基層績(jī)效考評(píng)問責(zé)“層層加碼”:表征、成因和破解路徑

鄭方輝,歐陽(yáng)雄姣

華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州510641

一、問題與文獻(xiàn)

(一)問題提出

基層治理是國(guó)家治理的基石,以考評(píng)激勵(lì)與問責(zé)助推基層工作、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),被視為基層治理的有效手段。近年來(lái),這一手段在一些地方及部門走向極端,為改變此種狀況,中央相繼頒布《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等一系列文件,要求統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查考核工作,完善問責(zé)制度及程序,糾正濫用問責(zé)、不當(dāng)問責(zé)以及以問責(zé)代替整改等問題,切實(shí)為基層松綁減負(fù)增能。中央紀(jì)委也曾多次公開曝光考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的典型個(gè)案(1)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公開通報(bào)十起加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義、官僚主義典型問題,包括某市總工會(huì)在印發(fā)關(guān)于建會(huì)入會(huì)目標(biāo)任務(wù)時(shí),未經(jīng)調(diào)研及征求意見,將基層任務(wù)目標(biāo)從“年底完成”大幅縮短至“6月30日完成任務(wù)的80%”;某市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)站在農(nóng)村戶廁入戶摸排中,對(duì)考核評(píng)估材料“加碼”,要求基層上傳戶廁整改前后照片;某縣政務(wù)服務(wù)管理局在推廣應(yīng)用“一部手機(jī)辦事通”過程中,為片面追求考核加分,“加碼”下達(dá)“2月內(nèi)完成138萬(wàn)件”的不切實(shí)際的任務(wù)指標(biāo)。參見:中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站(ccdi.gov.cn)。。事實(shí)上,這類現(xiàn)象由來(lái)已久,甚至形成一種組織內(nèi)部自上而下、貫穿執(zhí)行力的管控文化,并呈現(xiàn)周期性循環(huán)。有組織就有考評(píng)問責(zé),考評(píng)本身只是一種價(jià)值工具,績(jī)效考評(píng)強(qiáng)化自下而上的價(jià)值導(dǎo)向,與目標(biāo)導(dǎo)向的考評(píng)問責(zé)(自上而下)形成反差。在多層級(jí)政體中,目標(biāo)任務(wù)的逐級(jí)量化分解是目標(biāo)管理的內(nèi)在要求,“層層加碼”可視為管控的慣性,具有必然性,或者某種合理性。問題在于:“層層加碼”將不斷放大控制慣性,從而與基層的實(shí)際需求相背離,官僚主義、形式主義以提升執(zhí)行力、忠誠(chéng)度為表象而生成。我們感興趣的不僅是“層層加碼”的特征及其負(fù)效應(yīng),更重要的是為什么在頂層不斷“明令”“要求”“禁止”之下,基層考評(píng)問責(zé)的強(qiáng)度、寬度、力度仍逆向而行?“層層加碼”的深層次原因究竟是什么?因?yàn)橹挥刑骄科鋬?nèi)在機(jī)理和運(yùn)作邏輯,分析形成動(dòng)因,才可找到破解這種現(xiàn)象的路徑,有效提升基層治理績(jī)效。無(wú)可置疑,基層治理是國(guó)家治理的末端,考評(píng)問責(zé)是一把雙刃劍,解構(gòu)“層層加碼”的表象和成因是基層減負(fù)增能的內(nèi)在要求,甚至是前置條件。

(二)文獻(xiàn)回顧

學(xué)者對(duì)官僚體制中考評(píng)問責(zé)有著較深入的研究?！皩訉蛹哟a”是指在落實(shí)上級(jí)政策任務(wù)的過程中,逐級(jí)增加新內(nèi)容或提出新要求,將任務(wù)目標(biāo)設(shè)定與任務(wù)發(fā)包中的指標(biāo)數(shù)字不斷拔高,主要是壓縮完成時(shí)間、拔高考核標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大考核范圍等[1]。超限度的“層層加碼”是常規(guī)剛性要求異化的產(chǎn)物[2],是形式主義與官僚主義的“翻版”,是“另類的不作為”[3]。

