支持超大城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政政策研究
——以成都市為例

高 翔

內(nèi)容提要：為探索財(cái)政支持超大城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，本文總結(jié)成都市近年來(lái)財(cái)政支持城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析存在問(wèn)題。在對(duì)4 個(gè)直轄市和15 個(gè)副省級(jí)城市綠色低碳發(fā)展情況進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，本文對(duì)成都市綠色低碳發(fā)展水平進(jìn)行了對(duì)比分析，同時(shí)借鑒北京、廣州、深圳等先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，提出具體政策建議。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要著力推動(dòng)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，提升生態(tài)文明建設(shè)水平?！庇行Оl(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，支持綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，是貫徹以財(cái)輔政、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，是滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的必由之路，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行健康安全可持續(xù)的關(guān)鍵舉措。為探索財(cái)政支持超大城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，本文采用文獻(xiàn)研究、實(shí)地調(diào)研、理論分析、實(shí)證分析等研究方法，并借鑒北京、廣州、深圳等先發(fā)城市經(jīng)驗(yàn)，研究提出以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，推動(dòng)構(gòu)建“一個(gè)增長(zhǎng)新模式”、支持提升“兩個(gè)城市承載力”、支持打贏“三大污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”等政策建議。

一、成都市財(cái)政支持城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐探索

近年來(lái)，成都市財(cái)政部門(mén)全面落實(shí)市委關(guān)于優(yōu)化空間、產(chǎn)業(yè)、交通、能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展的決策部署，創(chuàng)新提出“大財(cái)政、大財(cái)源、大績(jī)效、大平衡、大融智”等五大理財(cái)觀念①詳見(jiàn)《四川省成都市樹(shù)立五大理財(cái)理念 助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，財(cái)政部服務(wù)全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，http://bgt.mof.gov.cn/zhuantilanmu/rdwyh/czyw/202201/t20220114_3782523.htm。，大力實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)推動(dòng)城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，取得了階段性成效。

（一）支持空間優(yōu)化布局

一是健全合作共建利益共享機(jī)制。以跨區(qū)域合作共建為紐帶，以構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡、促進(jìn)共贏的政府間財(cái)政關(guān)系為目標(biāo)，探索建立經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離的財(cái)稅利益共享機(jī)制和成本分擔(dān)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方支持重大項(xiàng)目跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的積極性，有助于實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展和做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕。例如，成阿等合作園區(qū)建立了稅收由兩地共享、成本由成都承擔(dān)的利益分配傾斜機(jī)制，有力支持了園區(qū)重大招引項(xiàng)目落地見(jiàn)效。

二是建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定《成都市岷沱江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案》，建立岷沱江流域“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，落實(shí)省級(jí)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金籌集、扣繳、考核機(jī)制，結(jié)合目標(biāo)考核排名，對(duì)區(qū)（市）縣進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)或扣罰，為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供制度保障。目前，已清算籌集該項(xiàng)資金2.14 億元。

三是優(yōu)化飲用水源保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。出臺(tái)《成都市市級(jí)飲用水水源保護(hù)激勵(lì)資金管理辦法》，將原有市域內(nèi)跨區(qū)（市）縣行政區(qū)域飲用水源保護(hù)工作考核激勵(lì)資金標(biāo)準(zhǔn)提升60%，財(cái)政激勵(lì)資金規(guī)模從1.42 億元/年增加到1.93 億元/年。2021 年以來(lái)，市級(jí)財(cái)政投入5.79 億元，支持水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%。

（二）支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是健全財(cái)政政策支撐體系。按照產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈戰(zhàn)略部署，落實(shí)促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展“1+6”政策措施、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)十條①參見(jiàn)成都市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于聚焦產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的十條政策措施》。等，支持構(gòu)建鏈主企業(yè)、公共平臺(tái)、中介機(jī)構(gòu)、產(chǎn)投基金、領(lǐng)軍人才及其他重點(diǎn)要素集聚融合發(fā)展的“5+N”產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。創(chuàng)新運(yùn)用PPP 模式，推進(jìn)龍泉山生態(tài)保護(hù)修復(fù)暨國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)。該項(xiàng)目總投資達(dá)125 億元，為全省首個(gè)采用PPP 模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的林業(yè)項(xiàng)目。

