重慶市文物保護單位“兩線”劃定

◎?qū)O立唯

重慶山環(huán)水繞、江峽相擁，是中國西南地區(qū)重要的中心城市、長江上游經(jīng)濟中心城市、國家歷史文化名城，其歷史悠久，人文精神積淀豐厚。重慶市文化和旅游發(fā)展委員會（重慶市文物局）在推進全市文物保護事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實踐中，提綱挈領(lǐng)，抓住關(guān)鍵，高效完成全市64處全國重點文物保護單位、345處市級文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶劃定工作，并經(jīng)重慶市人民政府批準，由重慶市文化和旅游發(fā)展委員會、重慶市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合公布實施，為推進“多規(guī)合一”改革進程奠定了堅實的基礎(chǔ)，提前實現(xiàn)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》中制定的“至2025年全國重點文物保護單位、省級文物保護單位‘兩線’納入各級國土空間規(guī)劃百分之百完成”的預期目標。

■保障文物安全的法律底線

文物“兩線”是指在文物保護單位周圍劃定“保護范圍”線和“建設(shè)控制地帶”線。保護范圍是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區(qū)域；建設(shè)控制地帶是指在文物保護單位的保護范圍外，為保護文物保護單位的安全、環(huán)境、歷史風貌對建設(shè)項目加以限制的區(qū)域。

1961年，我國第一部文物保護行政法規(guī)《文物保護管理暫行條例》首次明確規(guī)定，應(yīng)當對已經(jīng)公布的文物保護單位劃出必要的保護范圍。1982年11月19日起施行的《中華人民共和國文物保護法》第一次提出，應(yīng)在文物保護單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶?！吨腥A人民共和國文物保護法實施細則》規(guī)定，全國重點文物保護單位和省級文物保護單位自核定公布之日起1年內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定必要的保護范圍，作出標志說明，建立記錄檔案，設(shè)置專門機構(gòu)或者指定專人負責管理。

文物“兩線”作為全社會正確處理經(jīng)濟建設(shè)與文物保護關(guān)系的重要法律依據(jù)，在文物保護利用中發(fā)揮著重要作用。進入中國特色社會主義新時代后，文物保護空間管理納入國土空間規(guī)劃實施需求日益迫切，劃定公布各級文物保護單位“兩線”成為保障文物安全存續(xù)、確保執(zhí)法監(jiān)督有據(jù)可依的關(guān)鍵，是保障文物工作全面依法行政、落實文物保護主體責任、推進文物行政執(zhí)法改革的重要措施。

■重慶市文物保護單位“兩線”既往問題反思

近年來，重慶市各級文物保護單位“兩線”劃定工作取得了一些經(jīng)驗，也面臨許多挑戰(zhàn)。

一是基礎(chǔ)薄弱，時效性差。在工作啟動前，重慶全市64處全國重點文物保護單位中僅有15處完成“兩線”劃定公布實施，345處市級文物保護單位中“兩線”公布率不足1%，“兩線”劃定工作嚴重滯后于文物事業(yè)發(fā)展需要。城口縣全國重點文物保護單位“紅三十三軍指揮部舊址”、石柱土家族自治縣市級文物保護單位“秦良玉陵園”等個別文保單位甚至還在沿用重慶直轄前由四川省政府公布的“兩線”文件，時效性較差。

二是表述籠統(tǒng)，精準度不足。重慶市在編制城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的過程中對如何正確處理城市發(fā)展與文物保護的關(guān)系進行了積極的探索。國務(wù)院公布的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020）》（國函〔2007〕90號）第四章第十一節(jié)規(guī)定，市級以上單體文物建筑的保護范圍外緣線的最小范圍分別為主體構(gòu)筑物外墻線以外30米，或主體構(gòu)筑物外圍墻外圍線以外9米；各類遺址、古城墻的外圍線以外80米，或主體部分外圍線以外30米；不可移動文物的主體外圍線以外30米。建設(shè)控制地帶外緣線的最小范圍，原則上不得小于上述各項規(guī)定值的2倍。這一規(guī)定在相當長一段時間內(nèi)都是重慶文物保護單位“兩線”管理的主要依據(jù)，也是尚未完成保護規(guī)劃、未明確保護區(qū)劃的文物保護單位保護管理的主要參照。但是該原則表述籠統(tǒng)，難以反映重慶復雜的山地環(huán)境中文物本體保護與環(huán)境控制的具體要求。

