一張藍(lán)圖繪到底 良法善治開新局
——江蘇省人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）綜述

☉劉蓉蓉 星辰

“立善法于天下，則天下治。”立法作為國家的重要政治活動，是把黨的主張和人民意愿通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。立法規(guī)劃是一屆人大常委會明確立法工作目標(biāo)、任務(wù)的總體安排。對此，《中華人民共和國立法法》和《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》都作出了明確規(guī)定，提出了具體要求。編制省人大常委會立法規(guī)劃，有利于切實增強我省地方立法工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，有利于切實保障我省地方立法工作規(guī)范、高效、有序進(jìn)行，是提高立法質(zhì)量和效率的重要舉措。

黨的二十大擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，同時提出必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。習(xí)近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議上江蘇代表團(tuán)審議和考察江蘇時的重要講話，對江蘇工作提出了明確要求。省委十四屆四次全會對深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對江蘇工作重要講話精神，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化中走在前、做示范，譜寫“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章作出部署。在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的時代背景下，經(jīng)過廣泛征求意見、深入研究論證、充分溝通協(xié)商，《江蘇省人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027 年）》（以下簡稱規(guī)劃）于2023年9月順利出臺。

規(guī)劃提出了本屆省人大及其常委會立法工作的五點基本要求，一是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，二是堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，三是深入踐行全過程人民民主，四是強化高質(zhì)量發(fā)展走在前列的制度供給，五是努力彰顯立良法保善治的目標(biāo)追求。同時，規(guī)劃還明確了本屆人大的立法工作目標(biāo)，即通過一屆的努力，完善與國家立法相配套、與“在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化中走在前、做示范”重大要求相適應(yīng)的法規(guī)制度，確保立法工作繼續(xù)走在全國前列，推動新時代新征程江蘇地方立法工作再上新臺階。圍繞這個工作目標(biāo)，規(guī)劃安排了115件立法項目。其中，正式項目73件，擬于任期內(nèi)提請審議；調(diào)研項目42 件，作為項目儲備。全部項目中，新制定52件、廢舊立新5件、修改58件。

以良法促發(fā)展保善治

良法是善治之前提。制定良法，是新時代賦予立法者的神圣使命。對于立法工作者而言，立良法要圍繞中心、服務(wù)大局，找準(zhǔn)立法工作的切入點、著力點和結(jié)合點，胸懷大局、把握大勢、著眼大事，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)開展立法工作。本屆人大及其常委會緊緊圍繞貫徹落實黨中央重大決策和省委部署要求，緊緊圍繞全省高質(zhì)量發(fā)展所需、人民群眾所盼，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，堅持“不抵觸、有特色、可操作”立法工作方針，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動、規(guī)范、保障作用，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，為全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐、更好譜寫“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章提供有力的法治保障。

具體來看，規(guī)劃內(nèi)容主要包括以下六個方面：在加快實現(xiàn)科技自立自強方面，安排制定關(guān)于促進(jìn)車聯(lián)網(wǎng)和智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的決定、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)展促進(jìn)條例、數(shù)據(jù)條例等5 件正式項目、4 件調(diào)研項目；在推動構(gòu)建新發(fā)展格局方面，安排修改發(fā)展規(guī)劃條例、作出關(guān)于加快制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決定、制定民營企業(yè)權(quán)益保障條例等15件正式項目、8件調(diào)研項目；在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，安排制定家庭農(nóng)場促進(jìn)條例、關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的決定、修改農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例等8 件正式項目、4 件調(diào)研項目；在強化社會治理方面，安排制定安全生產(chǎn)風(fēng)險管理條例、物業(yè)管理條例、矛盾糾紛多元化解促進(jìn)條例等17件正式項目、9件調(diào)研項目；在提升民生保障水平方面，安排制定食品安全條例、社會救助條例、12345 政務(wù)服務(wù)便民熱線條例等13 件正式項目、9 件調(diào)研項目；在推進(jìn)美麗江蘇建設(shè)方面，安排制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例、修改濕地保護(hù)條例、固體廢物污染環(huán)境防治條例等7件正式項目、8 件調(diào)研項目；此外，在加強人大自身建設(shè)、退役軍人事務(wù)保障和擁軍優(yōu)屬、華僑權(quán)益保障、機關(guān)事務(wù)管理等方面還安排立法規(guī)劃正式項目8件。