“層層加碼”的成因復(fù)雜,有學(xué)者從考評(píng)制度出發(fā),對(duì)二者關(guān)系展開探討,認(rèn)為“層層加碼”是諸種控制權(quán)在政府層級(jí)間分配組合所誘發(fā)的行為。自上而下考評(píng)問責(zé)的權(quán)力基礎(chǔ)源自于上下級(jí)部門間的控制權(quán)。周雪光和練宏將組織內(nèi)部間的“控制權(quán)”概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)以及激勵(lì)分配權(quán)等三個(gè)維度[4];胡曉東在此基礎(chǔ)上指出,三種組織權(quán)力間表現(xiàn)出嵌套而非平行關(guān)系,即設(shè)定目標(biāo)能否達(dá)成依賴于激勵(lì)分配權(quán)的存在,激勵(lì)分配權(quán)的有效發(fā)揮依賴于檢查驗(yàn)收權(quán)的有效行使,檢查驗(yàn)收權(quán)則是激勵(lì)分配權(quán)與目標(biāo)權(quán)行之有效的前導(dǎo)與基礎(chǔ)[5]。具體而言,一方面,目標(biāo)設(shè)定與激勵(lì)分配緊密關(guān)聯(lián),當(dāng)上級(jí)設(shè)定目標(biāo)設(shè)定與下級(jí)實(shí)現(xiàn)狀況不相符時(shí),所產(chǎn)生正向或負(fù)向績(jī)效差距引發(fā)不同的政府行為及結(jié)果。其中,負(fù)向績(jī)效差距會(huì)使干部面臨很強(qiáng)的問責(zé)壓力,從而誘使干部弄虛作假或欺上瞞下以逃避追責(zé)問責(zé)[6],又或者借“層層發(fā)包”向下轉(zhuǎn)移責(zé)任的方式來(lái)規(guī)避自身被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)[7]。另一方面,上級(jí)政府為緩解多層級(jí)委托代理中的信息不對(duì)稱問題,督查設(shè)定目標(biāo)完成情況,往往將檢查驗(yàn)收權(quán)與激勵(lì)分配權(quán)相結(jié)合,通過督查巡查與績(jī)效獎(jiǎng)懲等手段對(duì)下級(jí)加以激勵(lì)控制。其中,負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)突出且傾向于與問責(zé)掛鉤的獎(jiǎng)懲結(jié)構(gòu),將基層官員行為動(dòng)機(jī)從“邀功”扭轉(zhuǎn)為“避責(zé)”[8],基層官員為確保本級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),出于保險(xiǎn)起見采用“層層加碼”策略,為下級(jí)設(shè)置更高的次級(jí)目標(biāo)[9]。此外,盛明科和劉勇認(rèn)為,目標(biāo)設(shè)定合理化難題加劇了基層治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)化難度,檢查驗(yàn)收規(guī)范化限制了基層治理手段的變通空間,激勵(lì)分配不均衡導(dǎo)致基層治理主體問責(zé)激勵(lì)錯(cuò)配和遵循常規(guī)以避風(fēng)險(xiǎn)的惰性治理,在三重因素相互疊加以及科層制對(duì)上負(fù)責(zé)的背景下,上下級(jí)政府間唯有反復(fù)動(dòng)員,不斷加壓、加碼[10]。上級(jí)政府無(wú)限“加碼”下級(jí)政府面對(duì)壓力則以選擇性執(zhí)行、共謀執(zhí)行、造假行為等異化執(zhí)行行為加以應(yīng)對(duì),其結(jié)果不僅影響治理任務(wù)的有效完成,也打破了基層原有的注意力分配機(jī)制,即以“加碼任務(wù)”為重,而忽視常規(guī)性任務(wù),更滋生了官僚主義、形式主義,導(dǎo)致基層人員疲于奔命或敷衍了事。對(duì)此,學(xué)者從體制改革、制度優(yōu)化、技術(shù)賦能、非制度建設(shè)等層面提出一系列措施手段,譬如改革自上而下的分層級(jí)“壓力型體制”[11]、建立全方位多層次的官員考核晉升制度[12]、加強(qiáng)黨性教育與道德約束[13]、運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等[1],以消解“層層加碼”行為。

上述研究為解析基層績(jī)效考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的成因提供了啟示,然而,“層層加碼”并非僅由某一單一因素所驅(qū)使,而是多因素互動(dòng)關(guān)聯(lián)的結(jié)果。本文基于目標(biāo)管理理論,從行動(dòng)者動(dòng)機(jī)視角出發(fā),嘗試構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動(dòng)機(jī)—行為反應(yīng)”分析框架,結(jié)合我國(guó)基層治理中的“層層加碼”現(xiàn)象,透析其表征及負(fù)效應(yīng),解析基層治理場(chǎng)景下績(jī)效考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的復(fù)雜成因,進(jìn)一步就如何破解“層層加碼”提出建議。

二、理論視域與分析框架

績(jī)效考評(píng)問責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,有考評(píng)與問責(zé)兩層含義?？?jī)效考評(píng)意旨以政府績(jī)效目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)衡量政府行為是否有成效[14],是政府工作的“指揮棒”。結(jié)果問責(zé)以考評(píng)結(jié)果為依據(jù),問責(zé)主體依法定程序?qū)]有達(dá)到目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的官員進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。在理論上,體制內(nèi)部自上而下的考評(píng)問責(zé)既是一種激勵(lì)機(jī)制,也是對(duì)傳統(tǒng)政府管理中關(guān)注投入、過程和規(guī)則的改進(jìn),其兼具價(jià)值導(dǎo)向和工具理性,是激勵(lì)和督促地方官員主動(dòng)作為、有效作為、勇于擔(dān)當(dāng)、提升治理績(jī)效的重要推手。同時(shí),績(jī)效考評(píng)是目標(biāo)考評(píng)的延伸和飛躍。

目標(biāo)管理(Management by Objectives, MBO)概念肇始于企業(yè)管理,由德魯克率先提出,強(qiáng)調(diào)管理的目標(biāo)導(dǎo)向與自我控制[15]。隨后經(jīng)過喬治·奧迪奧恩、埃德溫·洛克等人不斷完善而形成理論體系,其核心理念指以上下級(jí)管理人員共同設(shè)定的組織目標(biāo)為依據(jù),明確個(gè)人目標(biāo)與職責(zé)、指導(dǎo)與約束個(gè)人行為、評(píng)價(jià)個(gè)人行為結(jié)果,從而達(dá)到發(fā)展和提高個(gè)體能動(dòng)性的目的[16][17]。之后,目標(biāo)管理被廣泛應(yīng)用于政府管理領(lǐng)域。我國(guó)各級(jí)政府間表現(xiàn)為多層級(jí)委托代理關(guān)系,中央政府作為政策制定者,地方政府作為政府職能履行的責(zé)任主體與實(shí)際履行者,地方政府的權(quán)力源自于中央政府,因此中央對(duì)下級(jí)政府在政治與行政上具有絕對(duì)權(quán)威,上級(jí)政府通過各種考評(píng)機(jī)制引導(dǎo)下級(jí)政府及官員的行為[18]?！罢?jī)錦標(biāo)賽”是極具中國(guó)特色的干部激勵(lì)手段,是指上級(jí)政府制定客觀、可衡量的政績(jī)目標(biāo)及競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn),同一級(jí)別的地方官員在政績(jī)競(jìng)賽中相互博弈,相對(duì)績(jī)效優(yōu)勝者獲得晉升資格的一種激勵(lì)機(jī)制[19],呈現(xiàn)“上級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn),下級(jí)逐級(jí)競(jìng)爭(zhēng)”的特點(diǎn)?？梢哉f,以目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測(cè)評(píng)為核心的目標(biāo)管理理念貫穿政績(jī)錦標(biāo)賽始終。值得注意的是,基于委托代理關(guān)系,政績(jī)錦標(biāo)賽中目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)所決定而非上下級(jí)共同設(shè)定,地方政府及干部為突出自身政績(jī),往往就此層層拔高。對(duì)此,本文基于目標(biāo)管理理論,從行動(dòng)者動(dòng)機(jī)視角出發(fā)構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動(dòng)機(jī)—行為反應(yīng)”的分析框架(見圖1)。

