服務(wù)邏輯主導(dǎo)下的數(shù)字賦能、政民互動(dòng)與價(jià)值共創(chuàng)
——以北京市“接訴即辦”為例

曹海軍,王麗娟

1.東北大學(xué) 文法學(xué)院,沈陽110169;2.石河子大學(xué) 邊疆發(fā)展與安全治理研究院,新疆 石河子832061

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

Sherry Arnstein的公民參與階梯理論將公民參與分為無公眾參與、象征參與和公民權(quán)利等三個(gè)階段[1]。結(jié)合我國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)歷程,我國(guó)政民互動(dòng)發(fā)展經(jīng)歷了從政府單向傳輸?shù)秸耠p向互動(dòng)的演變,即從技術(shù)導(dǎo)向到內(nèi)容導(dǎo)向再到服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。如表1所示,我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)歷政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府等三個(gè)階段[2],行政理念從“以政府為中心”逐漸轉(zhuǎn)向“以人民為中心”。最初信息技術(shù)只是作為改進(jìn)政府組織內(nèi)部效率的工具,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為初步的政民互動(dòng)提供了條件,但此時(shí)的政民互動(dòng)僅停留在表面,主要是政府對(duì)公眾網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)。到了數(shù)字政府時(shí)期,隨著以數(shù)字技術(shù)為依托的線上線下互動(dòng)平臺(tái)不斷完善,數(shù)字技術(shù)不僅賦能政府,還賦權(quán)民眾,數(shù)字政府建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向“以人民為中心”的政民互動(dòng),公民成為社會(huì)治理的主體之一。

表1 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)歷程

黨的二十大報(bào)告明確指出:“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,實(shí)施城市更新行動(dòng),加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造宜居、韌性、智慧城市?！盵3]信息和數(shù)字技術(shù)嵌入治理已經(jīng)成為智慧城市的典型特征,其應(yīng)用能夠?yàn)槊癖娞峁﹨⑴c城市治理的機(jī)會(huì),促進(jìn)政民互動(dòng),形成公共服務(wù)合作生產(chǎn)機(jī)制,進(jìn)而創(chuàng)造公共價(jià)值。從歐盟第七框架計(jì)劃[4]和“地平線2020”科研規(guī)劃[5]已經(jīng)實(shí)施的250余個(gè)智慧城市項(xiàng)目,到我國(guó)各級(jí)政府推出的“掌上辦”“一網(wǎng)通辦”等政務(wù)改革,都具備一個(gè)共性的核心特征,即強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”,重視數(shù)字賦能下公民在公共治理中的作用。特別是肇始于北京市的“接訴即辦”改革深刻踐行了以人民為中心的治理理念,通過發(fā)揮數(shù)字化賦能治理的優(yōu)勢(shì),依托12345熱線平臺(tái)搭建了以市民訴求與政府回應(yīng)為核心的政民良性互動(dòng)機(jī)制[6]。這一機(jī)制讓政府與民眾能夠跨越時(shí)空障礙,進(jìn)行無縫、持續(xù)、全面互動(dòng),既促進(jìn)了公民在公共治理過程中的廣泛參與,又讓政府充分傾聽民意、了解民情,以更高效地提供公民所需的服務(wù),提高公民滿意度,是中國(guó)情境下智慧城市政民良性互動(dòng)的典型實(shí)踐與生動(dòng)詮釋。基于此,“接訴即辦”可以定義為數(shù)字背景下以數(shù)字賦能為基礎(chǔ)、以“12345”政務(wù)熱線平臺(tái)為依托形成的政民互動(dòng)機(jī)制。

圍繞“接訴即辦”的學(xué)術(shù)成果主要聚焦于兩個(gè)方面:一是“接訴即辦”改革對(duì)超大城市治理效能的提升,如李文釗認(rèn)為,“接訴即辦”改革實(shí)現(xiàn)了合作生產(chǎn)和合作治理的治理追求[7]。二是有關(guān)“接訴即辦”改革對(duì)基層治理影響,如燕繼榮和張志原提出,“接訴即辦”改革通過市民訴求驅(qū)動(dòng)了城市社區(qū)治理體系創(chuàng)新[8];安永軍指出,“接訴即辦”改革可以通過吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力,改善基層治理效率[9]。這些研究結(jié)果表明,“接訴即辦”改革產(chǎn)生了良好的治理價(jià)值與社會(huì)價(jià)值,但卻少有研究去探討“接訴即辦”通過數(shù)字技術(shù)賦能政民互動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造的背后邏輯和機(jī)理。

