“消亡戶”的認(rèn)定及其承包地規(guī)范化處置研究

劉靈輝

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán),并將轄區(qū)范圍內(nèi)的土地按照“人人有份”的原則進(jìn)行發(fā)包。農(nóng)村土地發(fā)包是以農(nóng)戶為對(duì)象開展的,農(nóng)戶是土地承包的主體,農(nóng)戶代表戶內(nèi)全體享有土地承包資格的成員行使土地承包權(quán),并按照本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)包規(guī)則分得一定數(shù)量、相應(yīng)空間位置的數(shù)塊承包地。20世紀(jì)90年代,我國(guó)開展了農(nóng)村第二輪土地發(fā)包工作。按照法律規(guī)定,農(nóng)戶對(duì)承包地享有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),且期限為30年。黨的十九大報(bào)告提出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！薄吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指出:“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。”這意味著到2028年前后為期30年的第二輪土地承包期屆滿后,絕大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)承包地的相關(guān)權(quán)利將直接順延30年,也預(yù)示著黨和國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將是“長(zhǎng)久”堅(jiān)持的。故而,只要農(nóng)戶是存續(xù)的、沒有消亡,那么,農(nóng)戶代表戶內(nèi)成員依法承包集體土地的權(quán)利也將是長(zhǎng)久的、持續(xù)的。

20世紀(jì)90年代農(nóng)村第二輪土地發(fā)包至今,少部分農(nóng)戶由于自然死亡或宣告死亡等情況導(dǎo)致戶內(nèi)成員全部死亡,這類農(nóng)戶可謂之“消亡戶”?！跋鰬簟币馕吨撧r(nóng)戶在整體上已經(jīng)消失或不復(fù)存在,其也就喪失了作為土地承包主體的資格。此時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者可以收回分配給“消亡戶”的承包地并另行發(fā)包。然而,由于法律政策并未明確“消亡戶”的概念與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),不同集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣甚至是村干部的主觀判斷來(lái)認(rèn)定“消亡戶”?！跋鰬簟钡牟豢茖W(xué)認(rèn)定,難免會(huì)損害部分農(nóng)戶及其家庭成員的土地承包權(quán)益。與此同時(shí),在第二輪土地承包期內(nèi),按照人地均衡程度,農(nóng)戶可以劃分為三種類型:無(wú)地農(nóng)戶、少地農(nóng)戶和多地農(nóng)戶[1],如果對(duì)“消亡戶”的承包地放任不管,會(huì)產(chǎn)生“消亡戶”仍占有承包地而部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力無(wú)地可種的不合理現(xiàn)象[2],進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶間人均承包地不平等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重[3]。在第二輪農(nóng)村土地承包到期后再延長(zhǎng)30年(以下簡(jiǎn)稱“二輪延包”)中,難免會(huì)遇到“消亡戶”認(rèn)定等問(wèn)題[4]。因此,科學(xué)認(rèn)定“消亡戶”并對(duì)其承包地進(jìn)行規(guī)范化處置就顯得異常重要且迫在眉睫。

一、研究進(jìn)展及限度

目前,學(xué)術(shù)界在“消亡戶”的類型、認(rèn)定及其承包地處置方面已經(jīng)形成了一些觀點(diǎn)和建議。

第一,在“消亡戶”的類型與認(rèn)定方面,林煜[5]提出了“整戶消亡”的概念,但認(rèn)為目前法律政策并未明確何謂“消亡”,在我國(guó)農(nóng)村認(rèn)定“消亡”的地方實(shí)踐中也存在差異。佟佳玉等[6]指出,“消亡戶”的認(rèn)定尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),不知是以戶口為準(zhǔn),還是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為準(zhǔn)。肖鵬[7]認(rèn)為,農(nóng)戶消亡分為兩種情況:相對(duì)消亡和絕對(duì)消亡。前者指農(nóng)戶身份的喪失,后是指農(nóng)戶成員的全部死亡。

