疫情沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟下行等挑戰(zhàn)，以往只關(guān)注數(shù)量和效率的發(fā)展路徑難以為繼，必須走高質(zhì)量發(fā)展道路[16]。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，地方經(jīng)濟發(fā)展實踐應(yīng)注重從加強新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型、高水平對外開放、引導(dǎo)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面著力[17]。

考慮到當(dāng)前經(jīng)濟增長速度依然是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也是創(chuàng)新發(fā)展水平的重要表現(xiàn)，現(xiàn)階段經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展仍表現(xiàn)出明顯的經(jīng)濟發(fā)展水平趨勢性[18]。本文選取幾個發(fā)展階段和區(qū)位條件類似的城市與岳陽市進行GDP增速橫向?qū)Ρ龋▓D6），以評價岳陽市高質(zhì)量發(fā)展水平。從圖6觀察得知：近五年岳陽市GDP增速較快，超過了除江西省贛州市以外的8座城市；新冠肺炎疫情后岳陽市GDP增速明顯放緩，近兩年數(shù)據(jù)僅超過了3座省內(nèi)城市，被外省5座城市和省內(nèi)郴州市反超；2022年岳陽市GDP增速差于以往年份，僅以微弱優(yōu)勢超過了省內(nèi)3座城市及安徽省蕪湖市，低于本省的郴州市和外省的4座城市?？梢?，近幾年岳陽市在區(qū)域競爭中經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平還不高，發(fā)展不充分、不平衡問題較為突出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型任務(wù)較重，特別是科技創(chuàng)新能力不足等矛盾較突出。在新冠肺炎疫情管控放開后，國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)，岳陽市應(yīng)進一步搶抓機遇期：一方面，應(yīng)進一步加大力度建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，扎實推動現(xiàn)代石化等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育發(fā)展更多的“專精特新”企業(yè)，提高整體科技創(chuàng)新能力；另一方面，要利用好湖南自貿(mào)試驗區(qū)岳陽片區(qū)的優(yōu)勢，更大力度地推進高水平對外開放，加快構(gòu)建以城陵磯港為首的港口網(wǎng)絡(luò)體系[19]；此外，在綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展方面應(yīng)走在湖南省前列，治理好長江和洞庭湖環(huán)境，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。

圖6 岳陽市及類似城市GDP增長趨勢比較

整體上岳陽市各縣市區(qū)GDP都呈上升趨勢（圖7），其中云溪區(qū)GDP增長率最高，湘陰縣最低。一方面，市轄區(qū)經(jīng)濟總量較大、發(fā)展較快，市轄區(qū)GDP總量占全市45.86%（圖8），云溪區(qū)自2016年以來取得較大發(fā)展（圖9），5年間實現(xiàn)了翻番；另一方面，縣域經(jīng)濟表現(xiàn)不佳，周邊6個縣市面積占岳陽市總面積的90%以上，但GDP總量僅占全市的54.14%，無一縣市進入全國百強縣，尤其是湘陰縣和汨羅市近年來受省會城市虹吸效應(yīng)影響，經(jīng)濟下行比較嚴重。周邊縣市應(yīng)進一步推動高質(zhì)量發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及產(chǎn)業(yè)升級提速，并積極融入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展格局。

圖7 岳陽市2011—2021年GDP發(fā)展趨勢

圖8 岳陽市2021年GDP規(guī)模情況（億元）

圖9 云溪區(qū)2011—2021年GDP增長趨勢

2.4 綜合評價結(jié)果

根據(jù)區(qū)域間土地配置的效益實現(xiàn)影響因素，選擇了12個指標(biāo)進行新增建設(shè)用地配置優(yōu)先級評價，具體指標(biāo)見表1、表2。

表2 岳陽市新增建設(shè)用地配置優(yōu)先級評價指標(biāo)體系（原始指標(biāo)）

利用極差標(biāo)準(zhǔn)化進行評價指標(biāo)的無量綱化處理，公式為：

式中，max為該指標(biāo)最大值，min為該指標(biāo)最小值，R為極差；x'i為標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)值，根據(jù)指標(biāo)與新增建設(shè)用地配置的正負相關(guān)性（表1），當(dāng)?shù)趇項指標(biāo)正相關(guān)時，ai=1且xj= min；當(dāng)?shù)趇項指標(biāo)負相關(guān)時，ai=-1且xj= max。

基于指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值及權(quán)重，測算各縣市區(qū)評價指數(shù)Fi（公式1）。根據(jù)總量控制、區(qū)域差別化配置原理，采用歸一法對各縣市區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)進行分解。即以優(yōu)先級指數(shù)和為單位1，各縣市區(qū)評價指標(biāo)分解計算方法見公式3。

式中，F(xiàn)表示各縣區(qū)優(yōu)先級指數(shù)總和，Ki表示第i個縣區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)配置權(quán)重。