價(jià)值共創(chuàng)理論最早指的是私人部門和服務(wù)對(duì)象通過合作創(chuàng)造價(jià)值的行為,強(qiáng)調(diào)多元主體參與和創(chuàng)造公共價(jià)值。21世紀(jì)初,形成了“基于消費(fèi)者體驗(yàn)”的價(jià)值共創(chuàng)[10]和“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的價(jià)值共創(chuàng)[11]兩大主流范式。Osborne等人在后者的基礎(chǔ)上提出公共服務(wù)邏輯(PSL)的價(jià)值共創(chuàng)[12],強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)和跨界合作應(yīng)對(duì)復(fù)雜的“棘手問題”[13],特別是重視公民在公共治理中的參與作用,認(rèn)為只有公民與政府協(xié)作配合才能化解公共服務(wù)難題[14]。從公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)徱晝r(jià)值共創(chuàng),已有研究觀點(diǎn)主要可以分為兩種:一是結(jié)果的公共價(jià)值,即目標(biāo)層面的公共價(jià)值,這一觀點(diǎn)認(rèn)為公共價(jià)值是集體偏好的集合[15],公民是公共價(jià)值是否創(chuàng)造的決定者[14],公共價(jià)值的創(chuàng)造意味著政府提供了令公民滿意的服務(wù)結(jié)果,并取得了公民的信任和合法性[16]。二是過程的公共價(jià)值,即實(shí)踐層面的公共價(jià)值,公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)過程也是政府和公民通過互動(dòng)進(jìn)行公共價(jià)值建構(gòu)和完善的過程[17]。公共價(jià)值創(chuàng)造依賴于多元主體在公共領(lǐng)域系統(tǒng)中對(duì)話、協(xié)商、溝通的平等和信任關(guān)系[15],這一關(guān)系的形成意味著價(jià)值共創(chuàng)過程中的公共價(jià)值被創(chuàng)造,因此公共服務(wù)應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民的主體地位和重視政府與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上,公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)的前提是政民良性互動(dòng)關(guān)系的形成,這是因?yàn)楣矁r(jià)值產(chǎn)生于良性的政民互動(dòng)關(guān)系中,而且良性的政民互動(dòng)過程能夠創(chuàng)造過程和結(jié)果的雙重價(jià)值。良性的政民互動(dòng)依賴于數(shù)字技術(shù)賦能,研究發(fā)現(xiàn),發(fā)達(dá)的社交媒體為公眾參與提供了便利,有利于推動(dòng)去中心化和網(wǎng)絡(luò)化,實(shí)現(xiàn)多元主體治理[18]。例如,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算能夠通過現(xiàn)有公民需求數(shù)據(jù)推測(cè)未來需求[19];區(qū)塊鏈技術(shù)的可追溯和不可篡改性有利于增強(qiáng)公民和政府的信任關(guān)系,從而促進(jìn)參與[20]。

雖然圍繞價(jià)值共創(chuàng)理論的研究成果豐碩,但在實(shí)踐層面探討公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)值共創(chuàng)的研究依然很少,特別是關(guān)于中國(guó)情境下公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)值共創(chuàng)機(jī)制的研究顯著不足。因此,立足我國(guó)情境,從價(jià)值共創(chuàng)視角探析北京市“接訴即辦”改革背后的運(yùn)行邏輯,對(duì)于解答數(shù)字技術(shù)賦能背景下的良性政民互動(dòng)關(guān)系的形成路徑和價(jià)值共創(chuàng)的生成機(jī)制,具有深刻的意義。本文將首先分析“接訴即辦”的服務(wù)邏輯,并通過“技術(shù)賦能—互動(dòng)治理—社會(huì)增值”等三維框架,分析“接訴即辦”的政民互動(dòng)治理機(jī)制,闡述“接訴即辦”何以通過促進(jìn)政民之間有效互動(dòng),實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)和以人民為中心的治理目標(biāo)。

二、“以人民為中心”:“接訴即辦”的服務(wù)邏輯

“以人民為中心”意味著治理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為了給人民提供更好的服務(wù),全國(guó)各省市陸續(xù)開展“一網(wǎng)、一門、一次”政務(wù)服務(wù)改革,“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的基層服務(wù)亂象逐步得到解決,民眾的辦事效率與獲得感大大提升[21]。“接訴即辦”改革作為政務(wù)服務(wù)改革的典型代表,不僅拓寬了政務(wù)服務(wù)范圍,使公共服務(wù)更加多樣化和精準(zhǔn)化,而且使政民互動(dòng)跨越了時(shí)間和空間的限制,是以人民為中心的城市治理的生動(dòng)實(shí)踐。當(dāng)前“接訴即辦”改革正處于由回應(yīng)型治理向敏捷型治理轉(zhuǎn)變的階段,在治理理念、治理主體、治理流程上呈現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)邏輯。

