地方政府非稅收入對資本配置的影響研究
——基于286 個地級市的面板數(shù)據(jù)分析

楊麗娜 梁雙陸 劉英恒太

內(nèi)容提要：本文基于2007—2019 年我國286 個地級市的面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建動態(tài)面板模型實證研究我國地方政府非稅收入對資本配置的影響。研究顯示，地方政府非稅收入規(guī)模擴大加劇了資本錯配，不同非稅項目對于資本配置的影響存在差異。分地區(qū)回歸結(jié)果表明，中部地區(qū)非稅收入規(guī)模的擴大加劇了資本錯配，西部地區(qū)非稅收入規(guī)模的擴大在一定程度上抑制了資本錯配。進一步研究發(fā)現(xiàn)，政府非稅收入規(guī)模的擴大將加劇資本配置過度地區(qū)的資本錯配，并改善資本配置不足地區(qū)的資本錯配。本文研究啟示在于：在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，政府應在明確非稅收入功能定位后，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，并在其職能邊界內(nèi)提升非稅收入促進資本優(yōu)化配置的效應，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、引 言

面對當前國內(nèi)外復雜的經(jīng)濟形勢，推進要素資源高效配置是穩(wěn)定預期、挖掘和釋放區(qū)域經(jīng)濟增長潛能的關鍵。在實現(xiàn)要素資源高效配置的過程中，市場起決定性作用，政府履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，為市場改善技術(shù)性的約束條件和創(chuàng)造制度性前提條件，并在市場覆蓋不到的領域承擔起責任。財政是國家治理的基礎和重要支柱，應充分發(fā)揮其在優(yōu)化資本配置方面的作用（趙娜等，2020）。

非稅收入作為政府財政收入的組成部分，既是調(diào)動地方政府積極性的重要手段，也是影響資本配置的重要因素。從功能定位看，非稅收入具體項目或是全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的必然產(chǎn)物，或是政府提供準公共物品和矯正負外部效應的成本補償，其本質(zhì)是為實現(xiàn)資本配置的公平性。同時，非稅收入作為特定階段下服務地方經(jīng)濟增長和改革目標的工具，為地方改革發(fā)展提供財力支持。在當前財政收支緊平衡的背景下，地方政府有足夠的政治和經(jīng)濟動機去尋求非稅收入，這可能誘發(fā)不規(guī)范征管行為，阻礙公平市場競爭環(huán)境的形成，地區(qū)間不平衡的非稅收入增長會擾亂財政資金平衡并導致要素流動壁壘，非稅收入規(guī)模的無序擴張可能造成企業(yè)非稅負擔的不確定性，影響要素價格和資本流向，最終扭曲資本配置效率。因此，深入研究地方政府非稅收入對資本配置的影響，對于開展非稅收入制度改革，推進政府在優(yōu)化資本配置中更好地發(fā)揮作用具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

在完全競爭市場中，信息是完備的，生產(chǎn)要素均可自由流動，當市場達到均衡狀態(tài)時，生產(chǎn)要素在各企業(yè)的邊際產(chǎn)出相等，資源配置將達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)（Hsieh and Klenow，2009）。但當市場摩擦、信息摩擦和政策干預影響要素自由流動時，要素市場就會發(fā)生扭曲，生產(chǎn)要素偏離帕累托最優(yōu)的資源配置水平，即為“資源錯配”。已有研究表明，我國要素市場存在著廣泛的扭曲和配置不當現(xiàn)象，且大部分要素錯配發(fā)生在資本要素配置環(huán)節(jié)（Brandt et al.，2013）。資本錯配是生產(chǎn)率增長緩慢的重要原因，改善資本市場扭曲可使得制造業(yè)的全要素生產(chǎn)率提高約58%（蓋慶恩等，2015）。本文后續(xù)研究主要圍繞資本錯配展開。