二是統(tǒng)籌用好財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。積極發(fā)揮財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素保障作用，2022 年市本級(jí)財(cái)政整合安排專(zhuān)項(xiàng)資金超70 億元，用以加快培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)生態(tài)、突出發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、優(yōu)化提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、大力發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈深度融合。

三是支持招商引智攻堅(jiān)行動(dòng)。制定激勵(lì)政策支持區(qū)（市）縣開(kāi)展委托招商，推動(dòng)騰訊未來(lái)中心、空客飛機(jī)全生命周期服務(wù)中心、順豐航空西部總部等重大項(xiàng)目落地。支持實(shí)施“蓉漂計(jì)劃”“蓉城英才計(jì)劃”“產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈人才計(jì)劃”，引育國(guó)家、省、市高層次人才4435 人次，為產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化發(fā)展提供智力支撐。

四是打造政府產(chǎn)業(yè)基金集群。設(shè)立多支政府投資基金，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)組建市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)基金，緊緊圍繞支柱環(huán)節(jié)、新興方向和未來(lái)賽道“落棋布子”，以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)導(dǎo)入數(shù)倍社會(huì)資本。以財(cái)政支持組建的重產(chǎn)基金為例，截至2022 年底，該基金撬動(dòng)社會(huì)資本近2000 億元，協(xié)同招引30 個(gè)總投資近200 億元的產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈項(xiàng)目順利落地。

（三）支持綠色交通發(fā)展

一是推進(jìn)多元化投融資體制機(jī)制改革。積極創(chuàng)新片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、PPP、專(zhuān)項(xiàng)債等工具，以資本金、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，支持市屬?lài)?guó)企加快重大交通項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，持續(xù)深化川渝協(xié)同聯(lián)動(dòng)。例如，通過(guò)多渠道籌集資金，支持城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程位居全國(guó)城市第5 位，建成各級(jí)綠道6158 公里，成功創(chuàng)建國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市，入選全國(guó)首批綠色貨運(yùn)配送示范城市。

二是支持鐵路航空戰(zhàn)略通道全面拓展。支持雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)完成擴(kuò)能改造、天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)建成通航，成都成為國(guó)內(nèi)第3 個(gè)擁有雙國(guó)際機(jī)場(chǎng)的城市，新開(kāi)通國(guó)際（地區(qū)）定期直飛客貨運(yùn)航線43 條，2022 年航空旅客吞吐量位居全國(guó)城市第1 位。首發(fā)“蓉歐非”鐵海多式聯(lián)運(yùn)班列，首開(kāi)鐵路運(yùn)郵等專(zhuān)線班列，國(guó)際班列連接境外100 個(gè)城市。

三是推動(dòng)深化中心城區(qū)公交一體化改革。推動(dòng)中心城區(qū)道路客運(yùn)自由選站、站外設(shè)點(diǎn)、班線和包車(chē)發(fā)展等政策落地，促進(jìn)新老業(yè)態(tài)融合、行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)公交“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”。聚焦智慧蓉城建設(shè)，支持智慧蓉城交通運(yùn)輸城運(yùn)分中心實(shí)體化運(yùn)作。優(yōu)化老年人公交出行優(yōu)待政策，實(shí)現(xiàn)部分特殊群體免費(fèi)乘坐公共交通。

（四）支持能源低碳轉(zhuǎn)型

一是支持企業(yè)節(jié)能降耗減碳。落實(shí)相關(guān)政策，市級(jí)財(cái)政安排資金1.05 億元推動(dòng)75 家重點(diǎn)用能企業(yè)能耗能效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)，單位GDP 能耗下降3.2%。采取補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和留存電量政策等方式，支持B 公司獲評(píng)全球首家正極材料“零碳工廠”，支持建成3 項(xiàng)500 千伏輸變電工程，能源保障被動(dòng)局面有所改善。

二是支持氫能產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。落實(shí)促進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)政策，加快構(gòu)建氫能“制—儲(chǔ)—運(yùn)—加—用”完整產(chǎn)業(yè)鏈條。以財(cái)政資金“揭榜掛帥”推進(jìn)燃料電池汽車(chē)項(xiàng)目示范應(yīng)用，全力創(chuàng)建國(guó)家燃料電池汽車(chē)示范城市群。支持協(xié)同創(chuàng)建氫能?chē)?guó)家級(jí)、省級(jí)制造業(yè)創(chuàng)新中心，有序推進(jìn)清潔能源開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。

