國家級旅游休閑城市建設(shè)：歷史考察、經(jīng)驗(yàn)?zāi)毰c推進(jìn)路徑

■史瑞應(yīng)

中國政法大學(xué)

旅游休閑城市建設(shè)是文化強(qiáng)國落地實(shí)施的重要抓手，也是提高社會文明程度、提升公共文化服務(wù)水平、促進(jìn)文化和旅游融合、提高國家文化軟實(shí)力的重要實(shí)踐?！笆奈濉币?guī)劃提出要“打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區(qū)”。此項(xiàng)工作既是一個需要奮發(fā)努力才能夠?qū)崿F(xiàn)的任務(wù)，又是基于多年來我國城市有關(guān)建設(shè)成就的新提升。從“中國優(yōu)秀旅游城市”的創(chuàng)建到《中國優(yōu)秀旅游城市檢查標(biāo)準(zhǔn)》的推出，再到《旅游休閑示范城市》標(biāo)準(zhǔn)的提出，我國在打造旅游休閑城市領(lǐng)域積累了諸多管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，梳理總結(jié)歷史工作中的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并提出國家級旅游休閑城市建設(shè)的推進(jìn)路徑，可為我國休閑城市建設(shè)提供智力支持和決策參考。

一、我國旅游休閑城市建設(shè)的歷史考察

我國旅游休閑城市發(fā)展歷程基本可分為萌芽產(chǎn)生、快速成長和規(guī)范發(fā)展3 個階段。

萌芽產(chǎn)生階段（改革開放至20 世紀(jì)90 年代中期），改革開放初期人民物質(zhì)和精神需求的日益增長，使得“先生產(chǎn)，后生活”的理念逐步被“生產(chǎn)為主，生活為輔”的理念所代替，休閑受到一定程度的重視，城市的旅游休閑功能建設(shè)開始萌芽。

快速成長階段（20 世紀(jì)90 年代中期至2013 年），20世紀(jì)90 年代中期在城市競爭力比拼中，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、自然環(huán)境、人文景觀等得到完善和優(yōu)化。與此同時，作為城市形象和競爭力的重要組成部分，發(fā)展和豐富旅游休閑功能成為城市建設(shè)的重要部分，城市的旅游休閑功能逐漸顯現(xiàn)，我國旅游休閑城市初具雛形，并逐步向滿足當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰托枨蟮姆较蜓葑儭?/p>

規(guī)范發(fā)展階段（2013 年至今），2013 年《國民旅游休閑綱要（2013—2020 年）》頒布，提出推進(jìn)具有中國特色的國民旅游休閑體系建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，為旅游休閑城市發(fā)展指明方向，引導(dǎo)旅游休閑步入規(guī)范發(fā)展階段。眾多城市加入旅游休閑城市建設(shè)中，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高旅游接待能力，整合自然風(fēng)光或人文資源，促進(jìn)旅游休閑領(lǐng)域的產(chǎn)品轉(zhuǎn)型、市場轉(zhuǎn)型、管理轉(zhuǎn)型、發(fā)展轉(zhuǎn)型。至此，我國旅游休閑城市建設(shè)在規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步向以提升生活品質(zhì)為目標(biāo)邁進(jìn)，并成為富有創(chuàng)新的城市更新和社會建制過程。

二、我國旅游休閑城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?/h2>

1.突出成就

（1） 積極給予充分的財政資金供給，扶持旅游休閑公共服務(wù)建設(shè)

國家通過建立旅游發(fā)展基金、地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金等方式支持旅游休閑發(fā)展。“十三五”時期，旅游發(fā)展基金撥付54.1 億元，支持地方實(shí)施旅游“廁所革命”和國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作；撥付補(bǔ)助資金154.5 億元，支持各地博物館、紀(jì)念館、全國愛國主義教育示范基地免費(fèi)開放并提供基本服務(wù)。與此同時，通過中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金的形式，啟動實(shí)施了國家文化和旅游消費(fèi)試點(diǎn)示范城市建設(shè)，為引導(dǎo)城市旅游休閑消費(fèi)提供典型示范。