影響資本錯配的因素可分為市場機制與政府干預兩類，從市場因素來看，資本市場不完善下不同類型企業(yè)面臨的利率差異、投資不可逆程度差異以及資本的調(diào)整成本是造成資本錯配的重要因素（鄢萍，2012），金融摩擦從異質(zhì)性借貸成本、借貸約束、信息不對稱以及不完全契約等方面扭曲企業(yè)家進入和退出選擇（李欣澤、陳言，2018），投入產(chǎn)出關聯(lián)會放大資本錯配帶來的損失（張興龍，2019），而對外直接投資有助于生產(chǎn)要素在企業(yè)間的重新配置和跨國流動（白俊紅、劉宇英，2018），金融發(fā)展促進了實體經(jīng)濟資本配置效率的提高（李青原等，2013），產(chǎn)業(yè)集聚能夠降低資本門檻并改善資本錯配（季書涵等，2016），交通基礎設施水平的提高能夠通過消除市場分割、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑減輕資本錯配（周海波等，2017）。從政府因素來看，所有制偏向型政策（錢學鋒等，2016）、補貼差異化政策（蔣為、張龍鵬，2015）等傾斜性政策可能會干預優(yōu)勝劣汰市場機制作用的發(fā)揮并造成資本配置效率損失，政府提供的硬件設施和軟件環(huán)境的地區(qū)差異性造成資本配置低效率（林毅夫，2017），財政分權(quán)能夠提高地方基礎公共服務供給效率且有效改善市場競爭環(huán)境（孫瑞、臺航，2019），地方政府間財政競爭存在的策略模仿行為能促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的提高并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（秦琳貴、沈體雁，2020），在一定程度上促進資本配置效率的提升。

非稅收入是地方財政收入的重要組成部分，在資本配置中扮演著重要角色。雖然非稅收入為政府提升準公共物品和服務的供給水平創(chuàng)造條件，能夠彌補市場失靈（李波、張勝利，2021），但是非稅收入作為生產(chǎn)要素的使用成本，將降低要素流入的激勵，影響資源要素的有效流動（李濤等，2011）；非稅收入征管彈性空間相較于稅收更大，使得企業(yè)面臨的非稅負擔更具不確定性，進而影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策（趙仁杰、范子英，2021）；當?shù)胤秸畬⒎嵌愂杖胝鞴墚斪鞲偁幨侄螘r，通過降低費率競爭來爭取流動性要素，將扭曲資本配置（陳工、洪禮陽，2014）。

當前，我國存在資本錯配問題，學術(shù)界從地方政府行為視角對資本錯配展開了大量研究，從影響因素來看，財政分權(quán)對資本配置的影響不容小覷，但對于財政分權(quán)制度下膨脹起來的地方政府非稅收入對資本配置效率的影響研究略顯不足，對于其中影響機理的分析更是鮮見文端。雖然非稅收入并非影響資本配置的決定性因素，但作為政府履行職能的政策工具和手段將間接對資本配置產(chǎn)生一定程度的影響。基于此，本文從理論上深入探討地方政府非稅收入影響資本配置效率的內(nèi)在機理；基于2007—2019 年我國286 個地級市的面板數(shù)據(jù)，測算各城市資本錯配指數(shù)，并采用動態(tài)面板系統(tǒng)GMM 模型實證檢驗地方政府非稅收入對資本錯配的影響。

三、影響機理

為調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性并為改革發(fā)展提供強有力的財力保障，中央給予地方政府較大的制度彈性空間（呂煒、王偉同，2021），賦予地方政府較大的非稅收入自主權(quán)。在當前財政收支緊平衡狀態(tài)延續(xù)的背景下，地方政府往往通過加強非稅收入征管以確保地方財政收入的增長。地方政府根據(jù)財政收支情況調(diào)節(jié)非稅收入的規(guī)模和征管力度，但“應收盡收”的征管模式在具體執(zhí)行的過程中可能出現(xiàn)偏差或扭曲，甚至產(chǎn)生截留瞞報、亂收濫罰、變相收費等行為（王勵晴、谷雨，2022）。政府雖已開展“三亂”專項整治行動，但非稅收入征管不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在，在政府審計、監(jiān)管檢查報告中均有體現(xiàn)①例如，2019 年9 月19 日發(fā)布在審計署網(wǎng)站的《關于加強政府非稅收入管理的思考》一文提及執(zhí)收單位不嚴格按規(guī)定征繳非稅收入、財政部門非稅收入管理不規(guī)范是非稅收入征管方面存在的主要問題；2022 年9 月26 日發(fā)布在吉安市財政局網(wǎng)站的《安福縣非稅收入管理存在的問題和建議》一文指出非稅收入管理存在不規(guī)范問題。，不合理、不合規(guī)的非稅收入征管所導致的非稅收入規(guī)模擴張可能會增加企業(yè)非稅負擔。

