競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十七）分類監(jiān)管法

楊建強 尹中鋒 王琢 范志威 馬帥寶

一、引言

隨著我軍裝備建設(shè)水平的提高，裝備采購合同規(guī)范性和約束性日益加強。為降低裝備采購風(fēng)險，需要對裝備采購合同乙方履行過程進(jìn)行監(jiān)管。為深入貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和武器裝備建設(shè)規(guī)律，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機(jī)制，2022 年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，從頂層設(shè)計上對合同監(jiān)管工作進(jìn)行了規(guī)范，明確了裝備采購合同監(jiān)管工作相關(guān)要求和框架內(nèi)容。

為提高武器裝備采購效益，競爭性采購成為當(dāng)下首選方式。在競爭性采購機(jī)制下，承制單位類型多種多樣，采購合同類別多種多樣，裝備采購合同監(jiān)管特點也各有不同。為積極適應(yīng)新體制新職能新使命，作為裝備合同監(jiān)管實施主體，為有效管控合同履約風(fēng)險，軍事代表要大力推動裝備采購合同監(jiān)督管理工作創(chuàng)新，不斷提高科學(xué)監(jiān)管水平。

二、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性的提出了15 種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作具體內(nèi)容設(shè)計，單項運用以解決個體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據(jù)合同監(jiān)管工作整體情況設(shè)計，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分類監(jiān)管法。

三、分類監(jiān)管法的提出背景

我軍裝備采購主管機(jī)關(guān)公開發(fā)布了一系列關(guān)于加強“十四五”期間裝備競爭性采購工作的措施要求，裝備競爭性采購過程一般如下：在裝備采購信息網(wǎng)上發(fā)布采購需求公告，經(jīng)過需求對接、招標(biāo)規(guī)則答疑后，正式進(jìn)入競爭擇優(yōu)環(huán)節(jié)，目前采用最多的是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和競爭性談判，且絕大多數(shù)先進(jìn)行實物技術(shù)性能（少部分是技術(shù)方案）比測，在技術(shù)性能/方案比測的基礎(chǔ)上根據(jù)報價、售后保障、經(jīng)營信譽等因素進(jìn)行綜合評價打分，經(jīng)過現(xiàn)場評標(biāo)，確定中標(biāo)單位后簽訂合同。合同監(jiān)管主管部門下達(dá)監(jiān)管任務(wù)，軍事代表啟動合同監(jiān)管工作。課題組對參與競爭性采購較多的承制單位所在區(qū)域監(jiān)管軍代室的合同監(jiān)管工作進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)對于經(jīng)歷不同競爭性采購過程的合同監(jiān)管工作各有特點和難點，從工作針對性的角度，需要從經(jīng)歷不同的競爭性采購過程區(qū)分不同的監(jiān)管工作重點，以達(dá)到精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。

四、分類監(jiān)管法的設(shè)計思路

以往的文章中給出了裝備競爭性科研和裝備競爭性訂購常見的各四種競爭擇優(yōu)方式，也給出了各種方式下合同監(jiān)管的總體狀況。根據(jù)競爭擇優(yōu)方式不同，采取不同的監(jiān)管策略，即為分類監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運用的關(guān)鍵是抓住不同競爭擇優(yōu)方式下的合同監(jiān)管特點，在滿足監(jiān)管工作共性要求的基礎(chǔ)上，針對合同監(jiān)管工作實踐中的重難點問題開展。該系統(tǒng)監(jiān)管方法基于以往提出的多種單項監(jiān)管特性方法的組合，給出每種競爭擇優(yōu)方式下的系統(tǒng)監(jiān)管策略。

五、分級監(jiān)管法的實施策略

（一）科研方式一

適用情形：競爭擇優(yōu)后確定唯一的中標(biāo)單位直接簽訂科研合同。

監(jiān)管方式：和單一來源合同監(jiān)管區(qū)別不大，傳統(tǒng)監(jiān)管方式，采取共性監(jiān)管方法即可。

（二）科研方式二

適用情形：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時簽訂科研合同，技術(shù)狀態(tài)要求統(tǒng)型。