圖1 “外在因素—內(nèi)部動(dòng)機(jī)—行為反應(yīng)”分析框架

首先,在宏觀層面,“壓力型體制”催生“政績(jī)錦標(biāo)賽”。“壓力型體制”是指地方政府為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解方式和物質(zhì)化評(píng)價(jià)體系[20]。在實(shí)踐中,各項(xiàng)任務(wù)以指標(biāo)化的形式被層層分解,壓力及責(zé)任自上而下地傳遞至基層,同時(shí)通過考評(píng)問責(zé)確保上級(jí)決策部署“不走樣”。在競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下,官員的晉升意愿不斷放大政績(jī)目標(biāo),并通過目標(biāo)責(zé)任制向下傳遞,催生下級(jí)政府的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng),即為追求政績(jī)而無(wú)限度“加碼”競(jìng)賽。

其次,在微觀層面,競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與追責(zé)壓力誘發(fā)動(dòng)機(jī)偏差?！坝袡?quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),違法要追究”[21],考評(píng)問責(zé)的效力能否達(dá)到理想效果,有賴于考評(píng)問責(zé)的目標(biāo)設(shè)定、形式手段、結(jié)果運(yùn)用等是否科學(xué)規(guī)范。在一些地方和部門出現(xiàn)的考評(píng)問責(zé)程序機(jī)械化、運(yùn)用隨意化、精準(zhǔn)度差、乏力疲軟等現(xiàn)象,破壞了考評(píng)問責(zé)的制度權(quán)威,甚至妨礙和影響職責(zé)的履行[22]。同時(shí),剛性問責(zé)產(chǎn)生巨大的追責(zé)壓力。在競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力和追責(zé)壓力的共同作用下,個(gè)體理性驅(qū)使基層官員生成避責(zé)卸責(zé)與向上邀功的異化動(dòng)機(jī)。

最后,考評(píng)問責(zé)“層層加碼”可視為外在因素與內(nèi)部動(dòng)機(jī)異化疊加的行為反應(yīng),并依靠特定的組織形式與政策機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。具體而言,在自上而下的單向性壓力型體制下,競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與追責(zé)壓力誘發(fā)基層官員動(dòng)機(jī)偏差,導(dǎo)致基層官員產(chǎn)生更為傾向于自身利益的異化動(dòng)機(jī),從而與公共利益、國(guó)家利益、人民利益相沖突。加之社會(huì)監(jiān)督缺位或短路、層級(jí)之間信息不對(duì)稱、技術(shù)工具缺陷等,在現(xiàn)實(shí)中,考評(píng)問責(zé)異化成為狹隘的追責(zé)工具,基層官員要么過分注重績(jī)效結(jié)果而忽視過程控制[23],要么將“層層加碼”視為避責(zé)與邀功的利器和“安全閥”。換言之,壓力型體制中的目標(biāo)管理責(zé)任制既推動(dòng)了治理任務(wù)自上而下傳導(dǎo),也催生了政績(jī)錦標(biāo)賽。政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與追責(zé)壓力共同誘發(fā)基層官員產(chǎn)生避責(zé)卸責(zé)與向上邀功的異化動(dòng)機(jī),“層層加碼”則成為其應(yīng)對(duì)考評(píng)問責(zé)的理性選擇。

三、“層層加碼”表象特征及其負(fù)效應(yīng)

(一)“層層加碼”的表象特征

學(xué)界對(duì)考評(píng)問責(zé)“層層加碼”已有較深入研究,對(duì)其表象特征也有系統(tǒng)梳理。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中,因?qū)Ρ茇?zé)的過度依賴以及對(duì)政績(jī)的過度追求,“層層加碼”成為一種“加碼—整治—再加碼”的循環(huán)現(xiàn)象,并呈現(xiàn)目標(biāo)加碼、內(nèi)容加碼、程序加碼、方式加碼、問責(zé)力度和廣度加碼等特征。從行為動(dòng)機(jī)及治理邏輯來(lái)看,被動(dòng)加碼、主動(dòng)加碼、共謀加碼是概括其表象特征的重要維度。

一是被動(dòng)加碼自上而下,意旨基層政府被動(dòng)接受上級(jí)“加碼”,以反向避責(zé)。通常上級(jí)政府會(huì)以最高標(biāo)準(zhǔn)要求下級(jí)跟進(jìn)和落實(shí)工作部署,即以“標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)、速度快”的頂格控制對(duì)基層政府“加碼”。譬如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中,上級(jí)政府要求基層嚴(yán)格落實(shí)防控措施、快速控制并恢復(fù)常態(tài)。雖然基層政府自身能力與目標(biāo)要求不匹配,但由于上下權(quán)責(zé)不對(duì)等,只能被動(dòng)接受上級(jí)的“加碼”條件。此時(shí),基層政府將自身界定為單純的執(zhí)行者,當(dāng)治理任務(wù)無(wú)法如期完成時(shí),責(zé)任隨之轉(zhuǎn)嫁于上級(jí),達(dá)到避責(zé)目的。

