強(qiáng)化文物行政執(zhí)法 筑牢文物保護(hù)防線

◎宋丹丹

文物是一個(gè)民族魂之所系、根之所在，文物行政執(zhí)法工作對(duì)文物保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)黨委、政府的重視、支持下，在人民群眾和新聞媒體的關(guān)注、監(jiān)督下，經(jīng)過(guò)全國(guó)文物系統(tǒng)和有關(guān)部門(mén)的努力，我國(guó)文物行政執(zhí)法工作成效顯著。但是也應(yīng)該看到，文物執(zhí)法的現(xiàn)狀依然不容樂(lè)觀。部分案件涉及在文物保護(hù)單位“兩線”范圍內(nèi)非法建設(shè)；不少文物保護(hù)單位不依法管理，不落實(shí)安全工作，存在重大安全隱患，以致文物被盜、火災(zāi)、損毀等事件經(jīng)常發(fā)生。

筆者以《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》為基礎(chǔ)，對(duì)文物行政執(zhí)法的法理進(jìn)行了深刻的思考，結(jié)合在文物執(zhí)法一線的工作經(jīng)歷，概括我國(guó)文物行政執(zhí)法工作的職責(zé)、現(xiàn)狀和執(zhí)法過(guò)程中面臨的困境，進(jìn)一步提出強(qiáng)化文物行政執(zhí)法的見(jiàn)解和辦法，以完善文物行政執(zhí)法工作，從而保護(hù)文物安全。

■文物行政執(zhí)法工作職責(zé)

2019年5月8日，文化和旅游部、國(guó)家文物局兩部門(mén)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方文物行政執(zhí)法工作的通知》（文旅文物發(fā)〔2019〕52號(hào)）中明確了文物行政執(zhí)法的責(zé)任及職責(zé)分工，詳細(xì)內(nèi)容為“文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使文物市場(chǎng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，由相關(guān)文化和旅游行政部門(mén)負(fù)責(zé)管理。文物行政部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展執(zhí)法工作。市、縣兩級(jí)有文物執(zhí)法隊(duì)伍的，文物市場(chǎng)以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)由文物執(zhí)法隊(duì)伍行使；市、縣兩級(jí)沒(méi)有文物執(zhí)法隊(duì)伍的，由相關(guān)文物行政部門(mén)委托文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍行使文物市場(chǎng)以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)，并指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展相關(guān)執(zhí)法工作。文物行政執(zhí)法工作按照《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》施行”。

由此可見(jiàn)，文物行政部門(mén)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍在文物執(zhí)法工作方面是有明確任務(wù)分工的。文物行政部門(mén)負(fù)責(zé)通報(bào)行政許可、追究文物違法案件責(zé)任、對(duì)涉嫌刑事犯罪的案件進(jìn)行移送、鑒定及認(rèn)定涉案文物等；而執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)開(kāi)展文物行政執(zhí)法檢查和行政處罰，推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，接收轉(zhuǎn)辦交辦及數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)的文物違法違規(guī)線索，推動(dòng)違法行為的整改等。

■文物行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

文物保護(hù)任務(wù)重

目前，全國(guó)范圍內(nèi)有不可移動(dòng)文物76萬(wàn)多處，國(guó)有可移動(dòng)文物1.08億件/套，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位5058處。由此可見(jiàn)，我國(guó)文物資源豐富，文物保護(hù)任務(wù)艱巨，這也給各地文物行政執(zhí)法工作帶來(lái)了一些困難。

文物保護(hù)單位分布零散

從文物保護(hù)單位空間分布特征來(lái)看，黃河中下游地區(qū)的文物保護(hù)單位最為密集。山西是文物資源大省，以山西的文物保護(hù)單位為例，其多數(shù)坐落于郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部或者鄉(xiāng)村，基本上村村都有古建筑，但是分布零散。此外，這些文物保護(hù)單位普遍地處偏僻，遠(yuǎn)離市區(qū)，交通不便，有的甚至需要步行前往。文物保護(hù)單位分布零散的特點(diǎn)使得文物執(zhí)法日常行政檢查需要配備執(zhí)法車(chē)輛等，但是相關(guān)的軟硬件設(shè)備卻沒(méi)有跟上。

文物保護(hù)基礎(chǔ)工作薄弱

按照《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第十五條的規(guī)定，各級(jí)文物保護(hù)單位應(yīng)該有保護(hù)范圍、保護(hù)標(biāo)志、記錄檔案，有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)管理。但是目前“四有”工作基礎(chǔ)薄弱，有的缺乏記錄檔案，有的保護(hù)標(biāo)志缺失等。對(duì)于文物保護(hù)單位來(lái)說(shuō)，其還面臨維護(hù)難度大、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。除此之外，有關(guān)部門(mén)雖然已經(jīng)加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，增加了文物行政編制，但是文物執(zhí)法方面的專(zhuān)業(yè)人才仍然短缺。