第二,在“消亡戶”的承包地處置方面,顏長(zhǎng)釗[8]指出,應(yīng)當(dāng)對(duì)自然消亡戶的土地實(shí)行調(diào)整;青懷素[9]則認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將“消亡戶”的承包地收回集體作為商品地招標(biāo)發(fā)包。吳興國(guó)[10]認(rèn)為,承包方整體性消亡的,需要退出承包地;李長(zhǎng)健和朱公歡[11]則認(rèn)為,承包方整體性消亡的,可以由其非集體成員繼承人作為退出權(quán)的代理人,獲得經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償并承擔(dān)相應(yīng)的退出義務(wù),而沒有繼承人的,退出利益歸集體所有。向富裕[12]、朱淑蓉等[13]學(xué)者都贊同集體經(jīng)濟(jì)組織收回“消亡戶”的承包地并另行發(fā)包;而王小映和王得坤[14]在五里鎮(zhèn)林村等地調(diào)研后發(fā)現(xiàn),村里沒有收回過(guò)自然消亡戶的承包地。

第三,在集體經(jīng)濟(jì)組織收回“消亡戶”的具體發(fā)包對(duì)象上,肖鵬[7]認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)發(fā)包給新增人口。高名姿等[15]、劉靈輝和向雨瑄[1]認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和先后次序分配給無(wú)地少地農(nóng)戶。胡凌嘯等[16]認(rèn)為,對(duì)收回整戶消亡的承包地,由小組托管或者發(fā)包給本組人地矛盾特別突出的農(nóng)戶。

綜上所示,雖然學(xué)術(shù)界對(duì)“消亡戶”的類型、認(rèn)定與承包地處置方式進(jìn)行了一些研究,但是這些已有研究不僅不成體系,而且尚未科學(xué)回應(yīng)如下問(wèn)題:“消亡戶”按照何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)認(rèn)定;“消亡戶”的承包地如何進(jìn)行規(guī)范化處置,才能更好兼顧農(nóng)戶土地權(quán)益的保護(hù)以及集體土地所有者權(quán)益的體現(xiàn)?因此,本文在深入分析“消亡戶”認(rèn)定不科學(xué)誘發(fā)承包地處置不規(guī)范之現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,基于家庭生命周期理論提出“消亡戶”的人本化認(rèn)定方式,并區(qū)分一般情況和特殊情形分別提出“消亡戶”承包地規(guī)范化處置的政策建議,以彌補(bǔ)相關(guān)研究的薄弱之處。

二、“消亡戶”認(rèn)定不科學(xué)誘發(fā)承包地處置欠規(guī)范性的表現(xiàn)

由于我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)尚未對(duì)“消亡戶”的概念予以明確并出臺(tái)相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),因此,不同地區(qū)對(duì)“消亡戶”的認(rèn)定實(shí)踐也就不盡相同,認(rèn)定方式主要有三種:一是自然標(biāo)準(zhǔn),即農(nóng)戶內(nèi)部參與第二輪土地承包的原始人口及其衍生人口全部死亡;二是戶籍標(biāo)準(zhǔn),即農(nóng)戶內(nèi)部成員的戶口全部遷往其他集體經(jīng)濟(jì)組織或者城鎮(zhèn),致使農(nóng)戶內(nèi)部沒有享有集體成員資格的成員;三是自然標(biāo)準(zhǔn)和戶籍標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合,即農(nóng)戶在戶口簿上的家庭成員全部死亡。由于“消亡戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚未有定論,那么,不科學(xué)的“消亡戶”認(rèn)定方式將可能直接誘發(fā)農(nóng)戶承包地處置的不規(guī)范、不合理現(xiàn)象。

1.農(nóng)戶內(nèi)尚有直系親屬但被認(rèn)定為“消亡戶”,且承包地處置方式迥異

一般而言,如果農(nóng)戶內(nèi)有配偶、子女等直系親屬尚未死亡的,是不宜被認(rèn)定為“消亡戶”的,然而,在現(xiàn)實(shí)中,一些集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)“消亡戶”的認(rèn)定與集體成員資格相掛鉤,而集體成員資格的認(rèn)定又與戶籍相掛鉤,這就使得“消亡戶”的認(rèn)定演化為農(nóng)戶內(nèi)是否存在擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶口的成員。筆者在Y省調(diào)研時(shí),獲得了兩個(gè)農(nóng)戶尚有直系親屬但按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)定為“消亡戶”的案例①,且在農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”后,其承包地處置方式也存在較大差異。