二是主動(dòng)加碼自下而上,是指基層政府在上級(jí)所下達(dá)的最低考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,主動(dòng)放大目標(biāo)、提高標(biāo)準(zhǔn),向上級(jí)政府展示自身能力,爭(zhēng)取成為“樣板標(biāo)兵”,實(shí)現(xiàn)政績(jī)趕超,最終達(dá)到向上邀功的目的。譬如,某市在農(nóng)村生活污水治理過程中,盡管自身資源難以滿足現(xiàn)實(shí)需求,但為贏得政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),仍在“全省污水綜合治理率達(dá)60%以上”的目標(biāo)上主動(dòng)加碼,將市、縣、鎮(zhèn)的目標(biāo)值確定到61%、62%及70%以上。

三是共謀加碼上下互動(dòng)。目標(biāo)管理責(zé)任制將多層級(jí)責(zé)任主體聯(lián)結(jié)起來(lái),上下級(jí)政府形成“利益—責(zé)任共同體”。為避免因任務(wù)未完成而產(chǎn)生的連帶責(zé)任,上下級(jí)往往通過互動(dòng)“共謀加碼”,共同應(yīng)對(duì)更上級(jí)的檢查考核。譬如,在霧霾治理、河湖去污、垃圾處理等環(huán)境治理中,為應(yīng)對(duì)上級(jí)強(qiáng)力政治動(dòng)員、“一票否決”等剛性控制,基層政府在上級(jí)默許下,通過與下級(jí)政府以及相關(guān)部門簽訂“環(huán)保軍令狀”,以問責(zé)“加碼”、處罰從緊的方式推動(dòng)目標(biāo)達(dá)成。

(二)“層層加碼”的負(fù)效應(yīng)

考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的負(fù)面效應(yīng)顯而易見,具體而言:

一是背離“以人民為中心”的價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)的一切權(quán)力源于人民,政府的存在使命與價(jià)值即滿足群眾需求,基層治理目標(biāo)追求應(yīng)滿足群眾需求最大化。為達(dá)成“層層加碼”的考評(píng)目標(biāo),基層往往以剛性手段落實(shí)上級(jí)指令與任務(wù)要求,忽視乃至損害群眾利益。同時(shí),為應(yīng)對(duì)追責(zé)問責(zé)高壓,基層往往“醉心于面上功夫”,將迎檢考評(píng)視為工作重心,無(wú)更多注意力回應(yīng)社會(huì)與群眾的訴求,導(dǎo)致治理目標(biāo)與群眾實(shí)際需求錯(cuò)位,或者價(jià)值目標(biāo)扭曲。

二是違背基層減負(fù)增能的政策初衷?；鶎邮侵苯用嫦蛉罕姷摹按翱凇?為基層減負(fù)旨在將基層干部從形式主義與官僚主義中“解脫”出來(lái),將工作重心重置于基層事務(wù)之中?？荚u(píng)問責(zé)“層層加碼”對(duì)基層所產(chǎn)生的影響顯然違背基層減負(fù)增能的政策初衷。一方面,位于科層體制末端的基層政府,面對(duì)無(wú)限膨脹的任務(wù)目標(biāo)與不斷嚴(yán)苛的考核要求,不得不采取變通執(zhí)行策略,引發(fā)治理失靈;另一方面,為規(guī)避問責(zé)追責(zé),基層干部更是在“留痕”上大做文章,助長(zhǎng)“痕跡主義”等不良風(fēng)氣,如備受詬病的文山會(huì)海,與減負(fù)增能背道而馳。

三是損害黨和政府的形象及公信力。政府公信力即政府的影響力與號(hào)召力,它既是客觀反映政府的行政能力及群眾對(duì)政府滿意程度的重要指標(biāo),也是政府治理社會(huì)的基本要求[24]。“層層加碼”表面上是對(duì)上級(jí)決策部署的高度重視和落實(shí)決策部署的具體舉措,實(shí)際上卻是在錯(cuò)位政績(jī)觀誘導(dǎo)下形成的迎合上級(jí)、謀求個(gè)人利益而置群眾實(shí)際需求不顧的異化行徑,催生弄虛作假之風(fēng)盛行。同時(shí),趨利避害的加碼行為具有效仿、示范功能,引發(fā)“羊群效應(yīng)”,損害黨和政府形象和公信力。

四是造成社會(huì)資源與行政成本的巨大浪費(fèi)。政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職責(zé)必然耗費(fèi)一定的成本。在基層治理場(chǎng)域中,“層層加碼”的滋生與蔓延勢(shì)必造成社會(huì)資源與行政成本的巨大浪費(fèi)。一方面,“層層加碼”與領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功的政績(jī)沖動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)[25],為了換取政績(jī)而忽視實(shí)際情況及群眾需求、不顧上限地追加目標(biāo)的行為,難免導(dǎo)致公共服務(wù)及公共設(shè)施的閑置與社會(huì)資源的浪費(fèi);另一方面,目標(biāo)層層追加也意味著治理責(zé)任層層下壓,在基層政府自身事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等與權(quán)力、責(zé)任不匹配的現(xiàn)實(shí)困境下,造成基層干部無(wú)所適從,動(dòng)力衰減,內(nèi)卷躺平,實(shí)際上也是行政成本的浪費(fèi)。

四、“層層加碼”的緣由成因

近年來(lái),在國(guó)家資源向基層傾斜的同時(shí),公權(quán)力也高度介入基層末梢,通過上移目標(biāo)設(shè)定權(quán)、強(qiáng)化對(duì)基層的監(jiān)督考核、規(guī)范基層治理績(jī)效評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制等方式,減少基層執(zhí)行的變通空間,兼顧基層治理的規(guī)范性與有效性[10]。這種背景和要求強(qiáng)化了績(jī)效考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力,反過來(lái)限制了基層治理的有效性。事實(shí)上,“層層加碼”是基層政府為緩解治理目標(biāo)與資源稟賦、個(gè)人理性與組織規(guī)則之間的矛盾與沖突,對(duì)下級(jí)反復(fù)加壓與動(dòng)員,以期彌合目標(biāo)與資源間差距的應(yīng)對(duì)之策。之所以產(chǎn)生扭曲結(jié)果和“加碼—整治—再加碼—再整治”的循環(huán)現(xiàn)象,有其內(nèi)在根源。