以科學(xué)、民主、依法立法助推高質(zhì)量立法

省人大常委會黨組、主任會議高度重視立法規(guī)劃編制工作，緊密結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，周密部署，精心安排，扎實推進(jìn)立法規(guī)劃編制工作。從2022年7 月至2023 年9 月，立法規(guī)劃編制工作先后經(jīng)歷了前期準(zhǔn)備、調(diào)查研究、論證起草和確定通過四個階段。換屆前，省十三屆人大常委會主任會議對做好2023—2027 年立法規(guī)劃編制前期準(zhǔn)備工作作出安排。換屆后，辦公廳印發(fā)了《江蘇省人大常委會2023—2027 年立法規(guī)劃編制工作方案》，繼續(xù)廣泛征求意見，開展研究論證溝通。2023年7月14日省人大常委會黨組召開會議，聽取了規(guī)劃編制情況匯報，研究形成了《江蘇省人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）》。在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于〈十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃〉的請示》之后，對照全國人大常委會立法規(guī)劃，對我省立法規(guī)劃文本和項目安排又進(jìn)行了必要調(diào)整。8月28日省委常委會會議審議通過立法規(guī)劃，省人大常委會根據(jù)省委常委會會議審議意見對立法規(guī)劃做了進(jìn)一步完善。9 月15 日省委轉(zhuǎn)發(fā)了《江蘇省人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）》。

本屆人大立法規(guī)劃編制工作主要有以下三個方面的特點：一是領(lǐng)導(dǎo)重視、組織有力。省委書記、省人大常委會主任信長星在省十四屆人大常委會第二次會議上強調(diào)“人大工作要放在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐這個大局中謀劃推進(jìn)，緊緊圍繞習(xí)近平總書記強調(diào)的‘四個走在前’，創(chuàng)造性地開展立法等工作，緊扣發(fā)展所需科學(xué)編制本屆人大五年立法規(guī)劃”。省人大常委會黨組加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化對編制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時研究討論編制工作中的重要事項。省人大常委會常務(wù)副主任、黨組副書記樊金龍審定立法規(guī)劃編制工作方案，明確了立法規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)思想、基本原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作部署以及需要注意把握的問題。每一階段工作結(jié)束后，省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)都聽取有關(guān)情況匯報，對下一階段工作提出明確要求、進(jìn)行具體部署。二是廣納民意、匯集民智。在編制過程中，省人大常委會深入踐行全過程人民民主，開展了全方位、兩輪次的征求意見工作。第一輪廣泛征求意見從去年8月份開始，向社會公開征集，向省各有關(guān)部門單位和各設(shè)區(qū)市人大常委會、省人大代表（包括常委會組成人員）、各基層立法聯(lián)系點、立法咨詢專家、地方立法研究基地等征集立法規(guī)劃項目建議。對代表議案、建議和政協(xié)委員提案中提出的立法項目和歷次法規(guī)專項清理中確定的需要列入立法規(guī)劃予以修改或者廢止的法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的梳理。樊金龍主持召開專門座談會，聽取提出立法規(guī)劃項目建議的社會各界部分代表的意見；省人大常委會副主任曲福田帶隊在省內(nèi)開展專題調(diào)研，聽取6 個設(shè)區(qū)市人大常委會及有關(guān)方面的意見；省人大有關(guān)委員會就加強新興領(lǐng)域立法開展重點調(diào)研，當(dāng)面聽取部分省級機關(guān)、部分市縣人大常委會的意見建議。經(jīng)過認(rèn)真梳理、統(tǒng)計，第一輪收到立法規(guī)劃項目建議302件，其中社會各界提出立法規(guī)劃項目建議188 件。今年6 月立法規(guī)劃項目安排初步形成后開展了第二輪全方位公開征求意見。第二輪收到意見建議涉及立法項目176件，其中社會各界提出的意見建議涉及立法項目115 件。立法規(guī)劃區(qū)分不同情況予以吸收采納，作出相應(yīng)安排。三是強化論證、溝通充分。省人大常委會注重立法的必要性、可行性研究，組織提出了《立法規(guī)劃建議項目研究論證要點》，先后組織開展三輪論證協(xié)商。第一輪、第二輪是在立法規(guī)劃項目建議征集、梳理工作完成后，法制委法工委對各方面提出的302 件立法規(guī)劃建議項目逐一進(jìn)行必要性、可行性分析，會同各專工委、省司法廳和有關(guān)部門單位進(jìn)行重點研究、反復(fù)磋商。立法規(guī)劃項目初步安排形成之后，根據(jù)各方面提出的意見建議，又開展了第三輪的論證協(xié)商。經(jīng)過研究論證、溝通協(xié)調(diào)、凝聚共識，有關(guān)部門單位的意見建議被廣泛采納，在立法規(guī)劃中得到充分體現(xiàn)。