地方政府為增加財政收入而加強對非稅收入征管，會使企業(yè)在資源要素初次分配過程中非稅負擔過重。而地方政府在非稅收入征收、稽查等方面具有自主權(quán)，意味著非稅收入征管彈性空間大，企業(yè)非稅負擔存在不確定性。一方面，沉重的非稅負擔影響企業(yè)投資擴張的動機和能力，并減少企業(yè)現(xiàn)金流，弱化中小企業(yè)內(nèi)源融資能力（毛德鳳、彭飛，2022）。在非稅負擔不確定性增加時，企業(yè)傾向于采取更加保守的投資策略，并通過持有更多現(xiàn)金和減少投資行為等途徑來抵御不確定性風險（趙仁杰、范子英，2021），從而抑制企業(yè)再生產(chǎn)和再投資能力與積極性。當企業(yè)非稅負擔約束其投資決策時，資本邊際報酬較高的企業(yè)因投資受到限制無法將生產(chǎn)規(guī)模擴張到期望水平，其資本邊際報酬也很難依照期望提高，甚至下降到行業(yè)平均水平，這為資本邊際報酬較低的企業(yè)進入市場提供了可能性（楊光等，2015），意味著行業(yè)內(nèi)存在帕累托改進空間，而資本邊際報酬的差異也就形成了資本錯配。

另一方面，面對非稅負擔的增加，企業(yè)在產(chǎn)品市場會通過提高成本加成率進行非稅負擔轉(zhuǎn)嫁，導致要素投入的邊際產(chǎn)出偏離社會最優(yōu)水平，造成資本配置扭曲。另外，地方政府非稅收入征管強度的不同會造成企業(yè)間的非稅負擔存在較大的差異，導致企業(yè)間的成本加成率離散度較高，并出現(xiàn)高非稅負擔企業(yè)利用資源的水平低于社會最優(yōu)水平，低非稅負擔企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模高于最優(yōu)水平的現(xiàn)象（劉啟仁、黃建忠，2018）。在非稅負擔差異的驅(qū)使下，資本等生產(chǎn)要素會從高非稅負擔企業(yè)流向低非稅負擔企業(yè)（陳曉光，2013），但低非稅負擔企業(yè)并不一定是高生產(chǎn)率企業(yè)，隨著企業(yè)間生產(chǎn)率離散度加大，生產(chǎn)要素在企業(yè)間產(chǎn)生誤配置，整個行業(yè)對生產(chǎn)要素的利用效率降低。

基于此，提出本文研究假說：非稅收入規(guī)模擴張將加重企業(yè)非稅負擔，影響企業(yè)投資決策和生產(chǎn)要素流向，造成資本邊際報酬差異和生產(chǎn)率離散度加大，并加劇資本錯配問題。

四、模型、變量與數(shù)據(jù)說明

（一）計量模型構(gòu)建

為了考察政府非稅收入對地區(qū)資本配置的影響，本文建立如下靜態(tài)面板模型：

其中，下標i 表示各地級市，下標t 表示年份；τKit表示各地級市的資本錯配指數(shù)，反映資本配置情況，是本文的被解釋變量；nontaxit表示地方政府非稅收入規(guī)模，是本文的核心解釋變量；χijt代表其他控制變量；μi表示不可觀測的地區(qū)個體效應，λt表示時間效應，εit為隨機干擾項。

鑒于資本錯配可能存在路徑依賴，在式（1）基礎上加入資本錯配指數(shù)的滯后項τKi，t-1，構(gòu)建如下的動態(tài)面板模型控制動態(tài)效應：

（二）變量描述與數(shù)據(jù)說明

1.地區(qū)資本錯配程度（τK）

考慮到數(shù)據(jù)可得性，參考白俊紅、劉宇英（2018）的方法來測算各城市的資本錯配指數(shù)τK，具體測算公式為：

其中，γKi為地級市i 的要素價格絕對扭曲系數(shù)，表示資源相對沒有扭曲時的加成情況，在實際測算中可以用價格相對扭曲系數(shù)來代替：

由此測算的各地級市資本錯配指數(shù)τK不等于0 時，即為資本要素存在資本錯配，并存在資本配置不足（τK＞0）和資本配置過度（τK＜0）情況。為使后續(xù)實證檢驗回歸方向一致，本文對資本配置指數(shù)τK取絕對值后作為被解釋變量，用絕對值的大小表征資本錯配情況的強弱。

2.地方政府非稅收入（nontax）

非稅收入在一般公共預算賬戶、政府性基金賬戶和國有資本經(jīng)營預算賬戶均有涉及，鑒于一般公共預算收入與經(jīng)濟增長緊密相連，且一般公共預算收入中稅收收入和非稅收入的增速某種程度上呈現(xiàn)此消彼長現(xiàn)象，反映出地方政府增加一般公共收入中的非稅收入具有更強的目的性和操作性，本文采用各地級市一般公共預算收入中的非稅收入占GDP 的比重來表征地方政府非稅收入規(guī)模。