(一)責(zé)任過載:競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與追責(zé)壓力激增變異

科層體制末端的基層政府接受不同“條線”的責(zé)任傳導(dǎo),是完成治理任務(wù)的主要執(zhí)行者,其既要面對(duì)縱向與橫向的博弈競(jìng)爭(zhēng),也要面臨自上而下的考核監(jiān)督。在此過程中,競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與追責(zé)壓力激增,最終導(dǎo)致基層“責(zé)任過載”局面。具體而言,一是政績(jī)錦標(biāo)賽誘發(fā)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力激增變異。在壓力型體制下,政績(jī)錦標(biāo)賽是我國(guó)獨(dú)特的政治生態(tài),呈現(xiàn)多層級(jí)官員縱向博弈與橫向競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)格局。官員若想獲得晉升,必須保證在逐級(jí)競(jìng)爭(zhēng)中勝出,這種內(nèi)在的政治激勵(lì)效果沿著科層鏈條自上而下不斷被放大[19],在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中,政績(jī)錦標(biāo)賽所激發(fā)的“比超”競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力隨著科層的下移而不斷增強(qiáng)。此外,上下級(jí)政府常被視為政績(jī)共同體,上級(jí)政府為在政績(jī)錦標(biāo)賽中優(yōu)勝,出于反制大規(guī)?？茖咏M織中因本位主義的力不勝任、自上而下監(jiān)控失靈、執(zhí)行能量逐層遞減、自下而上信息反饋?zhàn)铚缺锥说哪康腫26],常常按照“取法乎上,得乎其中”的邏輯,對(duì)任務(wù)目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“加碼”,并以責(zé)任傳導(dǎo)為載體下傳至基層,造成基層“責(zé)任過載”。二是剛性考評(píng)問責(zé)激發(fā)追責(zé)壓力激增變異。在集權(quán)體制下,考評(píng)問責(zé)在客觀上形成了上級(jí)政府基于“命令—服從”關(guān)系將治理任務(wù)發(fā)包于下級(jí),依據(jù)既定的考評(píng)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),通過檢查驗(yàn)收與過程監(jiān)測(cè)對(duì)下級(jí)政府的治理行為和成果加以考核,并給予相應(yīng)政治激勵(lì)或追責(zé)問責(zé)。在制度實(shí)際運(yùn)行中,考評(píng)問責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,對(duì)治理行為與治理結(jié)果的剛性歸因,將治理主體的“行為—結(jié)果(績(jī)效)—責(zé)任”視為單一的因果關(guān)系,忽略了治理過程和其他治理主體以及所處環(huán)境的影響,片面地將結(jié)果績(jī)效與激勵(lì)獎(jiǎng)懲相結(jié)合,其獎(jiǎng)懲失衡、懲戒處置的剛性突出,“凡事皆考評(píng),無(wú)事不追責(zé)”的問責(zé)泛化現(xiàn)象普遍存在,剛性考評(píng)問責(zé)對(duì)基層官員形成巨大追責(zé)壓力。在此影響下,上級(jí)政府出于避責(zé)目的,難免出現(xiàn)片面理解“動(dòng)員千萬(wàn)遍,不如問責(zé)一次”的含義以及以績(jī)效考評(píng)代替指導(dǎo)與管理、以問責(zé)替代工作改進(jìn)等現(xiàn)象[27],進(jìn)而導(dǎo)致基層“責(zé)任過載”。

(二)動(dòng)機(jī)異化:高壓高賞誘發(fā)避責(zé)與邀功理性

個(gè)體理性意旨個(gè)體基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的利益—風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算,在既定信息條件下追求滿足自身利益最大化的行為[28]。集體利益是集體中所有個(gè)體集體行動(dòng)的結(jié)果,集體利益及行動(dòng)的理性化程度取決于集體中所有個(gè)體行為的理性化程度,但集體中的理性個(gè)體往往會(huì)導(dǎo)致集體非理性行為,因?yàn)閷で笞晕依娴睦硇詡€(gè)體不會(huì)自愿采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)集體共同利益,除非存在某些強(qiáng)制性或約束性手段[29]。因此,考評(píng)問責(zé)作為一種外在的約束性規(guī)則,對(duì)基層干部基于個(gè)體理性而產(chǎn)生的集體非理性結(jié)果形成有效的規(guī)范和約束,以校正和克服基層治理中的不當(dāng)行為。不過,面對(duì)“比超”競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力、高標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)、高強(qiáng)度問責(zé),當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜并溢出基層政府實(shí)際權(quán)的化解范圍時(shí),在個(gè)體理性的驅(qū)使下,基層官員更傾向于關(guān)注個(gè)人與層級(jí)利益,計(jì)算在政績(jī)考核、職位晉升、問責(zé)追責(zé)等方面的利益得損,與集體利益相沖突。進(jìn)一步而言,基層官員動(dòng)機(jī)異化與績(jī)效考評(píng)問責(zé)“層層加碼”有著深層復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性。一方面,主觀上政績(jī)觀錯(cuò)位驅(qū)使官員內(nèi)部動(dòng)機(jī)異化,進(jìn)而誘發(fā)“層層加碼”。政績(jī)是基層官員治理實(shí)效的主要表征,官員的政績(jī)觀對(duì)其治理行為起支配作用,因此,在“避責(zé)卸責(zé)”“貪功顯績(jī)”的錯(cuò)位政績(jī)觀之下,一些基層政府采取被動(dòng)接受上級(jí)加碼、根據(jù)自身政績(jī)?nèi)∠蛑鲃?dòng)加碼、與上級(jí)共謀加碼等策略,確保責(zé)任壓力向下級(jí)傳導(dǎo)到位,以期按期保質(zhì)完成任務(wù)。另一方面,客觀上的利益風(fēng)險(xiǎn)失衡驅(qū)使官員動(dòng)機(jī)異化,進(jìn)而誘發(fā)“層層加碼”?；鶎诱幱诳茖芋w系的終端,直接與群眾打交道,基層治理具有復(fù)雜、煩瑣、不可控等特點(diǎn)。當(dāng)基層治理成果與高壓的考評(píng)問責(zé)相掛鉤,當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)超出基層的承受范圍時(shí),基層官員便自發(fā)地滋生異化動(dòng)機(jī),選擇“層層加碼”策略。此外,當(dāng)前績(jī)效考評(píng)中將群眾滿意度作為重要指標(biāo),但滿意度指標(biāo)受利益分配、個(gè)體差異等方面因素的共同影響,“測(cè)不準(zhǔn)”問題普遍存在[30],當(dāng)“測(cè)不準(zhǔn)”與剛性考評(píng)問責(zé)相掛鉤時(shí),面對(duì)考核結(jié)果不可控風(fēng)險(xiǎn)以及問責(zé)追責(zé)風(fēng)險(xiǎn),基層便會(huì)自動(dòng)“加碼”,以更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的管制對(duì)下級(jí)加壓。

