外國對烏克蘭援助情況及其地緣政治因素考量

林 琳

內(nèi)容提要：俄烏沖突以來，烏克蘭債臺高筑，外援占其財政收入的一半以上。提供援助是大國從財政層面出發(fā)，在地緣政治競爭中運用的重要手段，同樣，對烏克蘭援助的背后是大國政治的博弈。依賴外援維持戰(zhàn)時財政不僅使烏克蘭面臨嚴重財政危機，也給國際政治經(jīng)濟局勢變化帶來深刻影響。本文認為，不斷放大的財政債務(wù)風險強化了烏克蘭對西方的依賴；援助背后有政治考量，承諾落實存在不確定性；國際競爭和沖突背后是大國攫取資源和配置資源的競爭和沖突，國際政治問題的實質(zhì)是大國財政問題。

一、引 言

俄烏沖突一年來，烏克蘭經(jīng)濟萎縮，財政赤字大幅增加，外債和外國援助成為烏克蘭填補赤字、維持戰(zhàn)時財政艱難運行的重要依托。于烏克蘭而言，舉借債務(wù)是戰(zhàn)時財政運行的保證；于援助國而言，對烏克蘭提供援助的背后是地緣政治的考量。

自古以來，國力和財力的強弱是決定戰(zhàn)爭勝負的極為重要的因素。世界歷史上，戰(zhàn)爭等突發(fā)事件發(fā)生時，財政支出必然巨額膨脹，赤字爆炸式增長。此時，彌補赤字的首選并不是增加新稅、調(diào)整稅制，因為稅收具有一定剛性，緩不濟急，很難在短時期籌夠資金。因此，針對戰(zhàn)爭等突發(fā)事件，在財政上的首選是舉借債務(wù)（梁發(fā)芾，2015）。

一般認為，歷史上的國家間援助就其動因而言主要涉及政治目的或經(jīng)濟利益等?！霸握摗闭J為，當代國際援助超越資源的單邊讓與現(xiàn)象，具有互動性質(zhì)，受援國提供的政治或經(jīng)濟回報對援助國而言具有緊要性或稀缺性，意味著國際援助更多轉(zhuǎn)向一種自愿互惠的政治關(guān)系現(xiàn)象（劉毅，2018）。近年來，在地緣政治的研究中，學者對經(jīng)濟、社會等方面的作用更為重視。當代國際政治中的競爭雖然仍然比較明顯，但更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟競爭，國家利益的實現(xiàn)并不完全依靠戰(zhàn)爭，更多是依靠經(jīng)濟手段。與地緣政治有關(guān)的經(jīng)濟手段，其背后往往有國家行為的影子，是國家出面支持或者指導的經(jīng)濟行為（陳少華，2009）。從這個角度分析，援助國對烏克蘭財政施以援手一定程度上是出于地緣政治目的，俄烏雙方軍事對抗的背后是以美國為首的西方國家與俄羅斯之間的博弈，最終這種博弈將轉(zhuǎn)化為財力的較量。

基于俄烏沖突以來外國對烏克蘭援助情況和烏克蘭財政運行情況，并綜合考慮沖突的持久性、烏克蘭的還債能力、外國援助落實的不確定性等因素，本文認為，烏克蘭的戰(zhàn)時財政運行情況和特征充分反映出國際政治沖突背后的實質(zhì)是大國財政博弈，這種博弈后果對國際政治經(jīng)濟局勢有著重要影響。

本文涉及外國對烏克蘭援助的數(shù)據(jù)主要來自德國基爾世界經(jīng)濟研究所《烏克蘭支持跟蹤》數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫在匯集烏克蘭官方政府信息、現(xiàn)有烏克蘭援助清單和媒體報道的基礎(chǔ)上，量化西方國家對烏克蘭的財政和物資援助，盡可能完整地統(tǒng)計了2022 年1 月24 日至2023 年1 月15 日期間40個主要國家，以及歐盟機構(gòu)對烏克蘭的援助情況。烏克蘭財政運行情況數(shù)據(jù)來源于烏克蘭財政部。