三是支持其他清潔能源發(fā)展。全面兌現(xiàn)促進(jìn)新能源汽車(chē)、光伏等產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策，支持建強(qiáng)清潔能源及清潔裝備產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)可再生能源試點(diǎn)示范，鼓勵(lì)淺層地溫能、生物質(zhì)能、空氣源等開(kāi)發(fā)應(yīng)用。支持T 公司電池片出貨量連續(xù)多年全球第1、Z 公司碲化鎘薄膜電池國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率達(dá)60%。

二、實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

按照學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育有關(guān)要求，通過(guò)對(duì)市級(jí)部門(mén)、區(qū)（市）縣、鎮(zhèn)街和村等四級(jí)服務(wù)主體，以及有關(guān)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)成都在推動(dòng)超大城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展上還存在一些問(wèn)題。

（一）基層財(cái)政收支結(jié)構(gòu)仍有待完善

有關(guān)區(qū)（市）縣反映基層財(cái)政收入結(jié)構(gòu)仍待完善。以金堂縣為例，2022 年土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重高達(dá)45.6%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入僅占地方財(cái)政收入0.3%；2023 年上半年土地出讓收入僅實(shí)現(xiàn)4.26 億元，同比下降57.69%，產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)仍然有待提升。此外，部分區(qū)（市）縣反映重大項(xiàng)目建設(shè)等資金需求較大。例如，青羊航空新城重點(diǎn)片區(qū)開(kāi)發(fā)、溫江區(qū)電子科技大學(xué)“三醫(yī)+AI”科技園、邛崍市天府現(xiàn)代種業(yè)園等項(xiàng)目建設(shè)都需要財(cái)政資金支持。

（二）政策支持力度有待加強(qiáng)

部分企業(yè)反映生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本較高，希望得到政府更大力度的優(yōu)惠政策扶持。例如，某公司反映，產(chǎn)能限制增加光伏產(chǎn)業(yè)物流成本。由于國(guó)家對(duì)新建光伏玻璃項(xiàng)目制定了嚴(yán)格的條件①工業(yè)和信息化部《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部原〔2021〕80 號(hào)）提到，光伏壓延玻璃項(xiàng)目要建立產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，規(guī)定新建項(xiàng)目由省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門(mén)委托全國(guó)性的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。，光伏玻璃投資有較高門(mén)檻，導(dǎo)致省內(nèi)暫無(wú)滿足條件的光伏玻璃生產(chǎn)企業(yè)，該企業(yè)光伏組件所需的光伏玻璃主要從合肥采購(gòu)，物流成本非常高。

（三）環(huán)境污染治理成本較高

近年來(lái)，財(cái)政持續(xù)加大支持環(huán)境污染治理投入力度，治理效果顯著提升，成都空氣質(zhì)量明顯改善。但是部分企業(yè)反映，2022 年某縣啟動(dòng)重污染橙、黃色預(yù)警天數(shù)104 天，疊加高溫限電和臭氧污染管控等其他因素影響，全年有效施工天數(shù)不足180 天，導(dǎo)致工程進(jìn)度嚴(yán)重滯后，直接或間接增加財(cái)政投入成本，企業(yè)停工停產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移為財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

三、綠色低碳發(fā)展情況對(duì)比分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

為找準(zhǔn)成都市財(cái)政部門(mén)支持補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的方向和路徑，更好借鑒先發(fā)城市經(jīng)驗(yàn)，本文構(gòu)建綠色低碳發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用熵權(quán)法對(duì)相關(guān)城市進(jìn)行綜合評(píng)估與對(duì)比分析。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

聚焦綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)研究成果和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮指標(biāo)度量的可獲得性、可統(tǒng)計(jì)性、可對(duì)比性，構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)我國(guó)4 個(gè)直轄市和15 個(gè)副省級(jí)城市進(jìn)行綜合評(píng)估。指標(biāo)體系分為4 個(gè)維度、共選取19 個(gè)具體指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