(一)堅(jiān)持為人民服務(wù)價(jià)值,踐行全過程人民民主

“治國(guó)有常,利民為本”,在我國(guó),以民為本的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng),安民、利民的實(shí)踐不勝枚舉,“為中華民族謀復(fù)興,為中國(guó)人民謀幸?！笔侵袊?guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命,為人民服務(wù)作為其中的重要組成部分,是政府治理改革的重要價(jià)值導(dǎo)向。不論過去、現(xiàn)在還是未來,“接訴即辦”改革始終以為人民服務(wù)為首要價(jià)值導(dǎo)向,是踐行全過程人民民主理念的重要載體?！敖釉V即辦”改革的初心是通過“一條熱線”,為民眾提供“一次找政府”的渠道,解決民眾的急難愁盼問題。能立即辦的事情采取“馬上辦”的方式快速解決,難辦的事情采取“有一辦一”的方式針對(duì)性解決,通過“每月一題”為民眾反映的疑難重癥尋找解決之鑰,其所解決問題涵蓋教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域中多個(gè)與民眾息息相關(guān)的問題。在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下,基層治理正在從精細(xì)化向?qū)I(yè)化、智能化轉(zhuǎn)變,“接訴即辦”也在不斷深化發(fā)展,向“未訴先辦”轉(zhuǎn)變。在為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向下,“接訴即辦”充分考慮了服務(wù)的兜底性,例如,深圳、上海等地紛紛開設(shè)“辦不成事”反映窗口、“找茬”窗口等,處理改革過程中產(chǎn)生的新問題、新情況,既保證了民眾在遇到政務(wù)熱線失靈、反饋渠道不通時(shí)“投訴有門”,也打通了一條新的民眾監(jiān)督問責(zé)之路,倒逼原有部門提升行政效能。民生問題具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性特征,這要求“接訴即辦”改革持續(xù)處于不斷優(yōu)化的進(jìn)行時(shí),這一過程必將面臨重重難題,只有堅(jiān)持為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向,踐行全過程人民民主理念,才能準(zhǔn)確把握好“接訴即辦”的改革方向,做好“接訴即辦”改革工作,真正實(shí)現(xiàn)為人民謀幸福。

(二)優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu),增強(qiáng)人民主體地位

“接訴即辦”改革的創(chuàng)造性探索過程,既是治理主體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程,更是人民主體地位不斷增強(qiáng)的體現(xiàn)?！敖釉V即辦”改革至今已經(jīng)歷了“吹哨報(bào)到、接訴即辦、主動(dòng)治理”等三個(gè)階段?！按瞪趫?bào)到”階段是以人民為中心的治理理念和以問題為導(dǎo)向的治理方式的初步體現(xiàn),其工作機(jī)制通過重塑科層條塊關(guān)系[22]、推動(dòng)政府職能部門向基層“報(bào)到”,彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效。為了更好地解決民眾的急難愁盼問題,“接訴即辦”階段建立了一種自上而下與自下而上相結(jié)合的基層治理模式,延展“吹哨者”的范圍,第一層級(jí)的“吹哨者”由“街鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖?各訴求承辦單位直面民眾需求,直接向民眾負(fù)責(zé)。通過“接訴即辦”充分調(diào)動(dòng)各方主體主動(dòng)參與,將各方力量匯聚成為強(qiáng)大治理的合力,形成了以民眾為中心、以問題為導(dǎo)向的基層治理體系,民眾居于城市治理中的核心位置?！爸鲃?dòng)治理”既是“接訴即辦”的深化發(fā)展階段,也是“未訴先辦”的前提,通過定期對(duì)歷史數(shù)據(jù)深度挖掘、分析匯總,助力領(lǐng)導(dǎo)決策,實(shí)現(xiàn)基層有限服務(wù)資源的精準(zhǔn)投放,為民眾提供精準(zhǔn)性、前瞻性服務(wù)?！爸鲃?dòng)治理”與“未訴先辦”不僅意味著要解決好問題,還意味著要治理產(chǎn)生問題的問題,從問題解決到元問題解決的治理跨越,既是民眾主體地位增強(qiáng)的充分彰顯,也是更深層次的“以人民為中心”。

(三)從需求側(cè)解決問題,提供人民滿意的服務(wù)

