貫徹落實新修訂行政復(fù)議法推進行政審判與行政復(fù)議工作協(xié)同發(fā)展

于厚森（最高人民法院行政庭庭長）

2023年9月1日，十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議審議通過了新修訂的行政復(fù)議法，將于2024年1月1日起施行。人民法院行政審判工作要認真貫徹落實新修訂的行政復(fù)議法，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，吃透新修訂的行政復(fù)議法精神，貫徹新修訂的行政復(fù)議法理念。要依法支持行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮，依法審理包括行政復(fù)議在內(nèi)的各類行政案件，依法做好行政訴訟與行政復(fù)議兩種行政爭議救濟渠道的銜接工作。要形成行政訴訟與行政復(fù)議共同推進行政爭議實質(zhì)化解的合力，牢固樹立能動司法理念，圍繞“公正與效率”的工作主題，切實發(fā)揮行政訴訟司法最終裁決作用，促進訴源治理，提升國家治理水平，推進法治政府建設(shè)，厚植黨的執(zhí)政根基。

一、始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心

行政審判與行政復(fù)議工作都是為了解決“官民糾紛”，都要始終堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，在處理矛盾爭議時都要最大限度地實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

新修訂的行政復(fù)議法將“行政復(fù)議工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入了總則部分，人民法院行政審判工作要始終堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹落實新修訂的行政復(fù)議法。在政策理念上，全面落實黨中央的決策部署，推進法治政府建設(shè)，相關(guān)司法文件、司法政策制定要充分貫徹黨中央的各項方針、政策，推動更多力量向矛盾糾紛的源頭和前端傾斜。在案件處理上，尤其是在化解行政爭議時要充分依靠各級黨委、政府。新修訂的行政復(fù)議法將調(diào)解原則規(guī)定在總則部分，體現(xiàn)了行政復(fù)議法實質(zhì)性化解行政爭議的目標導(dǎo)向，在行政案件調(diào)解過程中，要充分依靠地方黨委、政府，整合各種有效資源，形成調(diào)解合力。在日常工作中，要主動向黨委匯報行政審判工作情況，加強與政府溝通，積極關(guān)注新修訂的行政復(fù)議法施行后行政復(fù)議案件進入人民法院的審理情況，及時分析、研判，提出對策建議，實現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行政審判、行政復(fù)議工作的良性發(fā)展。

新修訂的行政復(fù)議法緊緊圍繞“便民為民”的制度要求，彰顯了以人民為中心的理念。人民法院行政審判工作要始終堅持以人民為中心的理念，將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為首要目的，堅持依法審判底線。要保護當事人的程序權(quán)，更要保護當事人的實體權(quán)益，樹立“如我在訴”的司法理念。新修訂的行政復(fù)議法借鑒了行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，完善了行政復(fù)議的審理程序，實現(xiàn)了案件審理的繁簡分流，確立了聽取當事人意見的原則，行政復(fù)議程序設(shè)置更加公開公正，更加注重提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，也更加貼近行政訴訟的審理程序。行政審判要更好地發(fā)揮訴訟公開、公正的制度優(yōu)勢，依法開庭審理，更多地聽取當事人意見，依法引導(dǎo)當事人尋求解決行政爭議的最佳方案。依法做好釋明和指導(dǎo)工作，減少因為訴訟請求不明確、被告不適格、不屬于受訴人民法院管轄等情況下的徑行裁定駁回起訴。在行政復(fù)議法新舊法銜接階段，對于是否屬于行政復(fù)議前置法定情形以及是否屬于行政復(fù)議受案范圍等因行政復(fù)議法修訂發(fā)生變化的情況，人民法院要做好釋明工作，引導(dǎo)當事人依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，減輕當事人訴累。

二、充分發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用

2020年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》。習(xí)近平總書記指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。新修訂的行政復(fù)議法認真貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示精神，擴大了行政復(fù)議的受案范圍，增加了行政復(fù)議前置的法定情形，豐富了行政復(fù)議決定的方式，能夠更強地吸納行政爭議、更好地解決行政爭議。人民法院行政審判工作要依法支持行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮。

新修訂的行政復(fù)議法將包括行政協(xié)議、行政賠償決定等在內(nèi)的行政爭議納入了行政復(fù)議的受案范圍，大大擴展了行政復(fù)議的受案范圍。人民法院在行政案件的立案受理階段要做好釋明工作，引導(dǎo)當事人優(yōu)先通過行政復(fù)議渠道尋求救濟。對于非法定行政復(fù)議前置類案件，應(yīng)當告知當事人有選擇復(fù)議和訴訟的權(quán)利。新修訂行政復(fù)議法將變更決定放在了行政復(fù)議決定方式的首位，對于發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者不當?shù)?，行政?fù)議機關(guān)可以直接行使變更權(quán)，凸顯了行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯的優(yōu)勢，而人民法院只針對幾類案件可以作出變更判決，更多的是判決撤銷或者撤銷并責令重新作出行政行為。對于尚未超過法定復(fù)議期限的案件，人民法院要引導(dǎo)當事人優(yōu)先選擇行政復(fù)議途徑解決行政爭議。新修訂的行政復(fù)議法擴大了行政復(fù)議前置的范圍，增加了當場作出的行政處罰決定、未履行法定職責、政府信息不予公開這三類案件作為行政復(fù)議前置法定情形，對于這幾類行政爭議，人民法院應(yīng)當告知當事人依法先申請行政復(fù)議，對于行政復(fù)議決定不服的，再依法向人民法院提起行政訴訟。