二、烏克蘭戰(zhàn)時財政狀況分析

（一）俄烏沖突背景下的烏克蘭經(jīng)濟

自烏克蘭宣告獨立至今已30 年。烏克蘭曾經(jīng)擁有較強的綜合經(jīng)濟實力，在許多領(lǐng)域，尤其是在鋼鐵、鐵礦石、化肥、電能、煤炭、糧食、甜菜、白砂糖、牛奶等的生產(chǎn)能力方面，可與德、英、法、意等歐洲經(jīng)濟強國匹敵，甚至超過它們。在30 年獨立發(fā)展過程中，烏克蘭雖經(jīng)濟規(guī)模和人均GDP 水平都有所提升，但提升幅度較小。2007 年至2021 年十五年間，烏克蘭GDP 由1427.2 億美元增加至2000.9 億美元，期間波動幅度較大①Официальный сайт минфина украйны，“ВВП в Украине”，https：//index.minfin.com.ua/economy/gdp.烏克蘭國內(nèi)生產(chǎn)總值為國際貨幣基金組織和世界銀行統(tǒng)計口徑。。

長期政局不穩(wěn)，加之經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，使其經(jīng)濟在大幅度波動中一路下滑，成為“最窮的歐洲國家”。烏克蘭經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)占比高，而工業(yè)領(lǐng)域技術(shù)落后，使其經(jīng)濟受制于初級原料出口的限制，出口產(chǎn)品多以賤金屬及其制品、礦物產(chǎn)品為主。特別是烏克蘭缺乏油氣資源，經(jīng)濟嚴重依賴外部資金、外部市場和進口能源。國際原材料市場和農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動對烏克蘭GDP 變化影響很大，而本身缺乏抵御內(nèi)外危機沖擊的能力（郭連城，2000）。

自21 世紀初至俄烏沖突以前，烏克蘭經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)遭受了三次大的危機：第一次是2008 年全球金融危機，按照美元現(xiàn)價計算，這次危機導致烏克蘭經(jīng)濟在2009 年下降了34.9%；第二次是2014年烏克蘭危機，烏克蘭先后經(jīng)歷了“廣場革命”、克里米亞事件和烏克蘭東部沖突，導致2015 年GDP 下降31.3%；第三次是新冠肺炎疫情導致2020 年經(jīng)濟接近零增長。

俄烏沖突對烏克蘭經(jīng)濟造成了致命一擊。根據(jù)烏克蘭經(jīng)濟部數(shù)據(jù)②Риа новости，“В Киеве заявили о падении ВВП в 2022 году более чем на 30 процентов”，https：//ria.ru/2023 0105/ukraina-1843133277.html?ysclid=lg6al8lmkx240019529.，烏克蘭2022 年國內(nèi)生產(chǎn)總值降幅為30.4%，據(jù)此估計2022 年烏克蘭國內(nèi)生產(chǎn)總值約1400 億美元，退回到2007 年的水平。俄烏沖突和糧食減產(chǎn)是導致國內(nèi)生產(chǎn)總值下降的兩個關(guān)鍵因素。俄烏沖突爆發(fā)后，俄羅斯對頓巴斯和烏克蘭南部地區(qū)開展重點進攻。這兩個區(qū)域?qū)τ跒蹩颂m經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，工業(yè)區(qū)主要集中在頓巴斯，而農(nóng)業(yè)尤其是關(guān)鍵的糧食產(chǎn)區(qū)則在南部平原，加之2022 年氣候異常，使糧食作物發(fā)生大規(guī)模減產(chǎn)，烏克蘭的農(nóng)產(chǎn)品照比往年歉收。另外由于俄羅斯之前對于烏克蘭港口的封鎖，烏克蘭的糧食出口中斷了至少5 個月時間。烏克蘭農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2022 年至2023 年1 月，烏克蘭谷物出口僅2360萬噸，而2021 年為3350 萬噸①Дзен“，Украина Урожай-2022 почти в два разика меньше урожая-2021”，https：//dzen.ru/a/Y10VqccMMmw_Pn6N.。烏克蘭央行數(shù)據(jù)顯示，2022 年烏克蘭商品和服務(wù)出口同比下降29.9%，商品和服務(wù)進口同比減少3.9%②Нацiональний банк Укра?ни，“Статистика зовнiшнього сектору”，https://bank.gov.ua/ua/statistic/sector-external.。