三是重劃定輕公布，執(zhí)法追責難尋依據(jù)。隨著中央和地方財政對文物保護投入力度的加大和系列重點文物保護項目的實施，大量文物保護單位有機會進行多輪規(guī)劃編制和勘察設(shè)計，逐漸出現(xiàn)保護單位規(guī)劃編制重劃定輕公布的現(xiàn)象，多數(shù)規(guī)劃通過專家評審后即完成結(jié)項，缺少必要的政府公布保護區(qū)劃內(nèi)容的環(huán)節(jié)。未經(jīng)政府公布的“兩線”內(nèi)容未及時有效納入城規(guī)、土規(guī)“一張圖管理”，難以發(fā)揮其在基本建設(shè)項目和重大民生項目中的文物資源管理效用，文物單位環(huán)境、安全空間在城市建設(shè)中屢受侵占。

■新時代“兩線”工作開創(chuàng)新局面

2018年底，重慶市文物局委托重慶市文物考古研究院（原重慶市文化遺產(chǎn)研究院），啟動了重慶市各級文物保護單位“兩線”劃定工作。

2019年底，重慶64處全國重點文物保護單位“兩線”劃定工作全部完成，并經(jīng)重慶市人民政府批準，由重慶市文化和旅游發(fā)展委員會、重慶市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合公布實施。

2021年，全市345處市級文物保護單位“兩線”劃定工作全部完成，并核準公布實施。市級以上文物保護單位全面納入重慶市國土空間規(guī)劃，實施嚴格保護。

2022年，全市1999處區(qū)（縣）級文物保護單位“兩線”劃定作為文物事業(yè)工作重點賡即開展，并納入市政府對區(qū)縣政府考核的內(nèi)容，目前已完成80%，年內(nèi)有望全部完成并公布實施。到2023年底重慶市“兩線”劃定公布工作進入全國前列。

通過夯實重慶市文物保護單位“兩線”劃定工作，實現(xiàn)“筑牢保護文物安全防線”目標，大幅提升重慶市文物管理水平。重慶市政府高度重視，市文物局主動作為，攻堅克難、后來居上，突破了“兩線”劃定公布完成率較低的困境，率先實現(xiàn)各級文物保護單位“兩線”劃定公布全面完成的新局面。

“文運同國運相牽，文脈同國脈相連?！蓖ㄟ^“兩線”劃定工作，重慶市各級文物保護單位基本已明確了文物保護和管理空間，形成了古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等五類各具特色的保護管理空間體系，為推進全市不可移動文物全面納入國土空間實現(xiàn)“一張圖管理”，實現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)全域全要素規(guī)劃管控起到了重要的推進作用。通過全面劃定公布全市各級文物保護單位“兩線”，為全市不可移動文物行政管理工作的開展明確了管理邊界，為文物安全劃定了紅線，為基本建設(shè)指明了程序，為加強文物執(zhí)法的行政能力提供了有效的法律依據(jù)。

促進落實“先考古，后出讓”機制。依照《國家文物局關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產(chǎn)保護管理的指導意見》要求：“經(jīng)批復的文物保護類專項規(guī)劃、歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村街區(qū)保護規(guī)劃主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃，并疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施?！北敬巍皟删€”劃定成果由重慶市文物主管部門與自然資源主管部門共同公布，有利于加強自然資源主管部門對涉及文物保護單位“兩線”區(qū)域在入庫或出讓前精準落實“先考古、后出讓”制度，對已明確“兩線”管理范圍的區(qū)域原則上無需再進行事先考古；對“兩線”之外其他區(qū)域則應(yīng)及時告知文物主管部門，并盡快組織開展考古工作。