以人民為中心意味著要解決人民的實(shí)際需求,提供人民滿意的服務(wù)。人民滿意的公共服務(wù)本質(zhì)上是供給側(cè)與需求側(cè)精準(zhǔn)匹配,以人為中心的治理強(qiáng)調(diào)實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)、前瞻的公共服務(wù)供給[23],數(shù)據(jù)導(dǎo)向思維要求以人或服務(wù)對(duì)象為中心創(chuàng)造價(jià)值[1],這意味著公共服務(wù)應(yīng)從“重視供給側(cè)”向“供給側(cè)與需求側(cè)并重”轉(zhuǎn)變。在數(shù)字化時(shí)代,民眾的需求呈現(xiàn)個(gè)性化、多元化、實(shí)時(shí)化、場(chǎng)景化特征,作為公共服務(wù)供給端的政府受傳統(tǒng)科層制治理模式影響,無法實(shí)時(shí)解決“看得見的問題”,同時(shí)受信息不對(duì)稱的影響,更無法精準(zhǔn)捕捉“看不見的問題”,出現(xiàn)“看得見的需求”碎片化和“看不見的需求”粉塵化的治理困境。為解決這一治理困境,“接訴即辦”改革將公共服務(wù)由“政府端菜”變?yōu)椤懊癖婞c(diǎn)菜”,通過鏈接政民雙方,改變治理資源的分配方式,形成以民眾訴求為核心的治理資源分配格局,改變科層治理模式下以長(zhǎng)官意志為驅(qū)動(dòng)力、受領(lǐng)導(dǎo)注意力影響的治理資源分配方式,從而化解了資源配置與民眾需求錯(cuò)位的治理困境,解決了城市治理中政民溝通不暢、公共服務(wù)低效的問題。民眾、企業(yè)等利益相關(guān)者兼具公共服務(wù)的參與者、獲得者、監(jiān)督者等多重身份:作為公共服務(wù)的參與者,民眾和企業(yè)可以通過多種訴求渠道提出自己的需求,決定所提供公共服務(wù)的類型;作為公共服務(wù)的獲得者,民眾和企業(yè)可以自己決定是否享用政府提供的服務(wù);作為公共服務(wù)的監(jiān)督者,民眾和企業(yè)可以通過反饋“解決率、滿意率、響應(yīng)率”表達(dá)自己對(duì)所享公共服務(wù)的意見,監(jiān)督政府的治理程序?？傊?“接訴即辦”改革作為一種“以人民為中心”的治理實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)提供的實(shí)時(shí)性與精準(zhǔn)性,向“未訴先辦”體系的發(fā)展更有望實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的前瞻化,為人民提供更加滿意的服務(wù)。

三、“接訴即辦”的概念意涵與三維分析

北京市“接訴即辦”改革是政府在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)變革背景下開展的一次治理變革,其核心是通過數(shù)字技術(shù)賦能深化互動(dòng)性治理,創(chuàng)新政府治理模式,解決社會(huì)問題并創(chuàng)造公共價(jià)值。這一變革既是政府面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)變革挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì),也是政府治理對(duì)治理現(xiàn)代化在技術(shù)層面的有力回應(yīng)?；诖吮尘?“接訴即辦”本質(zhì)上是技術(shù)屬性與互動(dòng)屬性相結(jié)合的公共服務(wù)創(chuàng)新,具有技術(shù)、治理和價(jià)值創(chuàng)造等三重屬性。如圖1所示,首先,從技術(shù)維度來看,“接訴即辦”不同于以往的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以信息和通信技術(shù)為基礎(chǔ)、以信息流通為目標(biāo),它在以往政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上,以數(shù)字技術(shù)為底座,通過數(shù)據(jù)流通支撐整個(gè)平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)賦能政府治理。其次,從產(chǎn)生的領(lǐng)域來看,“接訴即辦”是產(chǎn)生于城市治理領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)機(jī)制,是政府進(jìn)行超大城市治理的重要抓手,作為一次超大城市治理的創(chuàng)新實(shí)踐,其搭建了黨、政府和民眾互動(dòng)的橋梁,充分調(diào)動(dòng)了各方主體主動(dòng)參與的積極性,深化了互動(dòng)性治理。最后,從產(chǎn)生的影響來看,社會(huì)創(chuàng)新以解決社會(huì)問題和創(chuàng)造公共價(jià)值為目的,“接訴即辦”作為一種公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制,依托數(shù)字技術(shù)連接政民雙方,通過政民互動(dòng)促進(jìn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供需匹配,在增進(jìn)治理效能的同時(shí),提升民眾滿意度,產(chǎn)生了公共價(jià)值。

圖1 “接訴即辦”的三維分析框架圖

(一)技術(shù)維度——技術(shù)賦能是基礎(chǔ)