（二）以債務(wù)為支撐的烏克蘭戰(zhàn)時財政

2018—2022 年，烏克蘭財政赤字占GDP 的比重呈現(xiàn)先擴大后縮減、又擴大之勢（見表1）。烏克蘭財政部統(tǒng)計資料顯示，2018 年烏克蘭國家財政赤字為16 億美元③根據(jù)美元兌烏克蘭格魯夫那匯率1∶36.75 折算。，占GDP 的比重僅為1.66%。該年度國家財政收入為254 億美元，財政支出為270 億美元。2020 年財政赤字小幅增加至58 億美元，占GDP 的比重上升到5.18%。俄烏沖突爆發(fā)后，由于稅收收入大幅降低，國防支出迅猛增長，使得2022 年財政赤字增加至251 億美元，占GDP 比重達到17.9%。2023 年，預計財政赤字為343 億美元，即便GDP 不再下降，赤字或超GDP 規(guī)模的四分之一。若依據(jù)《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的財政赤字占GDP 比重不超過3%這一標準來衡量，烏克蘭財政赤字占GDP 的比重明顯偏高，表明烏克蘭財政面臨巨大風險，債務(wù)負擔加重。

表1 2018—2023 年烏克蘭預算執(zhí)行情況表

戰(zhàn)爭導致烏克蘭財政收支不平衡加劇，債務(wù)迅速飆升。2022 年烏克蘭稅收收入同比下降14.4%，但財政收入較前一年卻增長37.8%，達到489 億美元（見表2），增加的財政收入主要來源于外國和國際組織的資金，即外國援助。2023 年，預計財政收入363 億美元，較上年減少25.8%。支出方面，國防支出“吃”掉了大部分。2022 年烏克蘭防御支出由2021 年的34.9 億美元上升至312.5 億美元，占國家預算支出的比重由8.56%增加至42.24%（見表3）。2023 年烏克蘭財政支出預算706 億美元，其中，約298 億美元支出用于安全和國防領(lǐng)域。這意味著烏克蘭現(xiàn)已將所有財政收入全部壓到了軍事領(lǐng)域，其他社會領(lǐng)域開支將更依賴西方援助。

表2 2021—2022 年烏克蘭國家預算收入

表3 2021—2022 年烏克蘭國家預算支出

烏克蘭內(nèi)債2018 年為278.6 億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的21.3%；2019 年為354.2 億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的23%；2020 年為365.4 億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的23.5%；2021 年為407.5 億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20.4%；2022 年為399.5 億美元，而外債達713.9 億美元。這些債務(wù)只是在5 年間形成的，國債的增加使國家財政每年用于償還債務(wù)和支付利息以及國債服務(wù)的費用不斷增加。據(jù)預測，到2023 年11 月末，烏克蘭債務(wù)占GDP 的比重將達83.1%①《烏克蘭應于2023 年償還179 億美元的國家債務(wù)》，俄羅斯衛(wèi)星通訊社，https://sputniknews.cn/20230110/1046 993613.html。。

基于上述數(shù)據(jù)分析，烏克蘭的財政經(jīng)濟狀況陷入了前所未有的深度危機：財政赤字率高于警戒線，財政風險加大；國防支出大幅提升，財政虧空依賴于外國援助彌補；債務(wù)負擔給烏克蘭政府帶來巨大壓力。然而，戰(zhàn)爭仍在持續(xù)，在烏克蘭稅收收入無法保證的情況下，外國援助仍將成為烏克蘭的重要收入來源。大部分援助需要償還，反過來又加劇了烏克蘭的財政壓力。無休止地援助烏克蘭對西方國家而言已經(jīng)成為巨大的經(jīng)濟負擔，導致其國內(nèi)怨聲載道。未來，在俄烏沖突看不到和談的情況下，西方國家對烏克蘭軍事援助將逐漸力不從心，其內(nèi)部裂隙可能也將越來越大。