在新征程上，重慶市蓄勢整裝再出發(fā)，將繼續(xù)加強對“兩線”實施的監(jiān)督管理和動態(tài)監(jiān)測，鞏固“兩線”工作成果，將文物保護與城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，扎實推進三峽庫區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護、革命文物保護利用、石窟寺和大遺址保護專項、長江國家文化公園建設(shè)等工作，促進文旅深度融合，發(fā)揮社會主義先進文化、革命文化、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的強大生命力、感召力和影響力，服務(wù)當代社會，彰顯重慶歷史文化的獨特魅力。

■“兩線”劃定經(jīng)驗思考

重慶市文物保護單位“兩線”劃定工作得以順利完成有賴于以下五方面經(jīng)驗。

一是頂層決策，保障投入。重慶市政府高度重視本輪文物保護單位“兩線”劃定工作，規(guī)定任務(wù)限期完成并納入績效考核目標，極大促進了各級區(qū)縣行政部門主動作用的發(fā)揮。重慶市文物局頂層決策，結(jié)合全市國土空間規(guī)劃統(tǒng)一調(diào)整契機，并聯(lián)合重慶市規(guī)劃與自然資源局組建工作領(lǐng)導小組；重慶市文物考古研究院指導區(qū)縣各級文物保護單位屬地管理部門同步展開工作，這種自上而下的項目組織機構(gòu)解決了以往“兩線”劃定工作僅由文物主管部門指導存在的難溝通、難協(xié)調(diào)、難公布的問題，確保了“兩線”劃定與城市規(guī)劃發(fā)展融合促進，克服了各區(qū)縣文物行政主管職責難以發(fā)揮的弊端。

二是融合既有成果，提高劃定效率。全面梳理第三次全國文物普查、地下文物控制帶劃定、川渝石窟保護專項、市級以上文物保護單位定點定位、重慶歷史文化資源信息庫建設(shè)、石窟及石刻專項調(diào)查、183處抗戰(zhàn)遺址掛牌保護等重要工作成果，為本輪“兩線”劃定奠定良好的基礎(chǔ)。相關(guān)部門全面收集了自重慶直轄以來歷次公布保護單位、公布保護范圍的相關(guān)文件，搜集整理了經(jīng)由國家文物局評審通過的文物保護規(guī)劃中的保護區(qū)劃內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)狀對以上既有成果進行了校核微調(diào)，極大地提高了“兩線”劃定工作效率。

三是統(tǒng)一原則、精準施策。在“兩線”劃定過程中，重慶市始終堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”方針，堅持文物保護真實性、完整性原則，明晰文物本體的構(gòu)成要素，剔除后期添加的不當內(nèi)容，及時補充遺漏本體，分析文物環(huán)境的空間特點，分級分類制定“兩線”劃定方法。

對于分布于長江干流及重要支流兩岸、三峽庫區(qū)消落帶沿線的保護單位，“兩線”劃定突出文化生態(tài)景觀保護理念。例如，對三峽庫區(qū)的石寶寨、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等國家文物保護單位建設(shè)控制地帶的劃定，不僅確保了文物本體及賦存環(huán)境安全延續(xù)，更踐行了“兩山”理論，融入保護長江文化理念，將適當江面、水域、對岸風貌和周邊歷史文化遺跡納入管理范圍內(nèi)，以文物保護促進生態(tài)景觀修復，彰顯了重慶山水之城的獨特文化魅力。

針對主城核心區(qū)、都市圈內(nèi)的保護單位，“兩線”劃定工作則重在結(jié)合歷史文化名城控制線及城市紫線管理要求，根據(jù)保護單位的區(qū)位特點，核定文物本體的構(gòu)成要素，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益相關(guān)因素，結(jié)合城市的用地現(xiàn)狀，合理劃定保護范圍，劃定責任邊界和有效管理空間。例如，法國水師兵營舊址、法國領(lǐng)事館舊址、長江索道、胡子昂故居等保護單位，周邊建設(shè)條件復雜，建設(shè)密度較大，文物保護用地與城市建設(shè)用地交錯重疊，“兩線”劃定難度大。本次劃定工作協(xié)同市規(guī)劃部門，將保護單位現(xiàn)狀、周邊城市規(guī)劃用地以及歷史文化名城保護規(guī)劃合并成“一張圖”，梳理點、線、面“三層”空間管理需求，協(xié)調(diào)解決了上述保護單位的建設(shè)控制范圍與城市規(guī)劃對接中的矛盾。