表1 綠色低碳發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）對(duì)標(biāo)結(jié)果及對(duì)比分析

1.總體評(píng)估結(jié)果

通過(guò)國(guó)家和相關(guān)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、主管部門(mén)官方網(wǎng)站等獲取數(shù)據(jù)，采用熵權(quán)法進(jìn)行總體評(píng)估和具體指標(biāo)對(duì)標(biāo)分析，結(jié)果顯示：成都綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展總體水平不高，且部分指標(biāo)存在明顯短板。一是綠色低碳轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后。成都綠色低碳評(píng)估綜合得分為0.369，明顯低于深圳、廣州、北京等城市，排名第9。二是空氣污染問(wèn)題較為嚴(yán)峻。2022 年成都優(yōu)良天數(shù)比率為77.26%，排名第16，遠(yuǎn)低于廈門(mén)（99.73%），也比深圳、廣州、北京分別低14.79、6.58、1.1 個(gè)百分點(diǎn)；細(xì)顆粒物年平均濃度（40 微克/ 立方米）排名第2，遠(yuǎn)高于廣州（24 微克/ 立方米）、深圳（18 微克/立方米）等城市，且高出國(guó)家限制標(biāo)準(zhǔn)14.3 個(gè)百分點(diǎn)。三是城市的交通承載力較弱。2021 年成都的通勤高峰擁堵指數(shù)不高，高峰時(shí)段交通擁堵不算嚴(yán)重，但平均通勤時(shí)耗為39 分鐘，通勤效率排名第14，比西安多出5.02 分鐘、比深圳多出1.76 分鐘；周末交通擁堵指數(shù)為1.496，通勤效率僅排名第16，比廣州（1.465）、北京（1.439）、深圳（1.346）等城市居民的周末出行更為擁擠。四是城市的環(huán)境承載力較弱。成都的森林覆蓋率（40.5%）排名第11，遠(yuǎn)低于杭州（66.85%）等第一方陣。從人均公園綠地面積看，成都（11.74 平方米）排名第16，與青島（17.4 平方米）、廣州（17.3 平方米）和北京（16.62平方米）之間存在較大差距，也低于深圳（12.44 平方米）。

2.主要原因剖析

前述分析可見(jiàn)，成都的綠色低碳發(fā)展水平在主要城市中排名并不靠前，且部分指標(biāo)較為落后，這主要是以下原因?qū)е碌模?/p>

一是燃油汽車(chē)保有量規(guī)模較大。截至2022 年底，成都汽車(chē)保有量為589.6 萬(wàn)輛，位居全國(guó)第2，遠(yuǎn)高于杭州（360.1 萬(wàn)輛）、深圳（382.2 萬(wàn)輛）等城市。其中，新能源汽車(chē)保有量為46 萬(wàn)輛。一方面，成都人均新能源汽車(chē)保有量?jī)H有0.0216 輛，遠(yuǎn)低于深圳（0.0434）、上海（0.0382）等城市，說(shuō)明新能源汽車(chē)推廣使用不足。另一方面，新能源汽車(chē)保有量?jī)H占汽車(chē)總量的7.8%，遠(yuǎn)低于深圳（20.04%）、上海（19.88%），這表明在交通出行上成都更加依賴(lài)于傳統(tǒng)燃油車(chē)。移動(dòng)源排放的污染物對(duì)氮氧化物排放“貢獻(xiàn)”高達(dá)87%，對(duì)PM2.5的綜合“貢獻(xiàn)”為37.9%，冬季達(dá)到41.5%，其中氮氧化物是形成臭氧的主要前體物。根據(jù)成都市環(huán)科院與南開(kāi)大學(xué)開(kāi)展的成都市大氣顆粒物來(lái)源解析工作有關(guān)研究結(jié)果，移動(dòng)源（道路移動(dòng)源和非道路移動(dòng)源）是成都PM2.5居高不下的最大“貢獻(xiàn)者”。可見(jiàn)，機(jī)動(dòng)燃油車(chē)保有量大、新能源車(chē)使用推廣不足是造成PM2.5污染嚴(yán)重的重要“元兇”。