案例一,被認(rèn)定為“消亡戶”,承包地被直接收回。A村某組村民C某,是第二輪土地承包戶,有承包地面積0.78畝,2013年C某去世。C某的妻子和女兒均為工廠職工,戶口已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并享受城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。C某戶內(nèi)的0.78畝承包地由其近親屬輪流種植。后來(lái),C某妻子和女兒所在的工廠破產(chǎn)。A村作為二輪延包試點(diǎn)村,根據(jù)《A村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定辦法》,C某的妻子和女兒不能被認(rèn)定為A村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此,C某所在的農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”,戶內(nèi)0.78畝承包地將在第二輪土地承包期屆滿時(shí)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。

案例二,被認(rèn)定為“消亡戶”,但承包地被收回后再以優(yōu)惠價(jià)格流轉(zhuǎn)給直系親屬繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。B村某組村民D某,在第二輪農(nóng)村土地發(fā)包時(shí),分得承包地1.01畝。D某的丈夫E某在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,20世紀(jì)90年代,D某和女兒隨丈夫E某將戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,享受城鎮(zhèn)居民有關(guān)政策。2016年E某去世,D某和女兒靠E某每個(gè)月不足500元的遺屬補(bǔ)貼生活。D某的女兒外嫁后,隨其丈夫在其他村莊以種地為生,沒有工作和社保,生活狀況較差。B村作為二輪延包試點(diǎn)村,根據(jù)《B村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定辦法》,D某及其女兒不能被認(rèn)定為B村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,D某所代表的農(nóng)戶直接演化為“消亡戶”,其1.01畝承包地也被集體經(jīng)濟(jì)組織收回。然而,考慮到D某及其女兒雖然長(zhǎng)期不在本村居住生活,但是缺乏生活保障,集體經(jīng)濟(jì)組織召開會(huì)議討論后決定,在集體經(jīng)濟(jì)組織收回D某戶內(nèi)的1.01畝承包地后,再以低于市場(chǎng)價(jià)(1500元/畝·年)的優(yōu)惠價(jià)(500元/畝·年)流轉(zhuǎn)給D某經(jīng)營(yíng)。

從上述兩個(gè)案例可以看出,兩個(gè)農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”存在的相同之處在于:戶內(nèi)尚有配偶或子女等直系親屬,且他們的戶口已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并享有城鎮(zhèn)社會(huì)保障;差異之處在于:集體經(jīng)濟(jì)組織在收回“消亡戶”的承包地后,B村對(duì)被認(rèn)定為“消亡戶”內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件較差、缺乏生活保障且尚未死亡的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”直系親屬采取了一定的扶持措施,而A村直接斬?cái)嗔吮徽J(rèn)定為“消亡戶”內(nèi)尚未死亡的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”直系親屬與承包地之間的聯(lián)系。那么,這種操作就存在三個(gè)問(wèn)題:一是在農(nóng)戶內(nèi)有子女、配偶等直系親屬尚未死亡的情況下,就認(rèn)定這類農(nóng)戶為“消亡戶”是否有法律依據(jù),是否合情合理?二是采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定農(nóng)戶為“消亡戶”后,集體經(jīng)濟(jì)組織先收回其承包地,再以優(yōu)惠價(jià)定向流轉(zhuǎn)給“消亡戶”內(nèi)尚未死亡的經(jīng)濟(jì)困難且缺乏社會(huì)保障的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”直系親屬,是否有違土地流轉(zhuǎn)所要遵循的平等原則?三是“消亡戶”內(nèi)尚未死亡的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”直系親屬是否屬于經(jīng)濟(jì)困難、缺乏社會(huì)保障,又該由誰(shuí)以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定?這中間是否存在著較大的操作空間,是否容易誘發(fā)設(shè)租與尋租等問(wèn)題?