以時代要求、立法標(biāo)準(zhǔn)確定立法選題

如何在眾多立法選題中進(jìn)行取舍，最終確定立法項目，是立法規(guī)劃編制中十分重要的具體工作。科學(xué)安排立法項目，合理配置立法資源，以確保立法規(guī)劃緊貼時代要求，方向正確、重點突出，保證國家法律、行政法規(guī)有效實施，保障中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐，有力推動全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，切實維護(hù)人民群眾權(quán)益。為此，立法選題的把握著重突出以下幾個方面：一是堅持服務(wù)大局，全面貫徹習(xí)近平總書記對江蘇工作重要講話精神和省委部署要求。注重落實“在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化中走在前、做示范”的重大要求，緊緊圍繞“強富美高”新江蘇建設(shè)的奮斗目標(biāo)，從立法工作安排的“最初一公里”同習(xí)近平總書記對江蘇工作重要講話精神對標(biāo)對表，同黨中央決策和省委部署要求對標(biāo)對表。二是堅持立法為民，積極回應(yīng)人民群眾的立法關(guān)切。始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深入踐行全過程人民民主，以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，注重安排反映人民意愿、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的立法項目，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。三是堅持強基固本，全面推進(jìn)各方面工作法治化。更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，緊扣全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐的現(xiàn)實需要，突出重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌兼顧各方面立法需求，補齊法規(guī)制度短板弱項，推動全省各方面制度更加完善。四是堅持緊扣實際，充分彰顯江蘇地方立法特色。立足省情實際，突出問題導(dǎo)向，緊扣具體情況和實際需要確定立法項目，體現(xiàn)我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代要求和地方特色。堅持質(zhì)量為先、數(shù)量服從質(zhì)量，大力推進(jìn)“小切口”“小快靈”立法，充分發(fā)揮地方立法實施性、補充性、探索性功能，保障我省高質(zhì)量發(fā)展法規(guī)制度供給。五是堅持系統(tǒng)觀念，切實維護(hù)國家法治統(tǒng)一。更加注重現(xiàn)行法規(guī)的清理，加快有關(guān)方面反映問題突出的法規(guī)修改，修改項目與新制定項目的比例大致相當(dāng)，切實維護(hù)國家法律體系的統(tǒng)一和權(quán)威。與《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》及其年度立法計劃、國務(wù)院年度立法工作計劃做好銜接。

在對每一個具體立法項目進(jìn)行必要性、可行性研究論證時，注重處理好以下幾方面的關(guān)系：一是保持立法的連續(xù)性、穩(wěn)定性。2021 年7 月省委常委會會議通過的《江蘇省人大“十四五”工作規(guī)劃》對“十四五”期間重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法項目作了安排，其中未實施的立法項目作為編制本屆省人大常委會立法規(guī)劃的基礎(chǔ)。2023年立法工作計劃中的正式項目整體納入立法規(guī)劃。二是處理好省立法與國家立法的關(guān)系。把確定立法選題放到整個法律體系中考量。法律授權(quán)地方制定配套法規(guī)的，以及上位法修改后我省法規(guī)尚未修改的，列入規(guī)劃并盡早安排；立法事項不屬于地方立法權(quán)限的，不列入規(guī)劃。除急需的立法項目外，規(guī)范的事項已經(jīng)出臺法律、行政法規(guī)的，一般在實施一兩年后再安排制定實施性法規(guī)；全國人大常委會、國務(wù)院立法計劃中明確的立法項目，一般不在同年度內(nèi)安排相關(guān)法規(guī)。三是處理好人大立法權(quán)與重大事項決定權(quán)的關(guān)系。不涉及法規(guī)性內(nèi)容，也就是不涉及增加義務(wù)、減損權(quán)利，不涉及設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制的，一般運用重大事項決定權(quán)作出決定，不列入立法規(guī)劃。四是處理好省人大立法與省政府制定規(guī)章的關(guān)系。省政府制定的規(guī)章涉及增加義務(wù)、減損權(quán)利，需要上升為法規(guī)的，列入規(guī)劃并及時出臺。對不涉及增加義務(wù)、減損權(quán)利或者主要制度規(guī)范尚不夠成熟、需要經(jīng)過實踐檢驗的立法事項，可以通過省政府制定規(guī)章，原則上不列入人大立法規(guī)劃。五是處理好省立法與設(shè)區(qū)市立法的關(guān)系。重視發(fā)揮設(shè)區(qū)市立法在制度供給中的作用，給設(shè)區(qū)市立法留下空間。對屬于立法法規(guī)定的設(shè)區(qū)市可以制定地方性法規(guī)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面事項的范圍內(nèi)，其管理事權(quán)主要在市、縣的事項，由設(shè)區(qū)市立法更能突出針對性、彰顯地方特色的，省里一般不立法；大部分設(shè)區(qū)市已經(jīng)立法的，省里也可以不立法。六是處理好立法數(shù)量與立法質(zhì)量的關(guān)系。既盡可能滿足現(xiàn)實的立法需求，又服從于提高立法質(zhì)量這個目標(biāo)，適當(dāng)控制立法數(shù)量，準(zhǔn)確把握輕重緩急，科學(xué)安排立法時序。