二是氫能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢。成都出臺(tái)了系列文件支持氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在《成都市“十四五”能源發(fā)展規(guī)劃》中明確要加快氫能推廣應(yīng)用，打造中國(guó)“綠氫之都”。但是，氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、產(chǎn)業(yè)鏈不完整、技術(shù)研發(fā)處于探索階段、氫能轉(zhuǎn)化和使用成本高昂等問(wèn)題。目前，成都加氫價(jià)格平均在50 元/ 公斤以上，對(duì)標(biāo)內(nèi)燃汽車(chē)百公里油費(fèi)，終端氫氣價(jià)格需達(dá)到約35元/公斤，才能與內(nèi)燃汽車(chē)持平。目前，全市僅有3 座加氫站，遠(yuǎn)低于廣州（32 座）、上海（14 座），也低于重慶（5 座）。

三是人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展壓力大。2022 年末，成都常住人口為2126.8 萬(wàn)人，位列全國(guó)第4。龐大的人口數(shù)量能夠帶來(lái)人口紅利，但對(duì)財(cái)力保障、環(huán)境容量、空氣質(zhì)量、交通出行、公共服務(wù)供給等方面提出了更高要求?，F(xiàn)階段盡管成都經(jīng)濟(jì)總量、公園綠地面積等在副省級(jí)城市和直轄市中排名均較為靠前，但是人均享有的資源卻相對(duì)較低。例如，2022 年成都公園綠地面積總量為24968.63 萬(wàn)平方米，排名第4，人均公園綠地面積（11.74 平方米）卻排名第16。因此，立足超大常住人口規(guī)模這一實(shí)際，在資源環(huán)境約束和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，如何實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)提高城市的承載力，是成都實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。

（三）先發(fā)城市經(jīng)驗(yàn)做法

1.深圳

一是財(cái)稅規(guī)模效益領(lǐng)跑于全國(guó)，綠色低碳發(fā)展所需財(cái)力支撐更加有力。2022 年深圳市轄區(qū)財(cái)政收入超過(guò)萬(wàn)億元，地方一般公共預(yù)算收入保持在四千億元以上，財(cái)政綜合實(shí)力邁上新臺(tái)階。聚焦讓天更藍(lán)、地更綠、水更清、城市更美麗的目標(biāo)，持續(xù)加大資金投入，支持建設(shè)美麗深圳，著力構(gòu)建全齡友好的公園體系。2022 年，深圳安排節(jié)能環(huán)保支出196.40 億元，占一般公共預(yù)算支出比重接近4%，畝均節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到0.66 萬(wàn)元。成都的節(jié)能環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出比重（2.24%）以及畝均節(jié)能環(huán)保支出（0.03 萬(wàn)元）與深圳相比都存在顯著差距，尤其表現(xiàn)在畝均節(jié)能環(huán)保支出上，深圳是成都的25.81 倍。

二是財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，綠色財(cái)源建設(shè)可持續(xù)特征初步顯現(xiàn)。2022 年深圳公布的財(cái)政信息顯示，全市財(cái)稅結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“8868”的高質(zhì)量發(fā)展特征：地方級(jí)稅收占全市收入比重超八成、第三產(chǎn)業(yè)稅收占全市稅收比重近八成、先進(jìn)制造業(yè)稅收占第二產(chǎn)業(yè)稅收比重超六成、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收占第三產(chǎn)業(yè)稅收超八成。相較于深圳而言，成都財(cái)政收入結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，2022 年土地出讓收入占財(cái)政收入比重超過(guò)50%，而深圳的比重為18.76%；深圳畝均稅收（10.39 萬(wàn)元）是成都（0.59萬(wàn)元）的17.63 倍。

三是氣候投融資改革全面推進(jìn)，綠色低碳發(fā)展所需要素保障更加充分。氣候投融資改革作為深圳實(shí)施綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單的重點(diǎn)任務(wù)，是深圳實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的有力抓手。主要做法是：統(tǒng)籌用好財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，支持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)深圳氣候投融資項(xiàng)目庫(kù)，支持創(chuàng)新金融優(yōu)惠，多渠道引導(dǎo)資金投資入庫(kù)項(xiàng)目，支持建設(shè)氣候投融資公共服務(wù)平臺(tái)；按照政府資金引導(dǎo)、社會(huì)資本參與、充分引進(jìn)外資的原則，探索組織設(shè)立氣候投資基金，帶動(dòng)社會(huì)資金參與氣候投融資。首批篩選確定了70個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)融資需求達(dá)到248 億元，項(xiàng)目實(shí)施后每年將減少二氧化碳排放量216 萬(wàn)噸。