3.控制變量

本文參考以往文獻加入控制變量：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（structure），用地級市第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的份額表示；金融發(fā)展水平（finance），用地級市金融機構(gòu)貸款余額占GDP 的份額加以刻畫；外資依存度（fdi），采用地級市實際利用外商直接投資占GDP 的比重表示；貿(mào)易開放度（trade），用地級市進出口貿(mào)易總額占GDP 比重衡量；人口密度（den），用各地級市年末人口數(shù)與其土地面積之比加以刻畫。

4.數(shù)據(jù)說明

鑒于2007 年政府收支分類科目首次設置非稅收入科目，非稅收入正式進入我國政府收入預算管理體系，故研究以2007 年作為研究起點，將2007—2019 年我國286 個地級市的面板數(shù)據(jù)作為樣本開展研究①所選樣本不包括中國港澳臺地區(qū)，另外，鑒于海南省三沙市、儋州市，青海省海東市，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市、哈密市，以及西藏自治區(qū)各地級市數(shù)據(jù)缺失嚴重，暫不予以考慮。。數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》，各省和各地級市統(tǒng)計年鑒、歷年國民經(jīng)濟和發(fā)展統(tǒng)計公報及人民政府門戶網(wǎng)站。對于變量的描述性統(tǒng)計如表1 所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計

五、實證分析

（一）資本錯配程度的描述

本文根據(jù)上文的方法測算了2007—2019 年我國286 個地級市的資本錯配指數(shù)，其計算結(jié)果與鐘軍委（2021）等學者研究測算的資本錯配指數(shù)基本具有一致性。運用核密度估計方法呈現(xiàn)其絕對差異的動態(tài)特征，結(jié)果見圖1。

圖1 全國及分區(qū)域資本錯配程度分布動態(tài)

我國各地區(qū)的要素市場均存在一定程度的資本錯配。圖1（a）展示的是樣本期內(nèi)全國資本錯配指數(shù)的動態(tài)演變趨勢，核密度曲線向左移動、主峰高度下降、曲線寬度擴大、右拖尾現(xiàn)象加強等現(xiàn)象表明我國絕大部分地級市呈現(xiàn)資本配置過度傾向但資本錯配程度較輕，部分地級市的資本錯配程度有所加深，且資本錯配程度差異性逐漸增大。

圖1（b）、圖1（c）、圖1（d）分別描述了樣本觀測期內(nèi)東、中和西部地區(qū)②東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、內(nèi)蒙古；西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西。資本錯配指數(shù)的動態(tài)演進趨勢，不同地區(qū)之間有著明顯差別。從分布區(qū)域看，東部地區(qū)核密度曲線分布中心右移，中、西部地區(qū)左移，東部地區(qū)大部分城市的資本錯配程度不高且資本配置過度傾向減弱，中部地區(qū)呈現(xiàn)資本配置過度傾向但程度不高，西部地區(qū)逐漸呈現(xiàn)顯著的資本配置過度傾向；從分布形態(tài)看，三大區(qū)域核密度曲線的主峰高度下降、寬度輕微拓寬，各區(qū)域的資本錯配程度的絕對差異存在擴大趨勢；從分布延展性看，三大區(qū)域核密度曲線右拖尾現(xiàn)象加強，各地區(qū)資本配置不足城市的數(shù)量增加，東部地區(qū)資本配置不足城市的差異性最大。東部地區(qū)作為推動我國經(jīng)濟持續(xù)增長的核心區(qū)和增長極，具備相對完善的要素市場和相對健全的市場競爭機制，資本可以依據(jù)市場價格較好地進行配置，故資本錯配程度低。但東部地區(qū)內(nèi)部城市的差異性較大，并出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，部分城市的資本配置低于最優(yōu)配置水平且錯配程度差距顯著。對于中、西部地區(qū)，國家實施中部崛起戰(zhàn)略與西部大開發(fā)戰(zhàn)略以推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在一定程度上壓低了利率價格。且中、西部地區(qū)為營商環(huán)境“低洼地帶”，投入資本的功能未能充分發(fā)揮出來，致使資本配置過度。

