鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查的浙江實踐與路徑探析

錢德海（浙江省司法廳副廳長）

黃穎慧（浙江省司法廳）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）作為基層治理主陣地，行政訴訟案件多、敗訴率高以及信訪量大，是法治建設體系中工作最薄弱、矛盾最集中的短板所在。合法性審查作為預防性法律制度，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的審查質效直接關乎基層依法治理水平。本文立足浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查探索實踐，深入研究推進中的困難問題，并提出相應改革路徑，為全面推進基層法治建設、促進基層治理現(xiàn)代化提供有力法治保障。

一、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升的價值意蘊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查，既是打通基層依法治理“最后一公里”的重要舉措，也是實現(xiàn)基層依法治理“最初一公里”的關鍵路徑，事關基層的發(fā)展與穩(wěn)定。

（一）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升，是貫徹落實黨的二十大精神、為中國式法治現(xiàn)代化夯基壘臺的重要舉措。黨的二十大報告提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”的使命任務和奮斗目標，并首次對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出專章論述、專門部署，強調“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”，“全面推進國家各方面工作法治化”，“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設是推動全面依法治國各項部署要求落地落實的關鍵，是推進基層治理現(xiàn)代化的重要保障。作為基層治理末梢，只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面全面運用法治理念、法治思維和法治方法，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查這道關牢牢守住，才能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺的行政規(guī)范性文件、重大行政決策不違反法律法規(guī)規(guī)定，從源頭上維護國家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，夯實中國式法治現(xiàn)代化建設的根基。

（二）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升，是充分踐行以人民為中心發(fā)展思想、維護企業(yè)和群眾合法權益的現(xiàn)實需要。法治是最好的營商環(huán)境。只有通過法治規(guī)范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規(guī)律，依法平等保護各類市場主體的產權和合法權益，才能真正打造固根本、穩(wěn)預期、利長遠的法治化營商環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于社會經濟發(fā)展需要，經常會出臺經濟政策類行政規(guī)范性文件，簽訂大量招商引資、政府采購等重大合同，制定涉及群眾利益的重大行政決策。尤其是自浙江省實施“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了更多直接涉及企業(yè)和群眾利益的行政執(zhí)法事項，可直接對企業(yè)和群眾作出處罰決定，對合法性審查工作提出了更高的要求。全面加強合法性審查，最大限度杜絕“問題文件”“違規(guī)協(xié)議”“違法處罰”的發(fā)生，可以從源頭上保障企業(yè)和人民群眾的合法權益，切實增強企業(yè)和人民群眾的法治獲得感。

（三）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升，是全面規(guī)范行政權力行使、構筑基層領導干部安全防線的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查實際上是政府內控行為。2023年4月1日起施行的《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》，在全國首創(chuàng)構建了“4+X”合法性審查工作體系，通過立法推動合法性審查工作制度化、規(guī)范化、標準化，構建了預防性內部監(jiān)督和風險防范機制，對合法性審查事項范圍、審查內容、審查程序等作出了具體規(guī)定，并以立法形式將審查職能拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。合法性審查不僅僅是“限制”權力，更多的是“保護”領導干部履職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化合法性審查工作，履行合法性審查程序，可以有效克服用權任性，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出的每一個重大行政決策、出臺的每一個行政規(guī)范性文件、簽訂的每一份行政合同、作出的每一個行政執(zhí)法決定都經得起歷史檢驗。

二、浙江推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查全覆蓋過程中的問題剖析

早在2020年，浙江省委全面依法治省委員會在全省部署開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查全覆蓋工作，各地結合本地實際在審查機構、審查范圍、審查機制等方面開展了積極探索，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查工作從無到有的突破。例如，落實了審查機構，規(guī)范了合法性審查程序，改變了過去基層沒有開展合法性審查工作的現(xiàn)狀，扭轉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑經驗辦事的現(xiàn)象；梳理了審查目錄，根據(jù)工作力量和實際需要建立了以行政規(guī)范性文件、重大執(zhí)法決定、重大行政合同為基本審查事項的指導目錄；探索建設了部分數(shù)字化審查應用系統(tǒng)，逐步將審查要求轉化為智能管理內容，利用信息化優(yōu)勢推進合法性審查一體化建設，推動合法性審查全覆蓋。但總體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查工作從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的躍升仍亟待探索突破。

（一）審查主體未統(tǒng)一、職責不清。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查的審查模式主要有司法所獨立審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦獨立審查、司法所和黨政辦共同審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查中心審查以及中心司法所片區(qū)輻射審查等，由于未明確審查職責，難以壓實審查主體責任，極易出現(xiàn)空轉現(xiàn)象。尤其是由司法所獨立開展審查的模式，在后續(xù)的法治監(jiān)督中，容易出現(xiàn)“既當運動員，又當裁判員”的質疑。