2.廣州

一是節(jié)能環(huán)保投入強(qiáng)度大。2022 年，廣州安排節(jié)能環(huán)保支出71.93 億元，占一般公共預(yù)算支出比重的2.35%，分別高出成都31.67、0.11 個(gè)百分點(diǎn)。主要支持方向?yàn)椋喝娓纳粕鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量，支持大氣環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)130 家涉揮發(fā)性有機(jī)物重點(diǎn)企業(yè)深度治理，PM2.5平均濃度保持國(guó)家中心城市最優(yōu)；開(kāi)展水污染防治，支持地表水優(yōu)良斷面比例達(dá)到85%，劣Ⅴ類(lèi)水體斷面比例保持清零；支持垃圾處理，生活垃圾無(wú)害化處理率保持100%，獲批全國(guó)廢舊物資循環(huán)利用體系示范城市。

二是綠色金融支持力度大。統(tǒng)籌使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，支持綠色金融發(fā)展，健全綠色低碳項(xiàng)目融資費(fèi)用補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)給予補(bǔ)償，對(duì)小微企業(yè)為獲得綠色融資產(chǎn)生的綠色認(rèn)證與融資擔(dān)保費(fèi)用給予補(bǔ)貼，對(duì)綠色企業(yè)資本市場(chǎng)直接融資給予補(bǔ)貼。創(chuàng)新融資渠道，探索基于綠色基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)收益權(quán)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），引導(dǎo)保險(xiǎn)資金加大對(duì)可再生能源、綠色農(nóng)業(yè)、綠色建筑、綠色交通等重點(diǎn)領(lǐng)域的中長(zhǎng)期支持。

三是股權(quán)財(cái)政特點(diǎn)逐步顯現(xiàn)。加大財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)資本金補(bǔ)充力度，增強(qiáng)企業(yè)“造血”功能，支持收購(gòu)上市公司股權(quán)，投資收益較大。2022 年，廣州國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益71 億元，占地方財(cái)政收入比重2.02%，分別比成都高27.2 億元、0.9 個(gè)百分點(diǎn)。積極探索財(cái)政資金直投模式，明確直接股權(quán)投資是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的主要支持方式。完善政府投資基金制度體系，《廣州科技創(chuàng)新母基金管理辦法》明確建立激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)符合條件的超額收益予以讓利；建立考核機(jī)制，對(duì)考核優(yōu)秀的受托管理機(jī)構(gòu)提高管理費(fèi)用計(jì)提比例；建立容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)已履行規(guī)定程序、符合免責(zé)條件的投資損失，不追究受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任。

3.北京

一是構(gòu)建促進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持體系。先后出臺(tái)了《北京市關(guān)于支持氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》《北京市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案》等政策支持文件，為大力推進(jìn)氫能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐和方向指引，支持北京市萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放量保持全國(guó)省級(jí)地區(qū)最優(yōu)水平。

二是推進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)新型基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。采取項(xiàng)目投資補(bǔ)助、項(xiàng)目貸款貼息、租賃費(fèi)用補(bǔ)貼等方式，大力支持先進(jìn)氫能設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)開(kāi)展先進(jìn)制氫、儲(chǔ)運(yùn)等設(shè)施試點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)氫能領(lǐng)域創(chuàng)新主體在京組建科技創(chuàng)新平臺(tái)載體。例如，2023 年安排5.55 億元支持國(guó)家氫燃料電池汽車(chē)檢驗(yàn)檢測(cè)中心建設(shè)，填補(bǔ)了同類(lèi)檢測(cè)中心加氫設(shè)施、儲(chǔ)氫瓶檢測(cè)能力的空白。

三是支持打造氫燃料電池汽車(chē)示范城市群。全面落實(shí)財(cái)政支持政策體系，采取股權(quán)投入、事前補(bǔ)助、定額補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，支持京津冀燃料電池汽車(chē)示范城市群，加快發(fā)展氫燃料汽車(chē)電池，覆蓋關(guān)鍵技術(shù)科技研發(fā)、加氫站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、車(chē)輛購(gòu)置補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)。截至2022 年底，北京已有11 座加氫站，而成都只有3 座。