（2） 持續(xù)推進(jìn)旅游休閑用地供給，為旅游休閑發(fā)展做好基本保障

國家相繼印發(fā)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，提出了推進(jìn)國民旅游休閑發(fā)展的一攬子用地支持政策措施。從落實(shí)旅游休閑重點(diǎn)項(xiàng)目新增建設(shè)用地、支持開發(fā)使用未利用地和廢棄地、分類管理旅游業(yè)用地、明確旅游新業(yè)態(tài)用地政策等方面積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)，同時鼓勵加強(qiáng)旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管，充分把握旅游休閑發(fā)展用地的特殊性，是相關(guān)部門認(rèn)識旅游休閑發(fā)展必要性的又一積極作為。

（3） 持續(xù)推進(jìn)落實(shí)休假制度，為國民旅游休閑發(fā)展做好時間保障

國家持續(xù)推進(jìn)法定節(jié)假日、公休假，尤其注重帶薪休假制度的落實(shí)。《職工帶薪年休假條例》《企業(yè)職工帶薪年休假實(shí)施辦法》相繼頒布實(shí)施，自此我國勞動者享受帶薪年休假的權(quán)利形成了憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章“四位一體”的保障格局。同時，著力持續(xù)指導(dǎo)地方和部門落實(shí)事業(yè)單位工作人員帶薪年休假制度，維護(hù)工作人員休息休假權(quán)益。

（4） 深入推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)示范工作，推進(jìn)旅游休閑城市建設(shè)步入規(guī)范化軌道

國家全面推進(jìn)旅游休閑行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，發(fā)布旅游、休閑服務(wù)國家級標(biāo)準(zhǔn)15 項(xiàng)、國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃項(xiàng)目 12 項(xiàng)，涉及基礎(chǔ)通用、景區(qū)管理、服務(wù)規(guī)范、旅游休閑產(chǎn)品、人員評定、可持續(xù)發(fā)展和旅游休閑新業(yè)態(tài)等諸多方面。2015 年年底，《旅游休閑示范城市》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施，為旅游休閑產(chǎn)業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供了重要的技術(shù)支撐。至此，“國字號”旅游休閑城市建設(shè)正式進(jìn)入了規(guī)范化軌道。

2.存在問題

（1） 城市旅游休閑化發(fā)展不均衡

由于居民消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市交通、經(jīng)濟(jì)水平、休閑旅游接待等要素的區(qū)域差異顯著，導(dǎo)致我國城市旅游休閑發(fā)展存在顯著的區(qū)域空間差異。長三角、珠三角以及京津冀城市群內(nèi)的城市旅游休閑化發(fā)展優(yōu)勢明顯，發(fā)展水平居于領(lǐng)先地位；西部地區(qū)城市旅游休閑化發(fā)展節(jié)奏加快，呈現(xiàn)超越中部的勢頭；中部地區(qū)城市休閑化進(jìn)程緩慢，“中部洼地”輪廓開始顯現(xiàn)。我國城市休閑建設(shè)內(nèi)部各要素間發(fā)展不均衡現(xiàn)象顯著，休閑服務(wù)與接待要素、交通與安全要素成為差距較大的要素。

（2） 民眾休閑意識觀念有待提高

民眾休閑觀念培養(yǎng)和重視程度不高，導(dǎo)致國民對旅游休閑的認(rèn)識不夠全面，休閑觀念不夠完善。政府自身休閑發(fā)展觀念有待提高，現(xiàn)有部分旅游休閑資源開發(fā)、旅游休閑規(guī)劃建設(shè)中沒有融入休閑度假的概念，缺乏深度開發(fā)和創(chuàng)新；部分重大旅游休閑項(xiàng)目推進(jìn)中存在建設(shè)用地落實(shí)困難、建設(shè)資金存在缺口、公共設(shè)施配套不完善、內(nèi)部管理體制不順暢等問題。