數(shù)據(jù)無量綱化處理及綜合評價結(jié)果見表3。

表3 數(shù)據(jù)無量綱化處理及綜合評價結(jié)果

根據(jù)指標(biāo)配置權(quán)重比例（Ki），可以將岳陽市9個縣市區(qū)分為3個區(qū)域等級，結(jié)果見表4。

表4 岳陽市各縣市區(qū)指標(biāo)配置比例分類

綜合表3、表4可知：岳陽市各縣市區(qū)新增建設(shè)用地配置有一定的差異性，說明“人口-用地-經(jīng)濟社會發(fā)展”水平并不平衡，評價結(jié)果大致呈現(xiàn)出從中部向東、西部下降趨勢。根據(jù)《岳陽市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035）（方案）》（以下簡稱《規(guī)劃》）可知，岳陽市旨在打造“一主四副”的發(fā)展模式及“中部城鎮(zhèn)、西部田園、東部山林”的總體發(fā)展格局，以促進區(qū)域共生均衡發(fā)展。“一主四副”分別指岳陽都市區(qū)和湘陰、汨羅、華容、平江四個市域副中心，市域中部引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口向京廣發(fā)展主軸集聚，西部為洞庭湖平原糧食基地和生態(tài)示范區(qū)，東部主要為幕阜山、龍窖山等生態(tài)屏障。從分類結(jié)果看，岳陽樓區(qū)、云溪區(qū)等市轄區(qū)的配置比例相對較高，表明了以岳陽都市區(qū)為城鎮(zhèn)化發(fā)展核心的正確方案；而位于市域西部的華容縣、湘陰縣等地區(qū)配置比例較低，說明將華容縣、湘陰縣等培育成市域副中心，形成特色增長極，對于推進縣域新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義；臨湘市、君山區(qū)評價水平較低，與《規(guī)劃》中保障生態(tài)和糧食安全的總體格局吻合，說明應(yīng)以君山區(qū)、臨湘市為主體，踐行綠色發(fā)展理念，落實洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山體生態(tài)修復(fù)的要求，建設(shè)大湖流域和大山屏障的生態(tài)標(biāo)桿區(qū)和休閑旅游基地。

2.5 研究結(jié)果分析

第一，岳陽樓區(qū)、云溪區(qū)等市轄區(qū)的新增建設(shè)用地配置評價水平相對較高。一方面，岳陽樓區(qū)是岳陽市的政治、文化中心，不僅城鎮(zhèn)人口增長率和城鎮(zhèn)化水平較高，建設(shè)用地需求量較高、集約利用水平較優(yōu)，并且地均GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)也位居全市首位，是岳陽市綜合水平最優(yōu)的區(qū)域。另一方面，云溪區(qū)近年來經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展迅猛，成功獲評全市唯一的“湖南省打造內(nèi)陸地區(qū)改革開放高地先進”縣市區(qū)，綠色化工高新區(qū)獲評“國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”。云溪區(qū)境內(nèi)的湖南城陵磯新港區(qū)，依托長江八大良港城陵磯港而建，是長江經(jīng)濟帶“黃金水道”的咽喉、環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟圈的核心區(qū)域，湖南對外開放的橋頭堡，是湖南融入“一帶一路”的重要節(jié)點，該港區(qū)是湖南省全力打造的通江達海新增長級。

第二，汨羅市、平江縣、岳陽縣等縣市的新增建設(shè)用地配置評價水平處于中等偏上位置。地理區(qū)位是推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要優(yōu)勢，以汨羅市為例，汨羅市是長-岳協(xié)同發(fā)展帶上的重要節(jié)點城市，汨羅市積極用好長沙資源溢出效應(yīng)，主動對接長沙先進裝備制造集群。另外，值得一提的是地處東部幕阜山山區(qū)、交通區(qū)位滯后于中西部地區(qū)的平江縣，評價水平緊隨汨羅市。平江縣雖底子較差，2018年年底才摘除國家級貧困縣帽子，但由于近幾年來得益于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧工作，大力發(fā)展特色旅游服務(wù)、綠色食品加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時抓好特色農(nóng)業(yè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為湘贛邊區(qū)域合作的 “橋頭堡”，成為全國革命老區(qū)振興發(fā)展的示范樣板。因此，平江縣吸引了較多人口回流，是市域內(nèi)除市轄區(qū)外唯一人口占比提升的縣市。

第三，臨湘市、華容縣、湘陰縣3縣市近年人口增長勢頭和建設(shè)用地需求一般，土地利用水平在岳陽市位于中游，GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)還有很大的提升空間；君山區(qū)新增建設(shè)用地配置評價水平較低，很大一部分原因在于高質(zhì)量發(fā)展支撐乏力，加之城鎮(zhèn)迅速擴張，造成土地粗放利用等負面效應(yīng)，城鄉(xiāng)配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致人口流失較嚴重。

3 結(jié)語

通過“人口增長趨勢-建設(shè)用地變化趨勢-社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢”的研究，得出以下結(jié)論：①未來岳陽市將會延續(xù)一定的人口增長；②岳陽市亟需轉(zhuǎn)變國土開發(fā)方式，提升土地集約節(jié)約利用水平和存量建設(shè)用地盤活利用力度；③岳陽市在區(qū)域競爭中需進一步提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，加強區(qū)域協(xié)調(diào)；④岳陽市各縣市區(qū)新增建設(shè)用地配置上，呈現(xiàn)出從中部向東、西部下降趨勢。

市級國土空間規(guī)劃新增建設(shè)用地配置作為體現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，指標(biāo)分配過程必須體現(xiàn)國家和政府治理目標(biāo)等需求。為多因素綜合評價縣區(qū)際土地利用優(yōu)勢，本文構(gòu)建了“人口增長趨勢-建設(shè)用地變化趨勢-社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢”等三類12個評價指標(biāo)體系，再根據(jù)評價因子的影響程度，分別賦予不同的權(quán)重，在對岳陽市各縣市區(qū)評價指數(shù)歸一法處理后，最終計算各縣市區(qū)指標(biāo)配置比例。本文的創(chuàng)新點在于評價體系上采用多角度、多因素指標(biāo)，更注重科學(xué)性、公平性，并且在指標(biāo)層中引入土地節(jié)約集約利用水平、存量建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)，以響應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。