四、政策建議

為更好支持超大城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，財(cái)政部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，繼續(xù)加力提效實(shí)施積極的財(cái)政政策，深化財(cái)政體制機(jī)制改革，狠抓增收節(jié)支工作，防范化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)推動(dòng)構(gòu)建“一個(gè)增長(zhǎng)新模式”、支持提升“兩個(gè)城市承載力”、支持打贏“三大污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

（一）推動(dòng)構(gòu)建“一個(gè)增長(zhǎng)新模式”，夯實(shí)支持綠色低碳發(fā)展財(cái)力基礎(chǔ)

牢固樹(shù)立“大財(cái)源”理念，以“擴(kuò)增量、優(yōu)結(jié)構(gòu)、可持續(xù)”為目標(biāo)，逐步構(gòu)建一個(gè)“土地財(cái)政+股權(quán)財(cái)政+產(chǎn)業(yè)財(cái)政”三馬齊驅(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)新模式，逐步提高財(cái)政投資收益占地方財(cái)政收入比重、稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重、綠色產(chǎn)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)度，以財(cái)政治理效能的提升助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全市財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一是切實(shí)做好土地財(cái)政平穩(wěn)過(guò)渡。嚴(yán)格落實(shí)中央“穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控總體要求，支持主管部門(mén)和區(qū)（市）縣科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模、節(jié)奏、結(jié)構(gòu)、價(jià)格，保障土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康有序供應(yīng)。支持做好閑置土地盤(pán)活、保交樓等工作，堅(jiān)決防止房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政領(lǐng)域傳導(dǎo)，推動(dòng)形成投資增量、實(shí)物工作量、稅收和土地出讓收入增量。

二是建立健全股權(quán)財(cái)政投入方式。借鑒廣州等城市經(jīng)驗(yàn)，探索建立“政府性基金投資+國(guó)有資本金補(bǔ)充+財(cái)政性資金直投”的財(cái)政股權(quán)投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入資本化轉(zhuǎn)型。建立健全基金考核機(jī)制、讓利機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，推進(jìn)綠色低碳重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政府性基金全覆蓋。完善國(guó)有資本金補(bǔ)充機(jī)制，鼓勵(lì)市屬?lài)?guó)有企業(yè)布局綠色低碳產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，以參股方式支持重大招商引資項(xiàng)目落地見(jiàn)效。探索財(cái)政性資金直投模式，重點(diǎn)投向綠色低碳產(chǎn)業(yè)早期階段與部分重大項(xiàng)目等市場(chǎng)失靈板塊。

三是做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)財(cái)政發(fā)展支撐。借鑒深圳等城市經(jīng)驗(yàn)，在確?，F(xiàn)有支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金規(guī)模不降低的情況下，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化資金支持方向和結(jié)構(gòu)，完善綠色采購(gòu)政策體系，支持加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，逐步提高綠色產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)度。聚焦市場(chǎng)主體的實(shí)際困難和具體政策訴求，加強(qiáng)財(cái)稅指導(dǎo)服務(wù)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和資金的優(yōu)化整合，提高政策資金的針對(duì)性和有效性。引導(dǎo)綠色金融資本、國(guó)企資金更多投向重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、鏈主企業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)重大項(xiàng)目招引促建、落地投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)見(jiàn)稅。

（二）支持提升“兩個(gè)城市承載力”，著力破解超大城市發(fā)展制約瓶頸

為提升超大城市的交通承載力和環(huán)境承載力，提高居民的幸福感、獲得感和滿意感，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在人口持續(xù)增長(zhǎng)的前提下，財(cái)政更應(yīng)主動(dòng)作為、超前謀劃、優(yōu)化機(jī)制，大力支持相關(guān)部門(mén)和區(qū)（市）縣實(shí)施“三大”行動(dòng)。