（二）審查工作事項集中、標準不一。雖然部分地市已經根據(jù)實際情況探索制定了一批合法性審查工作制度、標準和指引，例如，杭州市出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查工作指引，寧波市制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查規(guī)范。但總體上缺乏全省統(tǒng)一的合法性審查標準，在基層的落地實踐中效果不佳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查事項類型主要集中于合同，占審查總數(shù)的69.4%，行政規(guī)范性文件和重大行政決策的審查僅占比0.7%和1.3%，22個縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政規(guī)范性文件審核量為零，占比24.4%。同時，由于事項認定標準不統(tǒng)一，尤其在合同的審查中，各地對“重大”事項的標準認定不同，部分地區(qū)在合同審查中設置過高金額的“起審點”，從而導致出現(xiàn)應審未審的問題。

（三）審查人員力量薄弱、專業(yè)不足。相關調研數(shù)據(jù)顯示，2022年全省從事合法性審查工作在編人員的鎮(zhèn)街平均配比為0.97人，其中國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格證持有人數(shù)占比24.7%，鎮(zhèn)街平均配比僅0.24人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部合法性審查力量先天不足，目前各地審查主要依靠外聘法律顧問。但在實踐中，不少法律顧問缺乏行政業(yè)務的工作經驗，在重大行政決策、行政規(guī)范性文件審查等領域專業(yè)化能力不足，導致審查意見質量不高。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查意見主要集中體現(xiàn)在程序方面，發(fā)現(xiàn)實質問題或提示法律風險較少，各地均存在由法律顧問審查后的行政行為仍被復議糾錯、行政敗訴等情況。此外，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查的智能化、信息化、數(shù)字化程度較低，跨區(qū)域的信息聯(lián)通較難，部分應用智能系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、系統(tǒng)更新、功能升級等也遠未能滿足審查需要。

（四）審查工作保障不足、激勵弱化。當前審查工作的考核機制較弱，法治考核占鄉(xiāng)鎮(zhèn)整個績效考核的比重過低，其中合法性審查的考核指標幾乎為零，考核的弱勢狀態(tài)導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查意識淡薄，致使選擇性審查、事后審查、規(guī)避審查等現(xiàn)象多發(fā)，尤其是在征地拆遷、招商引資等重點工作推進中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了追求工作進度和提高經濟效益，規(guī)避合法性審查、先出臺政策后補審查意見、以征求意見代替合法性審查等問題較為突出。同時，由于缺乏容錯免責機制、法律顧問監(jiān)督管理機制、待遇激勵機制、工作質效評價機制等配套機制，引發(fā)了審查人員和法律顧問“能為不敢為”“想為不會為”等問題，制約了合法性審查質效提升。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升的改革路徑探析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查改革看似切口很小，但實屬復雜龐大的系統(tǒng)工作，是基層法治建設的基礎性工程。為切實推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變，全面落實黨的二十大關于“將各方面工作納入法治化軌道”的要求，2023年2月，浙江省司法廳專門成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質效提升改革工作專班，對合法性審查工作中的問題進行了深度剖析、系統(tǒng)論證，從“形”“制”“能”等三個維度切入，探索提出“1+4+N”改革思路，全面構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查務實高效的運行體系、科學規(guī)范的標準體系、智能管用的數(shù)字體系，切實驅動審查質效提升。

（一）立改革之“形”：明確審查工作機構。強化頂層設計，明確一個權責清晰的審查機構，解決“誰來審”的問題。合法性審查作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的內控機制，由內設機構承擔合法性審查工作，能夠有效壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主體責任，實現(xiàn)權責一致。為打破審查工作模式不一、運行不暢的工作瓶頸，改革明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為其合法性審查工作的責任主體，其內設機構（一般為黨政辦）負責統(tǒng)籌，司法所作為重要力量有序參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制員和公職律師等法治力量共同做好合法性審查。