三、外國對烏援助規(guī)模及其地緣政治考量

“國際援助”（International Aid），又稱為“國際發(fā)展”（International Development）、“海外援助”（Overseas Aid）、“外國援助”（Foreign Aid/Assistance）或者“發(fā)展援助”（Development Assistance/Aid）?！洞笥倏迫珪穼ⅰ霸倍x為“基于受援國國家或者人民的利益，一個國家或國際組織向受援國轉(zhuǎn)移的國際資本、貨物或者服務(wù)?？煞譃樨斦?、軍事援助和人道主義緊急援助等”（張永蓬，2012）。本文中財政援助包括向受援國政府提供的贈款、貸款和貸款擔保，以及中央銀行互換項目；軍事援助包括向受援國提供的所有類型的武器和軍事裝備，以及明確捐贈給受援國軍隊的物品，如瓶裝水、汽油或食品等；人道主義援助指的是對受援國公民的援助，主要包括食品、藥品及其他救濟項目。

（一）烏克蘭外援財政規(guī)模

外國對烏克蘭援助承諾具有周期性特征。在俄烏沖突爆發(fā)后的幾周內(nèi)，承諾數(shù)量激增，但隨后新的承諾數(shù)量大幅下降，2022 年夏季新增承諾降至幾乎為零，自2022 年10 月以來，新增承諾再次增加。援助承諾支付情況卻并不同步，新增承諾額逐漸降低的6—8 月份，援助支付額反而逐步增加。

據(jù)德國基爾世界經(jīng)濟研究所統(tǒng)計，2022 年1 月24 日至2023 年1 月15 日，烏克蘭累計收到國外援助承諾1522 億美元，援助主要來自40 個國家組織和地區(qū)，包括G7 成員國和歐盟成員國等（見表4）。到目前為止，美國是烏克蘭最大的雙邊支持者，累計承諾軍事援助、財政援助及人道主義援助共785 億美元，占40 個援助國承諾總額的51%，約為歐盟成員國的四倍。歐盟成員國承諾援助總額212 億美元，但加上歐盟委員會和理事會提供的323 億美元，通過歐洲和平基金提供的33 億美元，以及歐洲投資銀行的21 億美元，歐盟承諾總額達到589 億美元，使歐洲的援助總額僅次于美國。除美國和歐盟之外，其他援助國總計承諾160 億美元，其中援助額排在一、二位的國家分別為：英國88.4 億美元，德國65.5 億美元。按照財政援助金額排名，歐盟機構(gòu)共計財政援助306 億美元，排在第一位，其次是美國269 億美元。來自IMF、世界銀行、聯(lián)合國和歐洲復興開發(fā)銀行的財政援助共計141.2 億美元。但已落實的援助遠不及承諾數(shù)額。據(jù)烏克蘭財政部數(shù)據(jù)，2022 年烏克蘭實際收到的外國援助總額達275 億美元，約占其財政收入總額489 億美元的56%。烏克蘭總理什梅加爾表示，2023 年烏克蘭需要吸收380 億美元來自歐盟、美國以及國際貨幣基金組織等方面的援助。

表4 2022 年1 月24 日—2023 年1 月15 日相關(guān)國家及國際組織對烏承諾援助情況 單位：億美元

相關(guān)國家和國際組織對烏克蘭的援助形式以贈款和貸款方式撥付為主。美國、英國、德國和挪威以贈款為主要援助方式，而歐盟機構(gòu)、法國承諾的大部分援助為貸款。就財政援助而言，2022 年1月24 日—2023 年1 月15 日共計725 億美元財政援助承諾中的369 億美元以貸款形式支付，319億美元為贈款，27 億美元為擔保貸款，10 億美元以中央銀行互換項目撥付。