一是支持打造“綠氫之都”行動(dòng)。借鑒北京經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、綠色采購(gòu)等政策工具，以打造中國(guó)“綠氫之都”為抓手，支持形成帶動(dòng)全市高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源。加大投入力度，以氫能前沿技術(shù)攻關(guān)研究、氫能工業(yè)園區(qū)、加氫站建設(shè)等為支持重點(diǎn)，優(yōu)化氫能產(chǎn)業(yè)空間布局。完善財(cái)政金融互動(dòng)政策，大力發(fā)展綠色信貸、綠色基金、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色信托等金融工具，破解氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資難題。支持創(chuàng)新氫能協(xié)同發(fā)展模式，依托成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，加強(qiáng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作，共同打造氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市群。

二是支持實(shí)施“綠色出行”行動(dòng)。創(chuàng)新財(cái)政支持方式，著力打造“軌道+公交+慢行”綠色出行體系，在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，持續(xù)探索軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資本金、投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式改革，引導(dǎo)社會(huì)資金共同高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)TOD（Transit-oriented Development，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）模式，積極開(kāi)展綜合貨運(yùn)樞紐補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈工作。深化資產(chǎn)權(quán)屬改革，積極盤(pán)活存量資產(chǎn)，支持推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs 試點(diǎn)。及時(shí)足額兌現(xiàn)新能源車(chē)補(bǔ)貼政策，全面執(zhí)行購(gòu)買(mǎi)新能源車(chē)免征車(chē)輛購(gòu)置稅政策，配合主管部門(mén)加大對(duì)騙補(bǔ)等違規(guī)行為的處罰力度，切實(shí)提高資金使用績(jī)效。

三是支持開(kāi)展“五綠潤(rùn)城”行動(dòng)。以建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌一般債券資金、地方一般公共預(yù)算資金、土地出讓金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，支持建設(shè)大熊貓國(guó)家公園“生態(tài)綠肺”、龍泉山城市森林公園“城市綠心”、天府綠道“活力綠脈”、環(huán)城生態(tài)公園“超級(jí)綠環(huán)”和錦江公園“精品綠軸”，加快構(gòu)建藍(lán)綠交織公園體系和高品質(zhì)宜居生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步理順生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任，建立健全利益分享機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域財(cái)政協(xié)同，持續(xù)擴(kuò)大綠色增量和生態(tài)環(huán)境容量。

（三）支持打贏“三大污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”，持續(xù)筑牢幸福美好生活綠色本底

聚焦打贏重污染天氣消除、臭氧污染防治、移動(dòng)源污染治理這三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立健全以下三項(xiàng)機(jī)制，加大專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用力度，引導(dǎo)國(guó)有資本、金融資本、社會(huì)資本等加大對(duì)降碳、減污、增藍(lán)、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)的資金要素保障力度。

一是探索建立氣候投融資體制機(jī)制。深入總結(jié)四川天府新區(qū)氣候投融資改革試點(diǎn)情況，借鑒深圳改革經(jīng)驗(yàn)，逐步在全市范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。探索推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等綠色保險(xiǎn)，引導(dǎo)和促進(jìn)更多資金投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的投資和融資活動(dòng)。綜合運(yùn)用多元化投融資工具，支持環(huán)境污染治理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。

二是建立健全資金統(tǒng)籌使用機(jī)制。按照“集中財(cái)力辦大事”原則，統(tǒng)籌整合使用污染防治、環(huán)境衛(wèi)生等專(zhuān)項(xiàng)資金，清理整合低效、無(wú)效和到期的專(zhuān)項(xiàng)資金，從嚴(yán)控制一般性開(kāi)支，全面支持打贏“三大污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”。健全轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，支持企業(yè)跨區(qū)域遷移。完善獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)（市）縣加大污染治理投入力度。加大聯(lián)合監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)保障力度，支持推進(jìn)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)移動(dòng)源污染共治工作。

三是健全污染防治資金分配機(jī)制。健全資金分配與目標(biāo)考核和重點(diǎn)任務(wù)完成情況的掛鉤機(jī)制，更加精準(zhǔn)地調(diào)整優(yōu)化資金分配，對(duì)黨委、政府重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境污染治理加大資金傾斜力度。用好財(cái)政綜合獎(jiǎng)補(bǔ)資金，更加注重資金使用績(jī)效，更好調(diào)動(dòng)區(qū)（市）縣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。