人類社會(huì)的發(fā)展離不開創(chuàng)造和使用工具,伴隨每一次工業(yè)革命而來的新技術(shù)、新工具都對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生極大影響?！敖釉V即辦”產(chǎn)生于以信息和通信技術(shù)為代表的第三次工業(yè)革命和以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命的交匯點(diǎn),因此,“接訴即辦”首先是一種技術(shù)工具的創(chuàng)新。從技術(shù)維度來看,“接訴即辦”以技術(shù)賦能為基礎(chǔ),依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等科技手段進(jìn)行全流程、全鏈條、全領(lǐng)域的技術(shù)賦能。技術(shù)賦能“接訴即辦”主要表現(xiàn)為兩類:一是數(shù)字技術(shù)賦能接訴體系,即為從單向性治理向互動(dòng)性治理轉(zhuǎn)型賦能,主要體現(xiàn)在政府和民眾圍繞訴求的信息交換。如表2所示,線上線下兩個(gè)界面的整合實(shí)現(xiàn)了“多渠道受理,一平臺(tái)辦理”,將“接訴即辦”向互聯(lián)網(wǎng)、電視臺(tái)延伸,開通了政務(wù)APP、微信公眾號(hào)、微博、領(lǐng)導(dǎo)留言板等多渠道交織的訴求響應(yīng)矩陣。以12345政務(wù)熱線為主要受理渠道,搭建了一個(gè)線上線下互動(dòng)綜合治理平臺(tái),政府將全口徑訴求信息匯入12345政務(wù)熱線,實(shí)行歸口化、集中化管理,實(shí)現(xiàn)全年、全天、全渠道訴求響應(yīng)。二是數(shù)字技術(shù)賦能“接訴即辦”體系,即為從經(jīng)驗(yàn)處置向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型賦能,運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)民眾訴求數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析、流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用,實(shí)現(xiàn)主動(dòng)研判和精準(zhǔn)派單,并利用民眾訴求集成的大數(shù)據(jù)庫開展“每月一題”“專項(xiàng)治理”,挖掘個(gè)性訴求背后的共源性問題,為“接訴即辦”和“未訴先辦”的制度設(shè)計(jì)提供所需的行政效能,推動(dòng)政府部門之間信息共享,使得政府官員的回應(yīng)能力與辦事能力得到顯著提升。

表2 “接訴即辦”的主要互動(dòng)平臺(tái)與互動(dòng)方式

(二)治理維度——政民互動(dòng)的深化

從政府治理的維度來看,“接訴即辦”改革作為城市治理的創(chuàng)新舉措,推動(dòng)了政府與民眾之間的有效互動(dòng),實(shí)現(xiàn)了更深層次的互動(dòng)治理,因此說“接訴即辦”平臺(tái)是一種政民互動(dòng)工具的創(chuàng)新。如圖1中運(yùn)作流程部分所示,“接訴即辦”平臺(tái)圍繞民眾訴求形成了一個(gè)互動(dòng)治理的良性循環(huán)機(jī)制,主要可以分為“訴”“接”“辦”“評(píng)”“考”等五個(gè)環(huán)節(jié),其中,“訴”與“評(píng)”的主體是民眾,“接”“辦”“考”的主體是政府?！敖釉V即辦”平臺(tái)為民眾參與到基層社會(huì)治理中并表達(dá)自身訴求提供了多種渠道,政府及時(shí)受理并基于民眾訴求有針對(duì)性地開展治理和提供服務(wù),民眾對(duì)政府提供的服務(wù)作出評(píng)價(jià),政府內(nèi)部依據(jù)民眾評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行考核。從訴求問題的提出到辦結(jié),以民眾訴求為核心的公共服務(wù)提供和以民眾評(píng)價(jià)意見為依據(jù)的政府績(jī)效考評(píng)體系,意味著政府與民眾之間實(shí)現(xiàn)了更深層次的互動(dòng)治理?！敖釉V即辦”運(yùn)作流程中對(duì)民眾訴求和意見的重視,意味著民眾不再只是治理的旁觀者,而是被納入治理的過程中,作為治理參與主體。作為一種互動(dòng)工具,“接訴即辦”打破了傳統(tǒng)行政程序,走出了以往公共服務(wù)供給模式的信息不對(duì)稱、流程不規(guī)范、程序不透明等困境,有助于實(shí)現(xiàn)更具透明性、開放性、可問責(zé)性的政府建設(shè)。

(三)社會(huì)維度——公共價(jià)值創(chuàng)造為目標(biāo)