從援助實施方式來看，美歐等國對烏克蘭的援助是在眾多計劃和方案框架下實施的。美國目前正在使用并且還將繼續(xù)使用的對烏克蘭財政援助機制中，資源最密集的是《烏克蘭援助法案》，總計承諾263.7 億美元，截至2023 年1 月18 日已支付229 億美元。歐盟成員國及歐盟機構(gòu)對烏克蘭的援助項目既包括以軍事援助為主的歐洲和平設(shè)施（EPF），也包括宏觀金融援助（MFA）和通過歐盟民事保護機制及歐洲投資銀行實施的援助。資源較為密集的是宏觀金融援助，這一援助項目旨在支持面臨國際收支平衡危機的非歐盟國家，承諾援助金額達到307 億歐元，截至2023 年1 月18日已支付83 億歐元。除美國和通過歐盟建立的援助項目外，個別國家通過舉行會議為烏克蘭籌措援助資金。如由丹麥、烏克蘭、英國國防部長組織的援助國會議“哥本哈根會議”，由法國和烏克蘭共同舉辦的“巴黎援助會議”等。國際貨幣基金組織在批準烏克蘭特別提款權(quán)的同時，額外通過貸款項目等為烏克蘭提供援助。根據(jù)烏克蘭財政部的數(shù)據(jù)，截至2023 年1 月18 日，國際貨幣基金組織已支付了26.9 億美元。世界銀行通過動員緊急援助方案，組織多國“平行融資”等渠道向烏克蘭提供援助，截至2023 年1 月，世界銀行共宣布74.5 億美元援助，已支付13.9 億美元，約占承諾額的19%。從實際支付情況看，西方對烏克蘭實際支付援助遠遠低于其承諾額。

在關(guān)注援助承諾的絕對金額的同時，還應關(guān)注援助意愿，即與援助相關(guān)的比值類數(shù)據(jù)。將外國對烏克蘭援助承諾與以往重大戰(zhàn)爭進行比較發(fā)現(xiàn)，與第二次世界大戰(zhàn)期間、20 世紀30 年代西班牙內(nèi)戰(zhàn)期間外國向受援國提供的援助數(shù)額，以及美國在朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭中提供的援助數(shù)額相比，外國對烏克蘭的支持相對較少。將其與2022 年2 月以來援助國建立的國內(nèi)支出計劃進行比較，研究結(jié)果同樣顯示，歐洲各國政府確實有足夠的資源來應對重大沖擊，但他們明確的優(yōu)先支出事項是支持國內(nèi)發(fā)展，而不是援助烏克蘭。

（二）外國對烏援助的地緣政治考量

提供援助是大國從財政層面出發(fā)，在地緣政治競爭中運用的重要手段，是實現(xiàn)其地緣政治目的的工具。同樣，外國對烏援助的背后是地緣政治的考量，外國期望通過援助支持烏克蘭取得勝利，強化本國在區(qū)域內(nèi)的話語權(quán)，擴展戰(zhàn)略空間，并維護冷戰(zhàn)后確立的國際秩序。具體而言，外國持續(xù)對烏提供援助原因有三個方面。

一是通過貸款和援助的方式提升烏克蘭在財政上對西方的依賴，以加強對該區(qū)域的控制。外國對烏克蘭財政援助金額既包括贈款，亦包括貸款。其中貸款資金將形成后期債務(wù)。截至2022 年末，烏克蘭外債余額1242.2 億美元，占當年GDP 比重約為88.7%。根據(jù)烏克蘭財政部數(shù)據(jù)，2023 年烏克蘭應償還約合179 億美元的國家內(nèi)債和外債，相當于預算收入的一半需用以償還債務(wù)。其中，146億美元將用于支付國債利息和本金，33 億美元將用于償還國家外債。2024 年，烏克蘭應償還178 億美元的國家債務(wù)，其中78 億美元將用于償還國債利息和本金，100 億美元將用于償還國家外債。即便是保持現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模不變，以現(xiàn)有債務(wù)余額測算，烏克蘭未來5 年年均還債額將達120 億美元左右。一邊是赤字亟待援助填補，一邊是償還債務(wù)面臨財政崩潰的局面，財政陷入嚴重危機。為彌補資金缺口，烏克蘭將進一步強化對西方貸款和援助的依賴，隨著財政依賴性的放大，烏克蘭對國內(nèi)局勢的掌控權(quán)將進一步降低。