（二）配改革之“制”：實施四大配套改革?；趯嵺`中存在的問題，著眼于從“事前”“事中“事后”的“全流程”的閉環(huán)視角，解決“怎么審”的問題。事前建標準：推行合法性審查標準化改革。探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查工作標準，編制合法性審查“一圖一清單一指引”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供科學規(guī)范、便捷可行的參考范本。即繪制鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查工作圖，明確審查流轉思路及各個環(huán)節(jié)職責，壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查主體責任，規(guī)范審查流程；拆解審查內容，明確審查事項，全面梳理行政規(guī)范性文件、重大行政決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同、重大執(zhí)法決定和其他涉法事項，形成省級審查事項參考目錄清單，推動審查事項“應審盡審”；整理鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查的高頻問題，圈劃各項審查任務的定義、范圍、審查要點和文書模板等重點內容，制定合法性審查工作指引，并根據(jù)改革的不斷推進收集新的問題，實現(xiàn)指引的動態(tài)調整，切實推動審查專業(yè)化、規(guī)范化、清單化。事中重協(xié)同：推行縣級合法性審查中心改革。整合各方力量，實施審查協(xié)同模式改革，探索建立“縣級合法性審查中心”并推動實體化運行，同時吸納發(fā)展改革、財政、金融、市場監(jiān)管、自然資源、綜合執(zhí)法等部門的法務骨干，引入專家學者、執(zhí)業(yè)律師等專業(yè)社會力量，專人專崗負責對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的重大疑難復雜事項提供協(xié)審意見，切實提升重大疑難復雜事項審查質效。事后強備案：推行備案審查全覆蓋改革。將納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查事項目錄清單范圍的行政規(guī)范性文件、重大行政決策、重大合同交由縣級合法性審查中心進行備案審查。制定全省統(tǒng)一的備案審查規(guī)則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)報備事項的備案要求、審查要求予以明確，推動開展實質性備案審查，實現(xiàn)應備盡備、應審盡審、應糾盡糾。數(shù)字作支撐：推行合法性審查數(shù)字化改革。以“好用管用”為導向，建設全省統(tǒng)一“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查”數(shù)字應用系統(tǒng)，全面規(guī)范前端審查流程同步推進智能輔助審查、智能派單協(xié)審、學習案例共享、法律法規(guī)支撐、動態(tài)評價晾曬等智慧賦強模塊建設，實現(xiàn)審查操作簡易化、審查過程智能化、審查備案一體化，切實提升審查質效，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負增能。

（三）激改革之“能” ：打造N項能力保障機制。審查能力是實現(xiàn)審查質效提升的基礎，審查保障是質效提升的關鍵，解決“審得好”的問題。審查之“能”既要依靠內部資源整合，又要做好外部資源協(xié)同。為此，要科學激發(fā)改革的能動性，為審查提質增效提供堅實保障。重塑動態(tài)評價考核機制，科學全面構建覆蓋合法性審查運行機制、審查工作規(guī)范、審查工作質效、審查工作隊伍、審查工作推進五大核心要素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查評價指標體系，探索實現(xiàn)數(shù)字化動態(tài)評價、季度晾曬、分析研判，推動評價結果納入法治浙江考核。探索容錯免責機制，堅持依法依規(guī)、實事求是、權責統(tǒng)一、包容審慎原則，對于因為裁判尺度、法律理解等原因導致被復議糾錯或行政敗訴等情形的，免于追究合法性審查工作人員責任，認定免予追究責任的工作人員，在評先評優(yōu)、年度考核、提拔任用等過程中不受影響，為干事創(chuàng)業(yè)營造良好的氛圍。優(yōu)化審查專崗機制，規(guī)定審查人員配備比例，設置合法性審查專崗，嚴格執(zhí)行法律規(guī)章規(guī)定的合法性審查準入制度，推動制訂具有法學本科以上教育背景或者國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制員招錄計劃，并進一步加強合法性審查工作的財政保障，為合法性審查工作提供必要的辦公場所和設備。創(chuàng)新法治實踐實訓機制，探索合法性審查機構和高等院校、科研院所、律師事務所等雙向交流合作機制，做好法律職業(yè)和法學教育之間的有機銜接，搭建學習交流平臺，拓寬實踐實習渠道，推動法學專業(yè)學生到合法性審查機構進行實習實訓、青年律師協(xié)助參與合法性審查工作，充實審查力量；實行合法性審查工作人員初任培訓、集中輪訓制度，通過案例研討、跟班學習等形式，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查隊伍專業(yè)能力。明確法律顧問管理機制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問選用聘任、業(yè)務管理、考核評價機制，全面應用法律顧問合同示范文本，細化完善法律顧問考核評價具體標準，加強法律顧問履職監(jiān)督，切實強化法律顧問的規(guī)范化管理。

四、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查作為“抓前端、治未病”的預防性法律制度，要真正發(fā)揮實效，關鍵在于黨委、政府是否能切實履行好主體責任。這不僅需要領導干部這一“關鍵少數(shù)”本身具備法治思維和法治能力，能推動各項工作納入法治化軌道，更重要的是對審查機構、審查人員等要素保障足夠的重視。合法性審查質效提升改革作為撬動基層政府自身變革、源頭規(guī)范行政行為、促進行政爭議預防化解的重要抓手和維護企業(yè)和人民群眾合法權益的重要舉措，浙江省將緊抓改革契機，推動改革實踐再深化、制度機制再完善、創(chuàng)新探索再發(fā)力，充分展現(xiàn)合法性審查工作的效能和價值，著力將其打造成基層法治建設的硬核成果，為奮力譜寫中國式現(xiàn)代化的浙江新篇章夯實基層基礎、貢獻法治力量。