（二）基準回歸

基于2007—2019 年我國286 個地級市的面板數(shù)據(jù)，采用靜態(tài)面板模型進行估計的結(jié)果如表2 中的模型（1）所示，結(jié)果顯示地方政府非稅收入（nontax）對資本錯配的影響顯著為正。鑒于資本錯配有較強的路徑依賴，本文加入被解釋變量的滯后項，構(gòu)建動態(tài)面板模型進行回歸，并采用廣義矩估計（Generalized Method of Moments，GMM）處理內(nèi)生性問題。差分GMM 模型（DIFF-GMM）和系統(tǒng)GMM 模型（SYS-GMM）的估計結(jié)果如表2 中模型（2）和模型（3）所示。從結(jié)果來看，根據(jù)AR（1）和AR（2）檢驗的p 值情況，模型通過自相關檢驗，且殘差序列只存在一階序列相關。Sargan 檢驗的p 值大于0.1，說明工具變量有效。系統(tǒng)GMM 模型估計結(jié)果顯示，政府非稅收入對資本錯配的影響顯著為正，政府非稅收入規(guī)模的擴大一定程度加劇了資本要素的空間錯配。

表2 地方非稅收入對資本錯配影響的檢驗

對于控制變量，差分GMM 模型、系統(tǒng)GMM 模型與靜態(tài)面板固定效應模型的估計結(jié)果有所差異，鑒于靜態(tài)面板模型未考慮內(nèi)生性和遺漏變量問題，本文以動態(tài)面板估計結(jié)果為準進行分析。系統(tǒng)GMM 模型的估計結(jié)果顯示，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（structure）對資本錯配的影響顯著為負，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整能夠促進資源在產(chǎn)業(yè)部門間的重新配置，以緩解經(jīng)濟發(fā)展不均衡態(tài)勢，并優(yōu)化了資本配置。金融發(fā)展水平（finance）對資本錯配的影響顯著為正，在社會信用缺失和政府過度擔保等不當干預下，小微企業(yè)和民營企業(yè)較難得到資金支持，金融體系流動性分層將導致嚴重的資本錯配。外資依存度（fdi）對資本錯配的影響顯著為負，外資的進入能夠有效解決發(fā)展中的資本短缺問題，并帶來實用技術(shù)、管理經(jīng)驗與企業(yè)創(chuàng)新精神，有利于資本配置效率的提升。貿(mào)易開放度（trade）對資本錯配的影響顯著為正，當采用以壓低要素市場價格的辦法來贏得出口產(chǎn)品的價格優(yōu)勢時，可能導致資本向低效率出口企業(yè)流動，進而加劇資本錯配。人口密度（den）對資本錯配的影響顯著為負，人口密度與城市經(jīng)濟規(guī)模存在一定的正向關系，城市規(guī)?？梢源龠M地區(qū)資本的深化，有利于地區(qū)資本配置。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.替換被解釋變量

本文參考白俊紅、劉宇英（2018）的研究，測算要素市場資本扭曲系數(shù)distK，來衡量地級市資本錯配程度，并用其替換原有的被解釋變量資本錯配指數(shù)τK，以檢驗結(jié)果的穩(wěn)健性，結(jié)果如表3 中的模型（1）所示。地方政府非稅收入對資本扭曲系數(shù)的影響顯著為正，估計結(jié)果與上文一致，即政府非稅收入規(guī)模的擴大加劇了資本錯配程度，驗證了估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 穩(wěn)健性檢驗表4 分項目估計結(jié)果

表3 穩(wěn)健性檢驗表4 分項目估計結(jié)果

2.替換核心解釋變量

本文用地方政府非稅收入占一般公共預算收入比重（nontax_fiscal）來衡量各地級市非稅收入水平，以替代原有的核心解釋變量（nontax）進行回歸。結(jié)果如表3 中的模型（2）所示，地方政府非稅收入與資本錯配之間仍為正向關系，政府非稅收入規(guī)模的擴大加劇了資本錯配程度，表明回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

3.進行異常值處理

鑒于直轄市與計劃單列市的財政收支與中央直接掛鉤，不受省級政府管轄，本文剔除北京、天津、上海、重慶四個直轄市，以及深圳、廈門、青島、寧波、大連五個計劃單列市，以保證估計結(jié)果的準確性，結(jié)果如表3 中的模型（3）所示，結(jié)果與基準實證結(jié)果一致，進一步增強了本文基準實證結(jié)果的可靠性。

（四）進一步討論

1.項目差異

一般公共預算收入中的非稅收入由專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和其他收入構(gòu)成，且各個項目在目的、功能、內(nèi)涵上具有明顯的差異性，為考察不同類型的非稅收入對資本錯配影響的項目差異，本文依次將專項收入/GDP（earmarked）、行政事業(yè)性收費收入/GDP（administrative）、罰沒收入/GDP（fine）、國有資本經(jīng)營收入/GDP（capital）、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入/GDP（resource）作為解釋變量分別進行回歸，估計結(jié)果如表4 所示。