涉及政府部門(mén)多

針對(duì)我國(guó)文物資源特點(diǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)狀況、文物流通利用情況等，文物保護(hù)與執(zhí)法工作往往涉及多個(gè)部門(mén)，需要各部門(mén)合力開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。各種建設(shè)項(xiàng)目的審批、立項(xiàng)等由發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、環(huán)保、住建等部門(mén)負(fù)責(zé)；文物違法犯罪行為的查處由公安、海關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)；行政執(zhí)法檢查、行政處罰等行政行為的實(shí)施又需要市場(chǎng)部門(mén)及文物保護(hù)單位所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)、居民的配合。

■文物行政執(zhí)法面臨的困境

當(dāng)事人文物保護(hù)意識(shí)有待提高

一方面，文物違法行為多發(fā)生在工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，絕大部分屬于政府重大工程、民生項(xiàng)目。有的是政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)主抓的“一把手工程”，還有的是政府主要部門(mén)負(fù)責(zé)的重點(diǎn)工程。這些工程和項(xiàng)目既與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，又與改善民生相息。當(dāng)文物保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，部分當(dāng)事人往往以犧牲文物為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和眼前效益，此類(lèi)法人違法案件越來(lái)越多。另一方面，大型企業(yè)或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的文物相關(guān)法律意識(shí)淡薄，文物保護(hù)方面的知識(shí)不足，建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報(bào)，愿意以行政處罰換取項(xiàng)目建設(shè)的“合法性”，對(duì)文物造成了破壞。

執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

省級(jí)層面一般沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，文物行政執(zhí)法工作由市、縣（區(qū)）文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)。盡管近年來(lái)文物保護(hù)的行政和事業(yè)編制有一定的增加，但是與繁重的文物保護(hù)任務(wù)和文物高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，文物保護(hù)工作力量仍顯不足。大部分執(zhí)法隊(duì)伍沒(méi)有相對(duì)固定的文物執(zhí)法人員，執(zhí)法力量薄弱，相對(duì)于繁重的文物保護(hù)任務(wù)，“小馬拉大車(chē)”的情況比較普遍。此外，執(zhí)法人員缺乏文物方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。不可移動(dòng)文物行政執(zhí)法是一項(xiàng)政策性、專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作，涉及方方面面，任務(wù)艱巨繁重，工作千頭萬(wàn)緒，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。從宏觀上說(shuō)，執(zhí)法人員要學(xué)習(xí)文物管理、規(guī)劃管理、工程建設(shè)、教育園林等領(lǐng)域的知識(shí)；從微觀上說(shuō)，執(zhí)法人員要擁有古建、美學(xué)、力學(xué)、消防等方面的知識(shí)，方能對(duì)違法行為現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行初步研判。

法律監(jiān)管有待完善

在文物執(zhí)法過(guò)程中，除了人為因素的干擾和影響外，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定模糊、實(shí)際操作性不強(qiáng)也導(dǎo)致文物行政執(zhí)法存在困難。例如，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第二章第七條規(guī)定，將革命遺址等不可移動(dòng)文物核定公布為國(guó)、省、市(縣)三級(jí)文物保護(hù)單位，這三級(jí)文物保護(hù)單位都有《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的法條規(guī)定。但是還有大量尚未核定公布為國(guó)、省、市(縣)文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物，而這些文物保護(hù)點(diǎn)缺乏相應(yīng)的管理規(guī)定和處罰依據(jù)，在行政執(zhí)法過(guò)程中，只能將其列入不可移動(dòng)文物的廣義范疇來(lái)進(jìn)行保護(hù)。

■文物行政執(zhí)法工作實(shí)務(wù)中有“三難”

取證難

調(diào)查取證是確定行政違法行為，正確實(shí)施行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)施工方和建設(shè)方的調(diào)查取證困難重重。一方面，施工方往往是大型企業(yè)甚至是央企、國(guó)企，他們往往不積極配合調(diào)查，文書(shū)送達(dá)困難，可能出現(xiàn)下發(fā)的停工通知不簽收、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查不開(kāi)門(mén)、詢問(wèn)筆錄不到場(chǎng)等現(xiàn)象，導(dǎo)致案件辦理陷于困境。另一方面，調(diào)查取證具有時(shí)效性。因工程建設(shè)導(dǎo)致古建筑、古遺址被破壞的案件占有較大的比例，這類(lèi)案件一般事發(fā)突然，破壞力強(qiáng)，相關(guān)證據(jù)（如被毀墓葬、殘留遺跡等）也會(huì)隨著工程建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)而遭到破壞，甚至滅失。調(diào)查此類(lèi)案件時(shí)，執(zhí)法人員能否第一時(shí)間趕赴案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，直接影響著能否有效取證。