在價(jià)值共創(chuàng)范式下,公共價(jià)值具有二重性:一是指治理過程中的公共價(jià)值,即公共價(jià)值理論導(dǎo)向下的治理變革;二是指最終治理結(jié)果所產(chǎn)生的公共價(jià)值[24]。在第一重含義下,價(jià)值共創(chuàng)的目標(biāo)是通過網(wǎng)絡(luò)和對(duì)話等形式實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的共同參與,以促進(jìn)治理的改革和創(chuàng)新[25];在第二重含義下,公共價(jià)值可以理解為公民訴求和偏好的表達(dá),是公民對(duì)政府的期望[26],滿足這一期望將提高公民對(duì)政府的滿意度。在這一理論范式下,從社會(huì)維度來看,“接訴即辦”是技術(shù)工具與互動(dòng)工具相結(jié)合,并以創(chuàng)造公共價(jià)值為目標(biāo)的社會(huì)創(chuàng)新工具。在作為社會(huì)創(chuàng)新工具的情境下,如圖1所示,公共價(jià)值的二重性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是需要實(shí)現(xiàn)治理過程的向善向好,即從治理方式轉(zhuǎn)變引起的治理效能提升;二是實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的公共價(jià)值輸出,即民眾對(duì)政府滿意度的提升。不論是作為治理過程還是作為治理結(jié)果,公共價(jià)值都主要表現(xiàn)為更深層次的“以人民為中心”,在為人民服務(wù)思想的引領(lǐng)下,以治理方式的變革來實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的公共服務(wù)精準(zhǔn)供給。

四、從“接訴即辦”到價(jià)值共創(chuàng)的優(yōu)化路徑

作為兼具數(shù)字屬性與互動(dòng)屬性的社會(huì)創(chuàng)新工具,“接訴即辦”改革為我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)值共創(chuàng)的實(shí)現(xiàn)提供了可能。如圖2所示,“接訴即辦”目前正處于向“未訴先辦”轉(zhuǎn)型階段,數(shù)字技術(shù)在賦權(quán)民眾、賦能政府的同時(shí),促進(jìn)了政民間的相互賦能。公共服務(wù)的價(jià)值共創(chuàng)需要“自治+智治”的科學(xué)結(jié)合,需要制度、技術(shù)、資源等因素在內(nèi)的治理生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)合運(yùn)轉(zhuǎn),而非簡(jiǎn)單的技術(shù)嵌入所能實(shí)現(xiàn)。從“接訴即辦”到價(jià)值共創(chuàng),不可能畢其功于一役,面臨許多需要攻克的頑瘴痼疾。在技術(shù)維度,技術(shù)嵌入治理的效率悖論難題尚未解決;在治理維度,精細(xì)化和智慧化治理尚未完全實(shí)現(xiàn);在社會(huì)維度,政民互動(dòng)的內(nèi)源性動(dòng)力不足。

(一)構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)治理體系,化解數(shù)字技術(shù)效率悖論難題

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用改變了基層治理資源的分配方式,促進(jìn)了基層治理效率的提升,但數(shù)字技術(shù)應(yīng)用也存在效率悖論。當(dāng)前,由數(shù)字技術(shù)應(yīng)用而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)治理效率悖論已經(jīng)初顯,“接訴即辦”和“未訴先辦”都依靠數(shù)字技術(shù)支撐,“數(shù)據(jù)”是數(shù)字治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要驅(qū)動(dòng)力,數(shù)據(jù)資源質(zhì)量低下、分析不足、數(shù)據(jù)人才缺乏等現(xiàn)實(shí)問題,使得技術(shù)嵌入治理出現(xiàn)效率悖論現(xiàn)象。首先,數(shù)據(jù)源的質(zhì)量不佳。當(dāng)前并未形成訴求數(shù)據(jù)采集和訴求數(shù)據(jù)分類的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),基于政務(wù)熱線平臺(tái)采集的訴求數(shù)據(jù)龐雜且低質(zhì),大范圍數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用的難度較大。其次,數(shù)據(jù)分析低效。全國(guó)的政務(wù)熱線大屏都存在,只有統(tǒng)計(jì)和陳列,沒有剖析和研判的問題,豐富的數(shù)據(jù)資源尚未被盤活,大部分訴求數(shù)據(jù)也沒有真正獲得利用。最后,數(shù)據(jù)人才欠缺:一是政務(wù)熱線客服座席人員流失率高,新型軟件和平臺(tái)應(yīng)用對(duì)客服人員的工作數(shù)量和質(zhì)量要求激增,導(dǎo)致客服人員流失嚴(yán)重;二是專業(yè)的訴求數(shù)據(jù)分析人員缺乏,政務(wù)熱線的技術(shù)公司不能正確了解政府對(duì)數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)分析的要求,導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析結(jié)果與治理的實(shí)際需要之間存在很大出入。