從估計結(jié)果看，專項收入和罰沒收入規(guī)模的擴大會加劇資本錯配。專項收入因其征收項目相對固定，被視為企業(yè)的顯性成本，成為資本流動過程中衡量地區(qū)稅費環(huán)境的重要指標。盡管為了減輕企業(yè)負擔和規(guī)范涉企收費，2014 年提出建立和實施涉企收費目錄清單制度，以約束行政事業(yè)性收費、政府性基金和經(jīng)營服務性收費，但對目錄清單外的專項收入科目暫無管控要求，地方政府可能會加強專項收入的征管，導致企業(yè)負擔并未實質(zhì)性降低（彭飛等，2020）。從數(shù)據(jù)來看，自2015 年起，我國地方專項收入增幅較大，專項收入與國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入取代行政事業(yè)性收費收入，成為地方政府非稅收入最主要的來源。同時，專項收入與土地出讓收入有一定的關系，地方政府通過先征地再招商的途徑向投資者提供低價土地，強化了其對資本流向的影響力，這種利用土地方式可能導致區(qū)域資本布局空間錯配，使得低效率企業(yè)擠占高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，且地價上漲助推外部資本進入房地產(chǎn)市場，擠占企業(yè)創(chuàng)新投入資金，不利于企業(yè)生產(chǎn)率提升（鐘文等，2022）。罰沒收入對市場主體的生產(chǎn)行為產(chǎn)生影響，其征管政策的隱蔽性和不穩(wěn)定性將會削弱區(qū)域市場活力，影響企業(yè)的投資計劃，導致資本錯配。

行政事業(yè)性收費收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入可以促進資本優(yōu)化配置。行政事業(yè)性收費收入是政府提供準公共產(chǎn)品時收取的成本補償性收費，以期實現(xiàn)分配效率與社會福利最大化，有效避免了搭便車的投機心理和行為的出現(xiàn)，有利于消除過度需求，實現(xiàn)資本的優(yōu)化配置。2012 年黨的十八大之后，大規(guī)模的政府收費整治行動拉開帷幕，持續(xù)從減少收費項目、調(diào)低收費標準、減免特定情形負擔方面持續(xù)發(fā)力，一系列降費舉措使行政事業(yè)性收費的功能逐步歸于本源。國有資本經(jīng)營收入取決于國有資產(chǎn)管理體制以及國有企業(yè)經(jīng)營情況與盈利能力，能夠有效彌補因突發(fā)事件或服務加快發(fā)展所導致的公共財政支出缺口。國有資本收益上繳制度降低了集團內(nèi)留存現(xiàn)金流，以有效抑制企業(yè)盲目擴張，進而提高企業(yè)的投資決策水平，促進資本有效配置。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入內(nèi)生于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，是接受公共權(quán)益讓渡的部分社會成員因占用公共資源資產(chǎn)對整體社會成員的利益補償，能夠有效避免“公地悲劇”，有利于規(guī)范市場經(jīng)濟秩序和市場決策行為，有助于實現(xiàn)市場競爭規(guī)則的統(tǒng)一公平，為資本的優(yōu)化配置創(chuàng)造制度性前提條件，進而改善資本錯配。

2.地區(qū)差異

鑒于我國各地級市的政府非稅收入和資本錯配程度均存在不同程度的偏差，為考察地方政府非稅收入對資本錯配影響的地區(qū)差異，本文將總體樣本按地理位置分為東、中、西三個子樣本分別進行回歸，估計結(jié)果如表5 所示。

表5 分地區(qū)與分資本配置情況估計結(jié)果

從系統(tǒng)GMM 模型估計結(jié)果看，地方政府非稅收入對東部、中部、西部地區(qū)資本錯配的影響存在異質(zhì)性。東部地區(qū)政府非稅收入對資本錯配的影響為正但不顯著。東部地區(qū)具備相對完善的要素市場和相對健全的市場競爭機制，資源利用效率高。與此同時，東部地區(qū)稅源豐富，沒有太大的財政壓力，無需將非稅收入視為籌資手段，因此該地區(qū)政府非稅收入對資本錯配的影響未顯現(xiàn)。中部地區(qū)政府非稅收入對資本錯配的影響顯著為正。中部地區(qū)存在市場發(fā)育不充分、要素流動不順暢等問題，當?shù)胤秸^度看重非稅收入的收入功能而影響地區(qū)的營商環(huán)境時，將顯著加劇其資本錯配。西部地區(qū)政府非稅收入對資本錯配的影響顯著為負。西部地區(qū)依然存在市場機制不完善等問題，且西部地區(qū)的資源多樣性使得產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟不足，稅源增收乏力。但西部地區(qū)擁有較為豐富的自然資源，工業(yè)以資源密集型行業(yè)為主，資本密集型行業(yè)也主要集中在中低技術(shù)的礦產(chǎn)資源深加工行業(yè)，在資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制下，需要運用政府非稅收入以規(guī)范資源的獲取與推進資源的可持續(xù)發(fā)展，故該地區(qū)非稅收入對于促進資本優(yōu)化配置的效應更強。