（3） 旅游休閑產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)育不足

城市旅游休閑供給產(chǎn)業(yè)化水平低，高層次旅游休閑服務(wù)業(yè)比重偏低，同質(zhì)化現(xiàn)象比較明顯；旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)效益還無法得到充分彰顯，規(guī)模速度、質(zhì)量效益之間還不夠協(xié)調(diào)；城市旅游休閑品牌塑造能力較弱，對于城市應(yīng)有的旅游休閑品質(zhì)和定位缺乏成熟的思考和審視；城市旅游休閑市場細(xì)分和目標(biāo)顧客群定位不準(zhǔn)確，存在認(rèn)識上的偏差，市場細(xì)分不夠充分；旅游休閑資源開發(fā)未做好充分整合和利用，相同資源未被整合，資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。

三、我國旅游休閑城市建設(shè)的推進(jìn)路徑

1.完善頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1） 深化建設(shè)理念

明確旅游休閑城市建設(shè)的核心理念，以“休閑無處不在、城市處處成游、互動和諧共建、創(chuàng)新科技賦能”為總領(lǐng)，明確旅游休閑城市建設(shè)的一個目標(biāo)、一個關(guān)鍵與兩個創(chuàng)新點(diǎn)，即將提高城市居民與游客休閑質(zhì)量作為休閑城市建設(shè)的主要目標(biāo)；以國民休閑總體需求出發(fā)，明確旅游休閑城市建設(shè)任務(wù)和優(yōu)先級為關(guān)鍵點(diǎn)；以國家管理模式和產(chǎn)業(yè)模式為創(chuàng)新點(diǎn)，全面推進(jìn)旅游休閑城市建設(shè)。準(zhǔn)確把握旅游休閑城市建設(shè)過程中的中國特色理念，充分發(fā)揮國家對地方的引導(dǎo)作用，通過相關(guān)政策和意見的出臺，鼓勵地方城市在旅游休閑城市建設(shè)過程中，不斷推進(jìn)建設(shè)過程與新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、與信息化和工業(yè)化深度融合，走符合中國特色和地方特色的旅游休閑城市發(fā)展道路。

（2） 規(guī)劃空間布局

強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對旅游休閑城市建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)旅游休閑土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的有機(jī)融合。強(qiáng)調(diào)科學(xué)布局旅游休閑城市生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，提高國土空間規(guī)劃的科學(xué)性。充分發(fā)揮國家級城市群在人口和經(jīng)濟(jì)方面的驅(qū)動作用，優(yōu)先建設(shè)旅游休閑城市試點(diǎn)；對于中西部地區(qū)適當(dāng)放寬建設(shè)要求，強(qiáng)調(diào)突出區(qū)域特色、城市特色，尤其嚴(yán)格以環(huán)境承載力、生態(tài)紅線及國土開發(fā)適宜性為前置約束，保障旅游休閑空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的合理性。

（3） 做好功能分區(qū)

明確旅游休閑城市功能分區(qū)，避免城市旅游休閑功能區(qū)均質(zhì)性，引導(dǎo)城市構(gòu)建以旅游服務(wù)、休閑服務(wù)為主體，輔以保健服務(wù)、娛樂服務(wù)、餐飲服務(wù)等相關(guān)服務(wù)的特色化功能區(qū)。注重旅游休閑城市功能分區(qū)的空間連續(xù)性，在建設(shè)規(guī)劃過程中引導(dǎo)地方充分發(fā)揮城市休閑綠地、中心公園等開放型旅游休閑空間的貫通作用，達(dá)到將旅游休閑功能區(qū)、城市生活區(qū)相互嵌套、融會貫通的目的。