(三)監(jiān)督受阻:信息不對(duì)稱引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”

考評(píng)問責(zé)具有兼顧過程監(jiān)督與激勵(lì)約束的功能,及時(shí)有效、準(zhǔn)確完整地獲取治理主體在治理全過程中的行為信息、績(jī)效信息和證據(jù),不僅是確?？荚u(píng)問責(zé)取得應(yīng)有效果的前提,更是確保上級(jí)決策或政策意圖是否貫徹落實(shí)、下級(jí)是否有效承擔(dān)和履行主體責(zé)任的關(guān)鍵?！靶畔⒉粚?duì)稱”與“利益不一致”是委托人與代理人間的固有難題,不可避免會(huì)引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”,即代理人為謀求自身效用最大化所作出的損害委托人利益的行為[31]。在理論上,人民將公共權(quán)力委托給政府,政府將權(quán)力分解給基層,基層是重要的權(quán)力實(shí)施者,當(dāng)上級(jí)政府和群眾因信息不對(duì)稱而監(jiān)督受阻時(shí),必然引發(fā)對(duì)基層監(jiān)督的“層層加碼”。具體表現(xiàn):一是上下政府間的信息不對(duì)稱引發(fā)“加碼”。在科層組織中,上級(jí)政府往往處于信息上的劣勢(shì),難以全面準(zhǔn)確地掌握基層政府的具體執(zhí)行情況,并隨著行政鏈條的延長(zhǎng),上下級(jí)政府間的信息傳遞模糊與低效愈發(fā)顯著。盡管上級(jí)政府通過痕跡管理、責(zé)任清單、信息技術(shù)等手段強(qiáng)化監(jiān)督,但由于上下級(jí)間信息不透明,上級(jí)還是難以對(duì)下級(jí)的治理行為作出及時(shí)準(zhǔn)確的識(shí)別,信息獲取的不便性為基層借“層層加碼”而謀利提供了便利。二是群眾與政府間的信息不對(duì)稱引發(fā)“加碼”。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督是糾正信息不對(duì)稱引發(fā)的治理行為偏差的有效途徑。當(dāng)前,盡管政府信息公開制度和政務(wù)數(shù)據(jù)通報(bào)制度不斷完善,信訪舉報(bào)渠道不斷豐富,但社會(huì)監(jiān)督仍為“監(jiān)督短板”,公眾的信息劣勢(shì)地位仍較為突出。群眾是基層治理成效最直接的檢驗(yàn)者,“層層加碼”行為最終損害群眾的利益訴求,但囿于社會(huì)問責(zé)技術(shù)不健全、社會(huì)監(jiān)督受阻等方面因素,群眾對(duì)基層政府及官員的監(jiān)督問責(zé)難以達(dá)到應(yīng)有效果,為基層“層層加碼”提供了一定程度的空間。

(四)技術(shù)局限:制度設(shè)計(jì)缺陷催生考評(píng)問責(zé)異化

科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是制度效能發(fā)揮的前提,實(shí)踐中存在因技術(shù)局限導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)存在弊端,進(jìn)而催生考評(píng)問責(zé)“層層加碼”的異化現(xiàn)象。具體而言:一是績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)缺陷。上級(jí)政府往往以明晰的數(shù)量指標(biāo)來(lái)衡量下級(jí)政府的治理成效,但由于量化指標(biāo)有限性與治理任務(wù)模糊性之間的矛盾,指標(biāo)以偏概全、缺乏代表性問題普遍。同時(shí),基層官員為爭(zhēng)奪上級(jí)政府的注意力,往往將自身努力灌注于數(shù)量指標(biāo)中,不斷對(duì)其“加碼”,進(jìn)而減少對(duì)其他指標(biāo)的投入,造成目標(biāo)間的相互耗損或排斥。此外,強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)的績(jī)效考評(píng)大多是機(jī)械的、自上而下的“達(dá)標(biāo)式”考評(píng),通常關(guān)注行為結(jié)果而無(wú)法對(duì)下級(jí)的具體行為進(jìn)行有效監(jiān)控,從而為考評(píng)問責(zé)異化提供空間。二是考核問責(zé)周期設(shè)計(jì)缺陷?？己嗽u(píng)價(jià)與督查問責(zé)是推動(dòng)決策貫徹落實(shí)的重要手段,有助于上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督、控制與糾偏。現(xiàn)實(shí)中普遍存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)的泛濫化考評(píng)問責(zé)現(xiàn)象,對(duì)基層形成“超限效應(yīng)”,加重基層負(fù)荷,也為考評(píng)問責(zé)“加碼”的異化行為提供了載體。三是問責(zé)強(qiáng)度設(shè)定弊端。問責(zé)作為工具手段,應(yīng)服務(wù)于“人民至上”的價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中,上級(jí)以不斷“加碼”的問責(zé)力度,輔助“一票否決”“就地免職”等高壓?jiǎn)栘?zé)手段,不斷拔高對(duì)下級(jí)的問責(zé)強(qiáng)度,極有可能因問責(zé)壓力超出個(gè)人承受能力而引致下級(jí)產(chǎn)生避責(zé)動(dòng)機(jī),如此必然損害問責(zé)成效。