3.地區(qū)資本配置差異

考慮到地級市資本錯配指數(shù)τK不等于0 時，存在資本配置不足（τK＞0）和資本配置過度（τK＜0）情況。為考察地方政府非稅收入對不同資本配置情況的影響是否存在差異性，本文將總樣本按資本配置情況分為資本配置過度地區(qū)和資本配置不足地區(qū)兩個子樣本，結(jié)果如表5 中的模型（4）和模型（5）所示。資本配置過度地區(qū)的政府非稅收入對資本錯配影響顯著為正，資本配置不足地區(qū)的政府非稅收入對資本錯配影響顯著為負，即政府非稅收入規(guī)模的擴大將加劇資本配置過度地區(qū)的資本錯配，并改善資本配置不足地區(qū)的資本錯配。

（五）拓展性分析：非稅收入征管強度對企業(yè)行為的影響

前文提及非稅收入彈性空間較大，地方政府加強對非稅收入征管，企業(yè)傾向通過持有更多現(xiàn)金和減少投資行為等途徑來抵御不確定性風險。為考察非稅收入征管強度對企業(yè)行為的影響，本文構(gòu)建實證模型如下：

其中，下標i 表示城市，下標j 表示企業(yè)，下標t 表示年份。investi，j，t和cashi，j，t為被解釋變量，分別表示i 市j 企業(yè)在第t 年的固定資產(chǎn)投資和現(xiàn)金持有率；NTAi，j，t為核心解釋變量，表示企業(yè)所在地級市的非稅收入征管強度；Controlsi，j，t代表其他控制變量。μi表示不可觀測的地區(qū)個體效應，λt表示時間效應，εi，j，t為隨機干擾項。

關于核心解釋變量，本文借鑒蘭竹虹等（2021）的研究，用預期非稅收入和實際非稅收入的差異來衡量非稅收入征管強度。地方政府非稅收入征管的強度影響實際非稅收入規(guī)模，實際非稅收入規(guī)模越大意味著非稅自主權(quán)越大。各地區(qū)預期可獲得的非稅收入通過模型（7）進行估計：

nontax 為當年地區(qū)非稅收入，GDP 為當年地區(qū)總產(chǎn)值，IND1和IND2分別為地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值，IE 為當年地區(qū)進出口總額（反映地區(qū)開放程度）。本文將具體數(shù)據(jù)帶入模型（7）估計出相關系數(shù)，進而計算出預期非稅收入，用nontax/GDP_est 表示，實際值用nontax/GDP 表示，從而計算出地區(qū)非稅征管強度：NTA=（nontax/GDP）－（nontax/GDP_est）。

關于被解釋變量，本文采用“本期固定資產(chǎn)凈值”來衡量企業(yè)當前固定資產(chǎn)投資，并對此取自然對數(shù)（劉朝陽等，2023）；采用現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物凈額占年末總資產(chǎn)比重來衡量企業(yè)現(xiàn)金持有率（趙仁杰、范子英，2021）。本文還控制了一系列企業(yè)特征變量，具體包括：資產(chǎn)負債率，用負債總額占資產(chǎn)總額的比重表示；企業(yè)規(guī)模，用企業(yè)總資產(chǎn)的對數(shù)表示；資本密集度，用總資產(chǎn)與營業(yè)收入的比值表示；營業(yè)利潤率，用營業(yè)利潤與營業(yè)收入的比值表示。同時，由于非稅收入征管強度為地級市數(shù)據(jù)，本文還控制了市級層面可能影響企業(yè)行為的宏觀變量，包括前文提及的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融發(fā)展水平、外資依存度、貿(mào)易開放度和人口密度。企業(yè)微觀數(shù)據(jù)主要來源于國泰安CSMAR 數(shù)據(jù)庫，宏觀數(shù)據(jù)來源如上文所示，樣本期間為2007—2019 年。