處置難

首先，文物案件的性質(zhì)具有復(fù)雜性。文物行政違法行為通常是復(fù)雜而多變的，有單一的行政違法行為，也有從行政違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌路缸镄袨榈?，還有行政違法行為和刑事犯罪行為共同發(fā)生的。如建設(shè)過(guò)程中挖毀相關(guān)遺址就涉及發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報(bào)的行政責(zé)任與盜竊、哄搶、私分或者非法侵占國(guó)有文物的刑事責(zé)任。同時(shí)，行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序有待完善，還需要進(jìn)一步建立文物案件行刑銜接裁量基準(zhǔn)、文物案件會(huì)商辦理制度等。其次，文物的產(chǎn)權(quán)人或國(guó)有或私有。文物執(zhí)法人員在檢查某些私人所有的古民居時(shí)，因居民在內(nèi)生活，存在居民未經(jīng)審批擅自維修等情況，鑒于當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況以及法律規(guī)定模糊，文物管理部門(mén)也束手無(wú)策。

整改難

文物行政執(zhí)法的最終目的是保護(hù)文物安全。對(duì)于文物違法行為，尤其是嚴(yán)重破壞文物本體的違法案件，如果僅僅一罰了事或以罰代建，導(dǎo)致文物徹底損毀、消失，就違背了文物執(zhí)法的初衷，也是文物執(zhí)法者最不愿看到的結(jié)局。但如果讓施工方或建設(shè)方改變規(guī)劃，調(diào)整施工方案，讓出空間單獨(dú)把遺址或文物保護(hù)起來(lái)，也是非常困難的事。如果再讓已受到行政處罰的違法者主動(dòng)花錢(qián)修復(fù)被破壞的文物，完全整改到位，或者出資把修好的文物再利用起來(lái)，那更是難上加難。

■創(chuàng)新執(zhí)法手段，提高辦案技巧，保護(hù)文物安全

創(chuàng)新執(zhí)法理念

1.從會(huì)辦能辦到想辦敢辦

各省文物局要發(fā)揮好執(zhí)法指導(dǎo)、法律咨詢、案件督辦的作用。比如，如果執(zhí)法干部缺乏文物執(zhí)法知識(shí)，就應(yīng)積極組織培訓(xùn)，送法到一線基層；當(dāng)一線執(zhí)法遇到困惑時(shí)，就應(yīng)立即召開(kāi)案情分析會(huì)，指明辦案思路；當(dāng)基層辦案遇到阻力時(shí)，就應(yīng)及時(shí)下發(fā)督查令。

2.從依法查處到原址保護(hù)

在文物行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)該始終把文物安全放在第一位，優(yōu)先考慮原址保護(hù)。在對(duì)受損文物進(jìn)行修復(fù)時(shí)，應(yīng)要求違法單位嚴(yán)格按方案施工，堅(jiān)持最小干預(yù)、修舊如舊原則，盡可能確保文物的歷史信息不消失。這就要求文物行政執(zhí)法隊(duì)伍主動(dòng)與文物管理部門(mén)加強(qiáng)合作，形成文物保護(hù)合力，避免出現(xiàn)執(zhí)法與管理相互推諉扯皮的情況。有時(shí)，為了能讓受損文物得到更好的修復(fù)，對(duì)違法單位的行政處罰會(huì)視其認(rèn)錯(cuò)態(tài)度和文物修復(fù)情況再作決定，這也符合文物保護(hù)法對(duì)違法行為先責(zé)令整改，后依據(jù)情節(jié)再作行政處罰的規(guī)定要求。

3.從實(shí)體執(zhí)法到普法宣傳

文物行政執(zhí)法工作應(yīng)加大執(zhí)法力度，尤其是加大對(duì)重點(diǎn)案件的查辦力度，該督辦的督辦，該曝光的曝光，該問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)。案件查處的高壓態(tài)勢(shì)應(yīng)越發(fā)明顯，做到有案必查，有督必復(fù)。還應(yīng)多次開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，如與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展打擊文物犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，與消防部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展文物消防執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查，與宗教部門(mén)開(kāi)展宗教活動(dòng)場(chǎng)所文物安全執(zhí)法督查等，充分發(fā)揮部門(mén)合作執(zhí)法機(jī)制的作用。對(duì)問(wèn)題突出的地區(qū)，由省文物局約談地方人民政府，違法問(wèn)題不解決就不放過(guò)。同時(shí)，文物執(zhí)法部門(mén)還應(yīng)堅(jiān)持文物安全宣傳教育工作不放松，把宣傳與文物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)作為普法工作的重要內(nèi)容，定期深入各級(jí)文物保護(hù)單位、遺址和文物密集區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)，向當(dāng)?shù)厝罕娒鎸?duì)面進(jìn)行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層，延伸到公眾；還可以利用網(wǎng)絡(luò)與新聞媒體宣傳文物保護(hù)志愿服務(wù)等活動(dòng)，有效利用各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行普法宣傳，讓全社會(huì)都參與到文物保護(hù)工作中，支持文物執(zhí)法工作。