2.推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)示范工作

（1） 完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)國家層面旅游休閑城市建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快構(gòu)建旅游休閑城市標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制和專家隊(duì)伍；在《旅游休閑示范城市》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照國家級旅游城市、國家級中心城市和智慧城市建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步從總體標(biāo)準(zhǔn)、通用性標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)三個層面對旅游休閑城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類和細(xì)化完善。

（2） 完善評估工作

建立相對完善的評估機(jī)制，旅游休閑城市評估主體應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，以保證公平和公正性，在評估周期上可以 2 年為一個評估周期，文化和旅游部及國家相關(guān)負(fù)責(zé)部門應(yīng)為指標(biāo)采集提供必要的保障機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管指標(biāo)采集工作。確立統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，以導(dǎo)向性、代表性、可采集性、主客觀平衡性、可擴(kuò)展性為原則，對現(xiàn)有評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸納修改，增加更多能反映現(xiàn)階段旅游休閑城市發(fā)展水平的指標(biāo)，主要以前置性和中間型指標(biāo)為主，盡量減少后執(zhí)行指標(biāo)的數(shù)量和權(quán)重。把握以評促建、以評促改的評估思想，國家層面應(yīng)合理宣傳評估思想，明確旅游休閑城市建設(shè)評估的目的是為后續(xù)建設(shè)推進(jìn)和城市旅游休閑發(fā)展提供更好的引導(dǎo)和參考。

3.夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

（1） 構(gòu)建多元立體產(chǎn)業(yè)體系

建立多元立體的旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，圍繞旅游休閑城市建設(shè)目標(biāo)，立足大旅游大休閑產(chǎn)業(yè)視角，建立包括核心產(chǎn)業(yè)、衍生產(chǎn)業(yè)、支撐產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的立體式、網(wǎng)絡(luò)化、多元化產(chǎn)業(yè)譜系。使旅游休閑產(chǎn)業(yè)內(nèi)部互相支撐、協(xié)同互動，旅游休閑產(chǎn)業(yè)與金融、商業(yè)、教育培訓(xùn)、現(xiàn)代物流、高科技、傳媒等相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互交叉、深度融合，不斷衍生新產(chǎn)品和服務(wù)方式、豐富產(chǎn)業(yè)形態(tài)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，最終形成富有競爭力的旅游休閑產(chǎn)業(yè)鏈和多業(yè)共生共興的網(wǎng)絡(luò)化多元化產(chǎn)業(yè)體系。

（2） 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)育

提高旅游休閑產(chǎn)業(yè)吸引力，通過降低生產(chǎn)成本，提高旅游休閑產(chǎn)業(yè)利潤，增強(qiáng)旅游休閑產(chǎn)業(yè)對生產(chǎn)要素的聚集能力，引導(dǎo)旅游休閑產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育。通過財政政策支持，將旅游休閑產(chǎn)業(yè)納入城市國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，增加財政預(yù)算資金，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金；通過金融政策支持，建立新型融資機(jī)制，支持旅游休閑企業(yè)發(fā)行債券、股票，支持大型旅游休閑項(xiàng)目優(yōu)先貸款。通過稅收政策支持，對旅游休閑企業(yè)減免所得稅、調(diào)節(jié)稅和行政事業(yè)性收稅。

4.培育特色休閑空間

（1） 旅游休閑街區(qū)