當(dāng)前,數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)數(shù)字化和智能化發(fā)展,“接訴即辦”要實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng),必須構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)治理體系,有效化解數(shù)字技術(shù)嵌入治理的效率難題。具體而言:第一,實(shí)施統(tǒng)一的訴求數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)雜亂的根本原因在于各地?zé)峋€平臺(tái)質(zhì)量參差不齊,數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和采集規(guī)范相差較大,導(dǎo)致訴求數(shù)據(jù)類型多樣,無法有效共享。明確訴求數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn),不僅有利于倒逼各地各部門和技術(shù)企業(yè)推進(jìn)平臺(tái)分散提高數(shù)據(jù)質(zhì)量,還有利于實(shí)現(xiàn)大范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享。第二,實(shí)現(xiàn)對(duì)訴求“數(shù)據(jù)礦”的充分開發(fā)和應(yīng)用,重視業(yè)務(wù)智能化工作,深度挖掘和匯集在各個(gè)治理平臺(tái)的訴求數(shù)據(jù),加快與平臺(tái)和部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,持續(xù)推進(jìn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的深度開發(fā)和關(guān)鍵性技術(shù)的研發(fā)與落地,讓訴求數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)民生的信息和輔助決策的智慧,為精細(xì)化與智慧化治理提供支撐。第三,通過人機(jī)耦合提升服務(wù)效能,根據(jù)實(shí)踐應(yīng)用情況,設(shè)置智能座席助手輔助客服工作,可以彌補(bǔ)客服座席人員的流失空缺,實(shí)現(xiàn)7×24小時(shí)服務(wù),提升訴求響應(yīng)效率。政府部門還應(yīng)引進(jìn)專業(yè)的政府?dāng)?shù)據(jù)分析師并結(jié)合治理需求對(duì)其進(jìn)行方向性引導(dǎo),培養(yǎng)一批兼具公共治理素養(yǎng)與數(shù)據(jù)分析能力的數(shù)據(jù)人才。

(二)推動(dòng)精細(xì)化和智慧化治理,建立健全服務(wù)體驗(yàn)優(yōu)化機(jī)制

目前,“接訴即辦”已實(shí)現(xiàn)“即辦”“能辦”,但仍未實(shí)現(xiàn)“好辦”“易辦”,具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是在渠道建設(shè)上,民眾的訴求渠道仍然以電話為主,非電話服務(wù)渠道的便捷性不足,即使是電話渠道,也存在接通率不穩(wěn)定、晚間接入難等問題。二是在訴求回應(yīng)上,由于政府各部門的協(xié)同性仍然不足、政府部門與社會(huì)力量仍未形成合力等問題,現(xiàn)有的“接訴即辦”服務(wù)機(jī)制逐漸無法滿足民眾日趨復(fù)雜的多樣化訴求和快速增長(zhǎng)的服務(wù)需求。例如,疑難工單的辦理往往會(huì)歷經(jīng)多次退單,在各個(gè)部門之間不斷流轉(zhuǎn),時(shí)間被浪費(fèi)在工單的責(zé)任確權(quán)上而非辦理質(zhì)量的提升上。三是在服務(wù)評(píng)估上,目前引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和綜合評(píng)估較少,大部分地區(qū)的服務(wù)能力評(píng)估數(shù)據(jù)主要依賴工單回訪和民眾打分,評(píng)估存在形式主義和數(shù)據(jù)造假行為,評(píng)估結(jié)果也無法對(duì)服務(wù)體驗(yàn)的優(yōu)化升級(jí)提出指導(dǎo)性建議。

實(shí)現(xiàn)“好辦”“易辦”需要對(duì)現(xiàn)行服務(wù)機(jī)制進(jìn)行迭代創(chuàng)新,推動(dòng)精細(xì)化和智慧化治理,建立健全服務(wù)體驗(yàn)優(yōu)化機(jī)制。一是暢通渠道,強(qiáng)化線上線下協(xié)同服務(wù)機(jī)制,利用好信息和數(shù)字技術(shù),降低準(zhǔn)入門檻,提高便捷性,推動(dòng)多個(gè)渠道的對(duì)接聯(lián)動(dòng),不斷優(yōu)化訴求反映機(jī)制和問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制;二是建立全流程服務(wù)監(jiān)控體系,重點(diǎn)關(guān)注疑難訴求,動(dòng)態(tài)檢測(cè)工單進(jìn)度,上級(jí)部門可在必要時(shí)及時(shí)介入和適時(shí)退出,推動(dòng)復(fù)雜訴求的跨部門和跨區(qū)域協(xié)同解決;三是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估,只有科學(xué)的評(píng)估流程才能得出準(zhǔn)確的分析結(jié)果,合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果不僅有利于衡量政府自身建設(shè)情況、學(xué)習(xí)他方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),還有利于精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題以因題施策,將有限的資源投入最需要的地方,提升政府精細(xì)化和智慧化管理能力。