以有力舉措推進(jìn)立法規(guī)劃貫徹實施

一部好的立法規(guī)劃，關(guān)鍵在于實施。為了全面實施好本屆人大立法規(guī)劃，穩(wěn)妥推進(jìn)本屆人大立法工作，順利實現(xiàn)規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，立法規(guī)劃提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，著力構(gòu)建更加順暢的協(xié)調(diào)運作體系和更加科學(xué)的質(zhì)量保障機制，并從六個方面提出了主要保障措施：一是加強組織協(xié)調(diào)。在省委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮省人大常委會在制定年度立法計劃、審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府組織起草法規(guī)、協(xié)調(diào)重大問題的依托作用，加強立法規(guī)劃、年度立法計劃執(zhí)行情況的檢查督促，保證規(guī)劃計劃有效實施。二是健全制度機制。落實立法項目征集和論證、重大利益調(diào)整論證咨詢等制度，建立健全法規(guī)草案公開征求意見和意見采納情況反饋等制度，為科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供制度保障。落實法規(guī)實施情況報告、立法后評估制度，開展法規(guī)實施情況“回頭看”，建立健全法規(guī)清理工作機制，推動法規(guī)全面有效實施和及時修改完善。三是完善支持體系。提高立法咨詢專家組、省人大代表法制專業(yè)組工作實效，充分發(fā)揮專家學(xué)者、法制專業(yè)組代表在立法工作中的作用。做好省人大常委會基層立法聯(lián)系點遴選工作，優(yōu)化聯(lián)系點構(gòu)成和布局，推動聯(lián)系點標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、制度化管理、規(guī)范化運行，提升聯(lián)系點能力和水平。加強立法研究基地建設(shè)，更好發(fā)揮立法研究基地的智力支持作用。四是強化必要保障。加強各專工委組織建設(shè)，按照全國人大常委會的要求配齊配強法工委隊伍。加強立法能力建設(shè)，有計劃、多渠道地開展立法培訓(xùn)。加大立法工作投入，將委托第三方起草、論證、評估，專家咨詢，基層立法聯(lián)系點和立法研究基地建設(shè)等經(jīng)費，納入財政預(yù)算予以保障。五是加強立法指導(dǎo)。優(yōu)化設(shè)區(qū)市法規(guī)審查工作機制，加強與設(shè)區(qū)市人大常委會的溝通協(xié)調(diào)，在立法各個環(huán)節(jié)為設(shè)區(qū)市提高立法質(zhì)量提供指導(dǎo)和幫助。改進(jìn)指導(dǎo)方式，以設(shè)區(qū)市立法精品示范工程為重要抓手，推廣立法精品成果和立法工作經(jīng)驗，發(fā)揮立法精品項目示范作用。加強對設(shè)區(qū)市法規(guī)合法性的審查把關(guān)，切實維護(hù)法制統(tǒng)一。六是推進(jìn)備案審查。完善和加強備案審查制度，創(chuàng)新備案審查工作方法，建立重點領(lǐng)域規(guī)章規(guī)范性文件專項清理機制、完善備案審查銜接聯(lián)動機制。推動備案審查工作信息化、智能化，建設(shè)好我省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。進(jìn)一步加大督促糾錯力度，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證法律、行政法規(guī)實施，保證中央令行禁止。