五、“層層加碼”的破解路徑

“層層加碼”是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的“攔路虎”,既不利于夯實(shí)國(guó)家的治理根基,也無(wú)助于提升群眾的獲得感、幸福感、安全感。破解考評(píng)問責(zé)“層層加碼”具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性,其路徑涉及政績(jī)觀、權(quán)責(zé)邊界、容錯(cuò)機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督等多個(gè)維度。

首先,科學(xué)平衡激勵(lì)與問責(zé)的關(guān)系,扭轉(zhuǎn)錯(cuò)位政績(jī)觀。錯(cuò)位政績(jī)觀是“滋生層層加碼的溫床”,基層政府被動(dòng)加碼、主動(dòng)加碼、共謀加碼之風(fēng)盛行,與基層官員趨利避害的異化動(dòng)機(jī)以及激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制失衡緊密相連。對(duì)此,一方面應(yīng)通過專題教育培育基層官員責(zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)、擔(dān)當(dāng)精神,引導(dǎo)其樹立正確的政績(jī)觀,始終堅(jiān)持以人民為中心、為人民服務(wù)的初衷與使命,糾正其為博取自身及所在層級(jí)的政績(jī)而超限度“層層加碼”的錯(cuò)誤行為;另一方面,建立更為合理的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制,強(qiáng)調(diào)正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)并重,矯正考評(píng)問責(zé)“重追責(zé)處罰、輕表彰獎(jiǎng)勵(lì)”,避免干部“無(wú)過即是功”的“為官之道”,糾正干部“唯上而不唯下”的錯(cuò)位政績(jī)觀。對(duì)于積極作為、真抓實(shí)干、講求實(shí)效的干部要及時(shí)給予提拔或表彰。對(duì)于干部存在的問題要嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé),構(gòu)筑干部不敢懈怠、不敢馬虎的工作氛圍,從思想上堵住虛假“政績(jī)”的源頭,使干部心存戒懼,遏制懶政怠政的負(fù)面影響。

其次,科學(xué)劃分權(quán)責(zé)邊界,提高考評(píng)問責(zé)的精度。清晰明確的權(quán)責(zé)邊界既是履職盡責(zé)的根本,也是精準(zhǔn)考評(píng)問責(zé)的前提。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確指出,問責(zé)是指“追究失職失責(zé)黨組織和黨領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。在現(xiàn)實(shí)中,因職能交叉重疊、權(quán)責(zé)范圍不清,主體間所承擔(dān)的具體責(zé)任難以明晰劃分,問責(zé)對(duì)象模糊、問責(zé)精度不足的現(xiàn)象普遍存在,干部因責(zé)任劃分模糊而被連帶追責(zé)問責(zé)的情況仍較為突出。因此,破解問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化困境,應(yīng)合理劃分各級(jí)治理主體間的事權(quán),依據(jù)具體事項(xiàng),結(jié)合不同層級(jí)、部門與崗位間的特點(diǎn),準(zhǔn)確區(qū)分上下級(jí)的權(quán)力與責(zé)任,分清上下級(jí)及不同主體在不同事項(xiàng)中的權(quán)責(zé)與角色,并通過法律、制度予以明確,保持其穩(wěn)定與連貫性。在各治理主體事權(quán)的基礎(chǔ)上,探索建立合理劃分治理主體的權(quán)責(zé)清單,按照權(quán)責(zé)一致原則明確各職能部門、各層級(jí)的權(quán)力邊界與責(zé)任類型,逐級(jí)細(xì)化責(zé)任內(nèi)容與歸屬,乃至精確至個(gè)人,而非一味依據(jù)屬地原則劃分事項(xiàng)及責(zé)任,避免基層干部扮演上級(jí)政府及部門推卸責(zé)任的“替罪羊”角色以及壓力傳導(dǎo)的“接盤俠”角色。

再次,正確處理問責(zé)與容錯(cuò)的關(guān)系,提升考評(píng)問責(zé)效力。在社會(huì)治理實(shí)踐中,風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)相互交織,決策和工作失誤難以避免,必須正確處理問責(zé)與容錯(cuò)之間的關(guān)系。一方面進(jìn)一步細(xì)化容錯(cuò)清單,確立容錯(cuò)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與分析框架,對(duì)錯(cuò)誤的邊界范圍或尺度標(biāo)準(zhǔn)作出合理清晰界定,細(xì)化容錯(cuò)的條件、主體、范圍、方式、情形、程序等要件,劃清“可容”與“不可容”的界限。另一方面,加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制與考評(píng)問責(zé)的銜接互動(dòng)?；诙唛g呈現(xiàn)辯證統(tǒng)一關(guān)系,即二者分別從積極與消極層面共同推動(dòng)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行[32],應(yīng)從“嚴(yán)管與厚愛結(jié)合”的辯證思維出發(fā),構(gòu)建彌補(bǔ)考評(píng)問責(zé)局限性的容錯(cuò)機(jī)制,防止容錯(cuò)免責(zé)隨意的考評(píng)問責(zé)機(jī)制,謀求二者平衡。此外,還應(yīng)優(yōu)化救濟(jì)保障機(jī)制。由于當(dāng)前基層考評(píng)問責(zé)傾向于以“懲罰”歸責(zé),強(qiáng)調(diào)解釋、辯護(hù)等標(biāo)本兼治的說明機(jī)制較為薄弱,難免因信息錯(cuò)位、溝通不當(dāng)?shù)纫蛩氐木窒藜白璧K導(dǎo)致結(jié)果失真、問責(zé)不當(dāng),因此,借助救濟(jì)保障機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)制度漏洞顯得尤為重要。應(yīng)建立完善的申訴與溝通渠道,給予問責(zé)對(duì)象陳述申辯的機(jī)會(huì),以減少因信息不對(duì)稱或不可控因素所造成的誤差而引發(fā)的“誤傷”,保護(hù)與尊重干部的合法權(quán)益,保護(hù)干部的創(chuàng)新性、積極性與主動(dòng)性。