新修訂的行政復(fù)議法保留了行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)實現(xiàn)自我糾錯的內(nèi)部監(jiān)督功能定位，人民法院行政審判工作要立足行政訴訟與行政復(fù)議的功能定位，做好行政訴訟與行政復(fù)議的銜接，確保兩種救濟渠道暢通，更好地保障人民群眾的申請行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)。行政復(fù)議與行政訴訟在化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)三大功能上是一致的，但行政復(fù)議發(fā)揮的是“防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨椤钡膬?nèi)部監(jiān)督作用，而行政訴訟要做到“公正、及時審理行政案件”，發(fā)揮司法最終裁判作用。要立足行政復(fù)議與行政訴訟的功能定位，做好當事人制度、證據(jù)制度、裁判制度、執(zhí)行制度等制度銜接，完善受理程序、審理程序、處理程序等程序銜接，構(gòu)建行政復(fù)議與行政訴訟的良性互動機制，依法支持行政復(fù)議主渠道作用的充分發(fā)揮。

三、共同推進行政爭議實質(zhì)化解

解決行政爭議是行政審判的目標之一。著力實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)化解，不斷提升人民群眾在行政訴訟中的獲得感，才能更好地統(tǒng)籌監(jiān)督依法行政和維護人民群眾合法權(quán)益。行政審判與行政復(fù)議要共同推動行政爭議實質(zhì)化解，一是通過個案的依法調(diào)解實現(xiàn)爭議實質(zhì)化解，通過對個案依法作出行政復(fù)議決定、行政裁判實現(xiàn)定分止爭；二是在類案層面總結(jié)提升，通過統(tǒng)一依法行政、依法裁判的尺度，規(guī)范類案行政行為，從源頭減少糾紛；三是在制度層面奠定實質(zhì)化解行政爭議的基礎(chǔ)，形成協(xié)同化解行政爭議機制，預(yù)防行政爭議。

新修訂的行政復(fù)議法在個案處理方式上呈現(xiàn)多元化，行政復(fù)議決定方式從傳統(tǒng)以維持、駁回、撤銷為主的方式修訂為以變更為引領(lǐng)，綜合確認違法、責令履行、確認無效等更直接體現(xiàn)行政復(fù)議糾錯功能的決定方式，并增加采取補救措施等附隨處理方式，行政復(fù)議決定更具有針對性和回應(yīng)性。除了傳統(tǒng)的行政復(fù)議決定方式，還增加了行政調(diào)解的方式，發(fā)揮行政復(fù)議解紛功能。人民法院行政審判工作要適應(yīng)新修訂行政復(fù)議法在處理方式上的多樣性和靈活性，積極支持和發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)在調(diào)解、和解方面的能力優(yōu)勢，使得更多的行政爭議通過調(diào)解、和解途徑實質(zhì)化解。要發(fā)揮行政訴訟守護公平正義最后一道防線、確立法律適用規(guī)則的作用，履行“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的職責，依法對復(fù)議機關(guān)不作為、違法行政復(fù)議等情況予以審理，督促復(fù)議機關(guān)依法履行復(fù)議職責，監(jiān)督和支持行政復(fù)議機關(guān)依法復(fù)議，體現(xiàn)司法裁判的終局性和權(quán)威性。

新修訂的行政復(fù)議法增加了行政復(fù)議意見書制度，建立對行政機關(guān)違法或者不當行政行為的復(fù)議意見書制度，體現(xiàn)了行政復(fù)議合法性審查與合理性審查相結(jié)合的原則，能夠從源頭上助力法治政府建設(shè)，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，減少行政爭議的發(fā)生。與之相對應(yīng)，人民法院行政審判工作要充分發(fā)揮引領(lǐng)性裁判文書的示范效能，實現(xiàn)通過一個案件的裁判解決一類爭議；要完善司法建議制度，在傳統(tǒng)個案和類案司法建議的基礎(chǔ)上，建立綜合類司法建議制度，規(guī)范行政機關(guān)依法行政，從源頭上減少行政爭議。

新修訂的行政復(fù)議法發(fā)揮行政復(fù)議集中管轄優(yōu)勢，設(shè)定提級管轄制度，建立行政復(fù)議委員會制度，共同推動提高行政復(fù)議質(zhì)效，提升行政復(fù)議公信力。其在管轄體制方面的重大改革充分彰顯了行政復(fù)議在行政爭議實質(zhì)化解方面的制度準備。人民法院行政審判工作要進一步優(yōu)化行政訴訟各項制度，為推動行政爭議實質(zhì)化解奠定制度基礎(chǔ)。行政審判工作要進一步研判管轄制度改革，優(yōu)化行政訴訟的管轄制度，充分發(fā)揮行政訴訟提級管轄優(yōu)勢，加強行政審判隊伍建設(shè)，切實解決行政案件上訴率高、申訴率高等問題。人民法院要與行政復(fù)議機關(guān)密切配合，就重點領(lǐng)域、重點類型行政爭議開展調(diào)研，形成行政訴訟與行政復(fù)議合力實質(zhì)化解行政爭議的工作機制，提供行政爭議實質(zhì)化解的制度保障。

人民法院行政審判工作要認真貫徹落實新修訂的行政復(fù)議法，并以行政復(fù)議法的修訂和實施為契機，不斷更新行政審判工作理念、優(yōu)化行政審判體制機制，提升行政審判工作質(zhì)效，推動行政訴訟工作與行政復(fù)議工作協(xié)同發(fā)展，積極推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。