(三)激發(fā)政民互動(dòng)內(nèi)源性動(dòng)力,形成政民良性互動(dòng)動(dòng)態(tài)循環(huán)

從政民互動(dòng)角度出發(fā),要形成政民良性互動(dòng)的動(dòng)態(tài)循環(huán)助推價(jià)值共創(chuàng),必須激發(fā)政民互動(dòng)的內(nèi)源性動(dòng)力。當(dāng)下,仍有一定程度的“接訴不辦”現(xiàn)象存在,究其根本性原因,在于政府主動(dòng)治理的內(nèi)源性動(dòng)力不足。各級(jí)部門的主要工作動(dòng)力是壓力型體制下的巨大考核和問責(zé)壓力,而非滿足民眾需求的服務(wù)意識(shí)?！爸鲃?dòng)治理”的實(shí)現(xiàn)不僅需要提升官員的辦事能力,最重要的是增強(qiáng)官員的辦事意愿。外源性壓力并非可持續(xù)之計(jì),基層官員對(duì)人民負(fù)責(zé)的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)才是“未訴先辦,主動(dòng)治理”長(zhǎng)效運(yùn)行的保障。此外,民眾的治理主體身份在現(xiàn)階段并沒真正發(fā)揮,“接訴即辦”雖然在一定程度上將民眾納入了治理范疇,但并沒有使民眾形成對(duì)治理主體身份的認(rèn)同感,從參與治理到實(shí)現(xiàn)自治還有很長(zhǎng)的路要走。

激發(fā)基層官員的服務(wù)意識(shí)應(yīng)從根源上轉(zhuǎn)變基層治理主體的認(rèn)知,樹立服務(wù)導(dǎo)向、需求為先的治理理念。改變流程化的剛性績(jī)效考評(píng)機(jī)制,不單純將辦結(jié)率、響應(yīng)率和滿意率作為評(píng)價(jià)辦事的指標(biāo)和官員獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn),為官員應(yīng)對(duì)雜癥難題留有彈性發(fā)揮的空間,并增加居民需求側(cè)的考評(píng)指標(biāo),如居民的獲得感、參與度、幸福感等。建立公民的長(zhǎng)效參與機(jī)制,鼓勵(lì)公民從“參與”到“自治”,使公民在參與中獲得對(duì)自己的治理主體身份的認(rèn)同感,在認(rèn)同中形成社會(huì)的信任規(guī)范,最終實(shí)現(xiàn)自治。具體而言:一方面要依據(jù)各類民眾的特征進(jìn)行鼓勵(lì),調(diào)動(dòng)其參與積極性,并將匯聚的民眾“私意”上升為眾人認(rèn)可的“公意”;另一方面,要對(duì)民眾參與給予認(rèn)可,營(yíng)造民眾積極參與發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的良好氛圍,激發(fā)民眾自發(fā)參與和自主參與的動(dòng)力。

五、結(jié)語

北京市“接訴即辦”改革遵循“以人民為中心”的服務(wù)邏輯,全力踐行了為人民服務(wù),愁民眾之所盼、供群眾之所需、解民眾之所難。從價(jià)值共創(chuàng)視角研究數(shù)字技術(shù)賦能政民互動(dòng),發(fā)現(xiàn)“接訴即辦”具有廣闊的公共服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)前景,但未來尚有一些問題仍需繼續(xù)探尋。首先,數(shù)據(jù)對(duì)整個(gè)“接訴即辦”系統(tǒng)的深入影響及其在整個(gè)價(jià)值共創(chuàng)體系中的重要作用仍然值得深入研究,例如訴求數(shù)據(jù)的收集、管理和應(yīng)用是長(zhǎng)期需要關(guān)注的問題;其次,公共服務(wù)多元治理的合作生產(chǎn)機(jī)制如何創(chuàng)造公共價(jià)值,實(shí)現(xiàn)從“能辦”向“好辦”的轉(zhuǎn)型是政務(wù)服務(wù)實(shí)踐接下來的研究重點(diǎn);最后,如何形成外源性壓力和內(nèi)源性動(dòng)力相結(jié)合的官員激勵(lì)機(jī)制也值得進(jìn)一步思考,民眾在公共服務(wù)的價(jià)值共創(chuàng)中的地位和作用不容忽視,民眾如何在參與中形成身份認(rèn)同和信任規(guī)范也具有重要的研究意義。