對于散布于鄉(xiāng)村或郊野的文物保護兩線劃定，則突出“與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合、落實責任制、跨界融合技術(shù)團隊”的工作特點，結(jié)合歷史文化名鎮(zhèn)名村和其他鄉(xiāng)村歷史建筑和傳統(tǒng)勞作方式，分析視線通廊，適度擴大保護空間范圍，營建“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村景觀。在市級文物保護單位“兩線”劃定工作中，市文物局向各區(qū)縣下達“兩線劃定”專項資金，重慶市文物考古研究院積極向各區(qū)縣分享“兩線”劃定技術(shù)要點和工作經(jīng)驗，賦予區(qū)縣文物主管部門技術(shù)主導權(quán)限，鼓勵區(qū)縣組織多方技術(shù)力量參與完成“兩線”工作，過程中為區(qū)縣積累了文物保護管理經(jīng)驗，培育了文物保護技術(shù)人才。

四是動態(tài)公布，保障實施。重慶市現(xiàn)存文物保護單位管理現(xiàn)狀差異大，難以同步完成“兩線”劃定工作，重慶市文物局靈活制定了“劃定一批，公布一批”的工作方法，對于管理基礎(chǔ)條件好、保護規(guī)劃已獲得國家文物局或重慶市文物局審批通過的，集中繪制“兩線”說明及圖則，優(yōu)先完成政府公布程序。首批“兩線”公布工作顯示出重慶市政府完成此項工作的力度和決心，帶動后續(xù)工作順利展開。對于個別矛盾突出、情況復雜的保護單位，例如南岸區(qū)法國水師兵營舊址，重慶市文物局主動聯(lián)系實際使用者及各利益相關(guān)方，宣傳文物保護政策理念，展示保護工作決心，協(xié)調(diào)各方利益，為文物保護爭取最大空間，最終順利完成“兩線”公布實施，解決了文物保護單位法定保護文件缺項問題。

五是積極探索，多規(guī)合一。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強歷史文化遺產(chǎn)保護工作，把文物保護管理納入國土空間規(guī)劃編制和實施的指示要求，本次國?！皟删€”劃定工作籌劃之初，相關(guān)部門就積極協(xié)調(diào)重慶市規(guī)劃和自然資源局，參照國土空間基礎(chǔ)信息平臺數(shù)據(jù)標準，制定了“保護范圍與建設(shè)控制地帶劃定標準”。在現(xiàn)有各級文物保護保護規(guī)劃、四有檔案、近年測繪成果、文物資源定點定位信息及第三次全國文物普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)范技術(shù)標準，補充更新歷史文化資源，明確地理分布、空間定位，建立重慶市歷史文化資源信息庫，并與地理空間信息數(shù)據(jù)庫有效對接，實現(xiàn)共同建設(shè)、共同管理。在“兩線”成果公布后及時將重慶市各級文物資源的空間信息納入國土空間同級平臺，建立多部門數(shù)據(jù)共享與動態(tài)維護機制。本次“兩線”劃定工作針對湖廣會館等涉及重慶市歷史文化名城或其他各級名城、名鎮(zhèn)且分布于城市建設(shè)密集區(qū)的文物保護單位，統(tǒng)籌現(xiàn)存文物歷史環(huán)境、周邊其他各級文物分布及地下文物埋藏區(qū)等要素，結(jié)合城市紫線管理要求等歷史文化保護線劃定，既有利于文物保護管理，又有利于展現(xiàn)歷史文化名城整體風貌的保護管理空間，實施嚴格保護；對于白帝城遺址、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等涉及長江自然保護區(qū)的文物保護單位，需要水下文物保護區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等探索“破圈”工作模式，結(jié)合其所在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間總體規(guī)劃要求，統(tǒng)籌現(xiàn)存文物的歷史環(huán)境、水下文物的分布特點等要素，結(jié)合長江自然保護區(qū)紅線，理順文物保護與長江流域各類保護區(qū)管理要求，劃定既有利于文物保護管理，又有利于保護恢復長江流域重要典型生態(tài)系統(tǒng)的保護管理空間，加強監(jiān)督管理。