估計結(jié)果如表6 所示，強化非稅收入征管強度將抑制企業(yè)固定資產(chǎn)投資，促使企業(yè)現(xiàn)金持有率提升。與稅收相比，非稅收入的彈性空間較大，非稅收入項目核查和監(jiān)管難度較大，企業(yè)繳費遵從度相對較低，并對所要承擔的非稅負擔缺乏穩(wěn)定的預期。當?shù)胤秸畯娀嵌愂杖胝鞴軙r，非稅負擔上升將導致企業(yè)面臨的不確定性風險增加，在不確定性因素增加時，企業(yè)傾向于采取更加保守的投資策略，并通過持有更多現(xiàn)金和減少投資行為等途徑來抵御不確定性風險，從而抑制企業(yè)再生產(chǎn)和再投資能力與積極性。

表6 非稅征管強度對企業(yè)行為影響的檢驗

六、研究結(jié)論與政策啟示

改革開放以來，我國持續(xù)深入推進財稅體制改革，并以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為使命，這一使命的履行離不開對地方政府非稅收入的正確認識與有效治理。本文具體分析了地方政府非稅收入對資本配置的影響機理，采用2007—2019 年我國286 個地級市的面板數(shù)據(jù)，測算了各城市資本錯配指數(shù)，通過構(gòu)建靜態(tài)和動態(tài)面板模型，實證分析地方政府非稅收入對資本錯配的影響。研究表明：全國層面而言，政府非稅收入對資本錯配的影響顯著為正，即政府非稅收入規(guī)模的擴大將加劇資本錯配。分項目看，專項收入和罰沒收入加劇資本錯配；行政事業(yè)性收費收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入能夠抑制資本錯配。分地區(qū)而言，中部地區(qū)政府非稅收入的增長加深了資本錯配程度，西部地區(qū)政府非稅收入的增長在一定程度上能改善資本錯配。進一步研究發(fā)現(xiàn)，政府非稅收入的增長將加劇資本配置過度地區(qū)的資本錯配，并改善資本配置不足地區(qū)的資本錯配。拓展性分析驗證了非稅收入征管強度的增加將抑制企業(yè)固定資產(chǎn)投資，促使企業(yè)現(xiàn)金持有率提升。

本文的研究結(jié)論提供了有益的政策啟示：在中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度建設和深化經(jīng)濟體制改革進程中，為實現(xiàn)資源的高效率配置，市場起決定性作用，政府應加強制度建設和改善技術(shù)性約束條件，以縮小最優(yōu)均衡狀態(tài)的假設條件與現(xiàn)實差距。不規(guī)范的征管手段將造成企業(yè)非稅收入的不確定性，影響要素價格和市場運作，干預資本流動并加劇資本錯配。為此，政府應明確非稅收入各項目的功能定位，有效利用非稅收入以履行構(gòu)建和維持市場秩序的職能，并在其職能邊界內(nèi)提升非稅收收入促進資本優(yōu)化配置的效應，以高效率的資本配置保障經(jīng)濟穩(wěn)健前行。具體建議有以下三點：一是合理規(guī)范地方政府事權(quán)與支出責任，通過構(gòu)建科學合理的地方稅收體系、完善央地收入補償機制等措施緩解地方財政壓力，并逐步規(guī)范政府非稅收入，增強制度運行的合法性與規(guī)范性，防止非稅工具的濫用，降低地方政府獲取非稅收入產(chǎn)生的負面風險。二是按功能定位對非稅收入進行分類整合。政府非稅收入各項目因功能定位差異而具有不同的征收主體、征繳方式等，應根據(jù)功能定位分類甄別和界定不同項目的性質(zhì)，在分類改革中進一步清理整頓非稅收入，依據(jù)不同性質(zhì)采用不同的處理方式對非稅收入“正本清源”，全面取消不合理收費項目，嚴格清理規(guī)范政府定價經(jīng)營服務性收費，降低制度性交易成本，切實降低企業(yè)負擔，全面推進非稅收入分類管理水平的提升，構(gòu)建科學規(guī)范的非稅收入管理體系。三是非稅收入規(guī)模本質(zhì)上受資源多樣性、產(chǎn)業(yè)階段性等的影響呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，不同區(qū)域存在不同的資本配置效應，應針對不同發(fā)展層次、不同區(qū)域位置、不同地域特色，制定差別化的非稅收入調(diào)控政策，并注重改革中的區(qū)域聯(lián)動效應，因地制宜、因時制宜，防止“一刀切”式改革，以實現(xiàn)最優(yōu)的政策效果。