鼓勵城市建設(shè)具有鮮明文化主題和地域特色的旅游休閑街區(qū)。打造街區(qū)觀光、餐飲、娛樂、購物、住宿、休閑等多元業(yè)態(tài)，突出旅游休閑、文化體驗(yàn)和公共服務(wù)等融合功能；在街區(qū)建設(shè)鮮明的標(biāo)志性景觀，展示城市和街區(qū)的歷史文化風(fēng)貌；鼓勵街區(qū)開展民間演藝、特色節(jié)慶、非遺展示和夜間娛樂，以提高游客和本地居民的參與意愿；對于由城市古街、古巷修復(fù)而來的旅游休閑街區(qū)，要建立明確的定期檢修方案；對于按照古址復(fù)原重建的旅游休閑街區(qū)，應(yīng)做好街區(qū)商業(yè)展示、規(guī)劃布局與古址相吻合，將現(xiàn)代元素如衛(wèi)生間、燈箱廣告等合理融入街區(qū)建設(shè)中；對于新建的現(xiàn)代旅游休閑街區(qū)，應(yīng)做到建筑形式、體量、色彩等與周邊景觀相協(xié)調(diào)；鼓勵街區(qū)發(fā)展集體驗(yàn)、游覽、休閑、娛樂于一體的創(chuàng)意性文化產(chǎn)業(yè)，以及與地方特色緊密結(jié)合的餐飲和購物場所；延長街區(qū)開放時間，鼓勵夜間消費(fèi)。

（2） 城市休閑公園

以宜游、宜玩、宜情為目標(biāo)打造城市休閑公園系統(tǒng)，在充分利用城市已有中心公園、綠地公園、文化公園等空間的基礎(chǔ)上，將城市生態(tài)綠隔區(qū)、步行街道、城市通風(fēng)廊道一并納入城市休閑公園建設(shè)范圍，整體規(guī)劃統(tǒng)一布局；提高城市休閑公園的開放性和環(huán)境親和力，鼓勵減少圍墻工程，確需構(gòu)筑圍墻的，應(yīng)當(dāng)建通透式圍墻、綠色植物墻或綠化覆蓋墻體的實(shí)體圍墻；豐富公園休閑景觀，在植物配置上以“四季皆有景”為目標(biāo)，打造“步步成景”的效果。

（3） 環(huán)城游憩帶

鼓勵城市在外圍建立依靠郊區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和優(yōu)質(zhì)休閑資源的環(huán)城游憩帶。建立環(huán)城交通網(wǎng)絡(luò)，將繞城高速與市內(nèi)交通相連通，為實(shí)現(xiàn)休憩帶一日游提供交通基礎(chǔ)；整合城市周邊各類具有休閑、娛樂和游憩功能的場所，尤其是要利用好鄉(xiāng)村資源。充分利用鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展種植體驗(yàn)、園藝、垂釣等休閑體驗(yàn)活動，充分利用鄉(xiāng)村民宿資源，發(fā)展特色民宿、農(nóng)家樂等休閑產(chǎn)品，將鄉(xiāng)村資源作為建設(shè)環(huán)城游憩帶的重點(diǎn)。

5.做好資源保護(hù)利用

（1） 文化資源保護(hù)與利用

加強(qiáng)城市文化資源保護(hù)，建立城市數(shù)字文化遺產(chǎn)庫和文物資源統(tǒng)計(jì)名錄，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)通過影像、照片、數(shù)據(jù)庫等方式留存；盡量保留歷史城區(qū)小街小鋪的商業(yè)特色，以保存街區(qū)特色及社會資本，營造舊城文化氛圍；建立特色歷史街區(qū)重建工作，以尊重原址原貌為標(biāo)準(zhǔn)，對歷史上存在但已遭到破壞的歷史特色街區(qū)進(jìn)行復(fù)原。盤活利用文化資源，整合城市公共文化資源，延長城市文化休閑場所的開放時間，整合并盤活城市民間文化資源，繁榮活躍民間文化和藝術(shù)。

（2） 自然資源保護(hù)與利用

保護(hù)城市自然環(huán)境和資源，提升城市自然資源的循環(huán)使用效率，鞏固旅游休閑自然優(yōu)勢，塑造城市良好的旅游休閑環(huán)境；利用城市自然資源優(yōu)勢豐富休閑旅游產(chǎn)品，在保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)的基礎(chǔ)上，打造旅游觀光、體育休閑類產(chǎn)品；依據(jù)城市自然資源和環(huán)境基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)體驗(yàn)區(qū)、星光露營地等具有參與性和體驗(yàn)性的產(chǎn)品。