最后,健全社會(huì)問責(zé)監(jiān)督機(jī)制,以社會(huì)權(quán)力約束政府權(quán)力。我國(guó)一切權(quán)力屬于人民,人民有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使與運(yùn)行,公眾具有對(duì)政府及其官員行為的知情權(quán)以及失責(zé)或卸責(zé)行為的追責(zé)權(quán)[33]。人民作為外部問責(zé)主體,發(fā)起社會(huì)問責(zé)具有合法性與合理性,能有效約束政府權(quán)力、提升國(guó)家治理績(jī)效、切實(shí)維護(hù)人民利益。受傳統(tǒng)文化的影響,我國(guó)社會(huì)主體的空間較小,加之政府與社會(huì)之間缺乏有效的溝通機(jī)制,導(dǎo)致社會(huì)主體缺位或“失語(yǔ)”,難以發(fā)揮約束與監(jiān)督作用,也就談不上嚴(yán)格意義的社會(huì)問責(zé)。對(duì)此,應(yīng)健全社會(huì)問責(zé)機(jī)制,提升社會(huì)問責(zé)效力,以人民權(quán)利約束政府權(quán)力。一方面要進(jìn)一步提高地方政府運(yùn)行的公開透明度。政府信息獲取的真實(shí)性、時(shí)效性與易得性是社會(huì)問責(zé)的基礎(chǔ),應(yīng)通過多元渠道主動(dòng)向社會(huì)公開政府信息,確保公眾能隨時(shí)查詢、持續(xù)跟蹤、全面知曉,糾正“報(bào)喜不報(bào)憂”“虛假信息”等不良風(fēng)氣,減少社會(huì)與政府之間的信息不對(duì)稱。另一方面,要進(jìn)一步完善社會(huì)問責(zé)途徑。暢通社會(huì)民意表達(dá)渠道是提高社會(huì)問責(zé)效力的關(guān)鍵,應(yīng)建立政府與社會(huì)之間制度化的長(zhǎng)效溝通機(jī)制、問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制以及明確的問責(zé)依據(jù)等,確保問責(zé)啟動(dòng)程序、問責(zé)依據(jù)與問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容統(tǒng)一和明確,保障社會(huì)問責(zé)的公正、公平。

六、結(jié)語(yǔ)

“層層加碼”作為治理場(chǎng)域中獨(dú)具特色的行政現(xiàn)象,是基層官員在復(fù)雜外在因素與自身內(nèi)在動(dòng)機(jī)共同作用下的行為反應(yīng)。本文以推動(dòng)基層治理績(jī)效最大化為目的,基于目標(biāo)管理理論及行動(dòng)者動(dòng)機(jī)視角,構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動(dòng)機(jī)—行為反應(yīng)”框架,嘗試剖析基層“層層加碼”的發(fā)生機(jī)理、生成動(dòng)因及破解路徑。在壓力型體制下,處于科層體制末梢的基層政府在“政績(jī)錦標(biāo)賽”所誘發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與剛性考評(píng)問責(zé)所激發(fā)的追責(zé)壓力的雙重作用下,常陷入“責(zé)任過載”境地。當(dāng)基層治理責(zé)任及治理風(fēng)險(xiǎn)溢出其實(shí)際權(quán)力的化解范圍以及個(gè)人利益得失與集體利益相沖突時(shí),官員內(nèi)部動(dòng)機(jī)極易發(fā)生異化,誘發(fā)邀功與避責(zé)理性。由于上下級(jí)政府間、群眾與政府間的信息不對(duì)稱,治理主體的行為信息、績(jī)效信息等獲取受限,上級(jí)監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督受阻引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。加之績(jī)效考評(píng)體系、考核問責(zé)周期設(shè)計(jì)缺陷、問責(zé)強(qiáng)度設(shè)定弊端等技術(shù)局限,進(jìn)一步影響制度效能的發(fā)揮。因此,在責(zé)任過載、監(jiān)督受限、技術(shù)局限等多重因素的疊加作用下,基層官員為滿足避責(zé)與邀功的異化動(dòng)機(jī),以基層考評(píng)問責(zé)為抓手而“層層加碼”,并表現(xiàn)出被動(dòng)加碼、主動(dòng)加碼、共謀加碼等表象特征,產(chǎn)生背離“以人民為中心”的價(jià)值目標(biāo),違背基層減負(fù)增能的政策初衷,損害黨和政府的形象及公信力,造成社會(huì)資源與行政成本的浪費(fèi)等負(fù)效應(yīng)。

當(dāng)然,本文審視長(zhǎng)期以來(lái)基層考評(píng)問責(zé)“加碼—整治—再加碼—再整治”的循環(huán)現(xiàn)象,對(duì)于基層考評(píng)問責(zé)“層層加碼”發(fā)生機(jī)理的洞見、表象特征的總結(jié)及破解路徑的思考,僅立足縱向維度,未討論橫向職能部門間的“層層加碼”現(xiàn)象。事實(shí)上,職能部門間的橫向“加碼”同樣值得關(guān)注與探討。辨析橫縱兩個(gè)維度“層層加碼”的表象、成因等異同,對(duì)于全面、深入洞察其生成邏輯更具挑戰(zhàn)性,也更加有助于尋求有效的破解路徑,從而切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān),推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。