二是支持烏克蘭獲取戰(zhàn)爭勝利以期通過北約東擴的方式壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略空間。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國利用輻射全球的強大軍事實力，借助北約加強對蘇聯(lián)加盟國大范圍的政治和軍事干預，遏制俄羅斯重新崛起，維護自己的單極霸主地位。歐盟則大力實施東進戰(zhàn)略，推動歐洲一體化，擴大地緣戰(zhàn)略空間，力圖提高主導歐洲安全事務(wù)的能力。為此，西方國家實施了諸如“東部伙伴關(guān)系”計劃等外交政策，而從財政層面出發(fā)，通過向東部地區(qū)蘇聯(lián)國家提供援助的方式，歐盟在該地區(qū)的影響力得到較大提升。俄羅斯對烏克蘭進行特別軍事行動試圖擴大對鄰國的控制，烏克蘭的局勢對美國和北約成員國而言是一種打擊，向烏克蘭提供援助對于安撫北約和維護歐洲的和平是至關(guān)重要的（杜常生、王思蕓，2018）。

三是出于維護冷戰(zhàn)后國際秩序的基本原則。俄羅斯對烏克蘭發(fā)起的軍事行動被視為對美國維持國際秩序規(guī)則的挑戰(zhàn)，因此，美國及其盟友需要幫助烏克蘭早日結(jié)束當前沖突。

四、結(jié) 論

西方援助烏克蘭是出于地緣政治的考量，其援助態(tài)度也會隨地緣政治變化而改變，這將影響俄烏沖突的走向，甚至地緣政治格局。俄烏沖突之初，美歐展現(xiàn)出“團結(jié)”姿態(tài)，但隨著烏克蘭無力償債可能引發(fā)的經(jīng)濟和金融不安定因素逐漸顯現(xiàn)，能源價格飆升、物價大幅上漲傷及歐洲國家利益，可能導致美歐之間漸生嫌隙。隨著俄烏沖突進入第二個年頭，美歐等西方國家內(nèi)部對是否繼續(xù)支援烏克蘭產(chǎn)生巨大分歧。西方國家普遍認為對烏克蘭援助給各國帶來巨大經(jīng)濟損失，承諾落實存在不確定性。另外，西方援助在付款方面存在問題，表現(xiàn)為多變、延遲且不穩(wěn)定。目前，世界40 個主要國家和機構(gòu)對烏克蘭的承諾援助將分期交付，但根據(jù)基爾世界經(jīng)濟研究所的分析結(jié)果，烏克蘭實際收到的財政援助不到西方國家和機構(gòu)承諾的一半，剩余承諾資金何時落實仍待商榷。目前，烏克蘭財政赤字飆升，對西方援助的依賴性進一步強化，這一點使得西方對烏援助態(tài)度將對俄烏沖突的最終走向起到重要決定作用。

國際競爭和沖突背后是大國攫取資源和配置資源的競爭和沖突，國際政治問題的實質(zhì)是大國財政問題。從俄烏沖突爆發(fā)至今，以美國為首的西方國家出于政治考量，提供源源不斷的軍事及財政援助，使得依靠自身力量難以招架俄方攻勢的烏克蘭仍積極抵抗。俄烏沖突走勢因此發(fā)生波動，持續(xù)時間延長、戰(zhàn)爭殘酷性加劇。但從烏克蘭外援財政的分析可以推導，烏克蘭無力償債，國際政治格局也將重新洗牌。