創(chuàng)新執(zhí)法手段

1.加強(qiáng)合作，共同取證

針對(duì)調(diào)查取證難的問(wèn)題，要聯(lián)合公安、市場(chǎng)等部門(mén)，發(fā)揮部門(mén)合力。文物執(zhí)法隊(duì)伍和文物管理部門(mén)在基本判定案情的情況下，要及時(shí)下達(dá)停工通知，防止破壞行為進(jìn)一步擴(kuò)大；當(dāng)制止無(wú)效，文物有可能受到更嚴(yán)重的破壞時(shí)，應(yīng)及時(shí)撥打“110”報(bào)案，請(qǐng)公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)維持秩序；當(dāng)違法行為當(dāng)事人不配合調(diào)查時(shí)，應(yīng)及時(shí)與公安部門(mén)溝通，由其傳喚當(dāng)事人，一起詢問(wèn)作筆錄，共同調(diào)查取證。

2.問(wèn)責(zé)案件，及時(shí)移交

在經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，責(zé)任單位和責(zé)任人違法行為性質(zhì)基本確定的情況下，對(duì)于一般案件，按照?qǐng)?zhí)法程序經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批后，由文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)違法者實(shí)施行政處罰。對(duì)于重大案件，文物行政管理部門(mén)要及時(shí)向當(dāng)?shù)卣峤粚?zhuān)題報(bào)告，說(shuō)明案情，分清責(zé)任，提出建議，態(tài)度要堅(jiān)決，建議要明確；經(jīng)地方人民政府或黨委主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，文物部門(mén)積極協(xié)助，主動(dòng)配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，采取多種手段推動(dòng)案件查處，保護(hù)文化遺產(chǎn)。

3.適度把控，營(yíng)造氛圍

目前，文物行政案件已成為容易引發(fā)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。正確引導(dǎo)和適度管控好輿論，營(yíng)造有利于案件查處和文物保護(hù)的良好氛圍，是文物行政執(zhí)法人員必備的素養(yǎng)。由于網(wǎng)絡(luò)傳播速度快，當(dāng)媒體提出監(jiān)管不到位等許多疑問(wèn)時(shí)，文物行政管理部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)要迅速反應(yīng)，內(nèi)部要統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)行動(dòng)，積極應(yīng)對(duì)媒體等各方的壓力，避免工作被動(dòng)。必要時(shí)，及時(shí)與媒體或舉報(bào)人溝通，主動(dòng)發(fā)聲妥善應(yīng)對(duì)，客觀還原事實(shí)真相。并把文物行政部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍所作的努力向公眾宣傳，爭(zhēng)取他們的理解和支持。

4.整改到位，方可復(fù)工

文物行政執(zhí)法工作的根本目標(biāo)不是行政處罰，而是保護(hù)文物。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的土地規(guī)劃階段不征求文物部門(mén)意見(jiàn)，在建設(shè)方案審批時(shí)不經(jīng)文物部門(mén)審核的這類(lèi)違法行為，文物行政管理部門(mén)要主動(dòng)介入，加強(qiáng)執(zhí)法巡查。發(fā)現(xiàn)用地超過(guò)5萬(wàn)平方米的建設(shè)項(xiàng)目或未經(jīng)考古，在文物埋藏區(qū)進(jìn)行工程建設(shè)的行為以及未經(jīng)審批，在文物保護(hù)單位“兩線”范圍內(nèi)施工的行為，要及時(shí)加以制止并視情立案查處。對(duì)于施工有可能危及文物本體安全的建設(shè)行為，要提前告知。對(duì)已形成違法事實(shí)的行為，在行政處罰時(shí)要讓違法者明確文物保護(hù)、修復(fù)的責(zé)任和要求，并讓其作出書(shū)面承諾。一般要求建設(shè)單位修復(fù)文物或進(jìn)行原址保護(hù)，不得隨意遷建或異地復(fù)建，若違法者整改不到位，工程就不得復(fù)工，一定要將處罰與保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到保護(hù)文物的目的。

保護(hù)文化遺產(chǎn)是每個(gè)中國(guó)人的義務(wù)。文物行政執(zhí)法人員要堅(jiān)持依法行政，更要永懷“敬誠(chéng)”之心，恪盡“堅(jiān)守”之責(zé)，秉承“求是”態(tài)度，讓歷史文化遺產(chǎn)得以永續(xù)傳承。傳承文明是文博行業(yè)精神的核心，也是從業(yè)人員神圣的職責(zé)。希望每一位文物執(zhí)法人員都能為促進(jìn)文化遺產(chǎn)傳承，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)自己的力量。