監(jiān)管方式：技術(shù)狀態(tài)統(tǒng)型控制是難點，進(jìn)度監(jiān)督問題也較多，可綜合采用狀態(tài)核查+能力評估+聯(lián)合監(jiān)管+節(jié)點激勵法。

（三）科研方式三

適用情形：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時簽訂科研合同或僅簽訂研制協(xié)議，在正式研制階段多家中標(biāo)單位也開展全過程競爭，根據(jù)競爭結(jié)果允許最后淘汰或變更研制合同層級（如由研制系統(tǒng)變?yōu)閮H研制部分配套）。

監(jiān)管方式：由于研制階段有競爭和淘汰，為了保實物性能和進(jìn)度比賽，承制單位主觀能動性較好，但各階段技術(shù)狀態(tài)變化較大，重點采用狀態(tài)核查法。

（四）科研方式四

適用情形：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位簽訂科研合同的同時，又確定一定數(shù)量的非中標(biāo)單位作為跟研單位。

監(jiān)管方式：由于研制階段有潛在競爭者，承制單位主觀能動性較好，但需做好技術(shù)狀態(tài)統(tǒng)型控制，重點采用聯(lián)合監(jiān)管法。

（五）訂購方式一

適用情形：新產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后先進(jìn)行科研鑒定再簽訂購合同。

監(jiān)管方式：由于實際履行了簡化的研制程序，但往往進(jìn)度緊張，重點采用追溯歷史+能力評估+節(jié)點激勵。

（六）訂購方式二

適用情形：新產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后先進(jìn)行技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)再簽訂購合同。

監(jiān)管方式：由于未經(jīng)過規(guī)范研制程序，技術(shù)狀態(tài)管理較亂，質(zhì)量風(fēng)險大，綜合采用追溯歷史+能力評估+節(jié)點激勵+狀態(tài)核查法。

（七）訂購方式三

適用情形：對已鑒定定型產(chǎn)品進(jìn)行競爭性談判后直接簽訂購合同。

監(jiān)管方式：技術(shù)狀態(tài)穩(wěn)定固化，但為了競爭性談判得高分，往往價格報價較低，承諾進(jìn)度較短，綜合采用能力評估+節(jié)點激勵+三方審計。

（八）訂購方式四

適用情形：對軍選民用產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后稍加改進(jìn)技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)或成熟貨架產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后直接簽訂購合同。

監(jiān)管方式：產(chǎn)品本身為按民用標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，往往是貨架采購提前投產(chǎn)，綜合采用能力評估+告知承諾+隨機(jī)抽查+分步結(jié)算。

六、需要注意的問題

分類監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于合同監(jiān)管工作特性規(guī)律的實踐研究，對不同競爭擇優(yōu)方式下合同監(jiān)管工作瓶頸難點的把握。文中的分類僅是基于筆者目前調(diào)研到的大多數(shù)情況的總結(jié)，主要是針對科研合同和生產(chǎn)合同的競爭性采購方式，有一定局限性，對于維修、試驗、技術(shù)服務(wù)等合同的不同競爭擇優(yōu)方式尚未包括。隨著新的競爭擇優(yōu)方式不斷出現(xiàn)，合同監(jiān)管會遇到新情況新問題，需要繼續(xù)針對新類別下的采購合同采取新的系統(tǒng)監(jiān)管策略。系統(tǒng)監(jiān)管策略可以不拘泥于以往提出的單項監(jiān)管特性方法，但要確保適應(yīng)合同監(jiān)管工作實際，體現(xiàn)出分類施治、分類監(jiān)管。

七、結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第二種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分類監(jiān)管法主要基于競爭擇優(yōu)方式分類思想開展合同監(jiān)管。此方法通過對競爭擇優(yōu)方式分類，采取不同的監(jiān)管策略，確保能夠精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。