2.五保戶去世后被認(rèn)定為“消亡戶”,但承包地處置方式各種各樣

在廣大農(nóng)村地區(qū),有少部分五保供養(yǎng)對(duì)象(即五保戶),他們是喪失勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人或未成年的孤兒。部分五保戶通過(guò)參與土地發(fā)包或者繼承其去世長(zhǎng)輩戶內(nèi)的財(cái)產(chǎn)而擁有承包地,那么,在五保戶去世后,由于其無(wú)兒無(wú)女,集體經(jīng)濟(jì)組織將其認(rèn)定為“消亡戶”是常規(guī)操作。然而,其戶內(nèi)承包地的處置方式卻缺乏規(guī)范性,在不同地區(qū)、不同集體經(jīng)濟(jì)組織存在較大差異。

案例一,將五保戶認(rèn)定為“消亡戶”,其承包地在一定年限內(nèi)交給其照料人無(wú)償經(jīng)營(yíng)。在X村,五保戶S某去世后,X村認(rèn)定S某所代表農(nóng)戶為“消亡戶”,并收回其戶內(nèi)2.5畝承包地。然而,鑒于S某長(zhǎng)期由村民K某照顧并料理后事,本著既要依法辦事,又要照顧村莊老弱群體的現(xiàn)實(shí)情況,充分考慮老弱群眾與照料人雙方的生活訴求,經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織討論決定,將收回S某的2.5畝承包地交給K某無(wú)償經(jīng)營(yíng)10年。

案例二,將五保戶認(rèn)定為“消亡戶”,其承包地給其照料人經(jīng)營(yíng)并進(jìn)行土地確權(quán)登記。在廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)五里鎮(zhèn)林村,按照習(xí)慣,村里喪失勞動(dòng)力的農(nóng)戶,生前其承包地由照料人使用,在五保戶去世后,其承包地由照料人繼續(xù)使用,并給予土地確權(quán)登記頒證[14]。

案例三,將五保戶認(rèn)定為“消亡戶”,收回其承包地并分配給其他農(nóng)戶使用。P省F縣Z村的五保戶L某,戶內(nèi)有承包地0.87畝,2015年L某去世后,其承包地被集體經(jīng)濟(jì)組織收回,并分配給同一村民小組的其他農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。

案例四,將五保戶認(rèn)定為“消亡戶”,其生前轉(zhuǎn)交給親屬經(jīng)營(yíng)的承包地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。1999年第二輪土地發(fā)包時(shí),葉某獲得了1.8畝的承包地。從2001年開始,葉某將承包地交給同屬本村農(nóng)戶的侄女葉某某耕種。2002年3月,葉某被認(rèn)定為五保戶;2005年12月,葉某去世并銷戶。在村民大會(huì)上,經(jīng)村民表決同意,集體經(jīng)濟(jì)組織決定收回葉某的承包地。然而,葉某某以30年土地承包期尚未到期、其作為近親屬可以繼承葉某的承包地等理由拒絕交回承包地。2007年6月,村委會(huì)將該爭(zhēng)議提交本縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。經(jīng)裁決,在2007年秋收后(2007年12月30日前),葉某某應(yīng)將葉某原1.8畝承包地交還給村委會(huì)[17]。

誠(chéng)然,農(nóng)村五保戶在去世后被認(rèn)定為“消亡戶”本無(wú)可厚非,然而,在上述四個(gè)案例中,集體經(jīng)濟(jì)組織在五保戶去世后對(duì)其承包地的處置方式卻存在較大差異。首先,如果五保戶有照料人,在X村,照料人無(wú)償獲得了五保戶承包地的10年經(jīng)營(yíng)權(quán),而在林村,照料人不僅獲得了五保戶承包地,而且進(jìn)行了土地確權(quán)登記頒證,相當(dāng)于照料人獲得了五保戶承包地的全部權(quán)利。其次,如果五保戶沒有照料人,集體經(jīng)濟(jì)組織收回其承包地后分配給其他農(nóng)戶,是遵循什么順序和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分配?如果這些規(guī)則不明確,很難保障五保戶的承包地被配置到最缺地少地的農(nóng)戶手中。最后,五保戶生前毫無(wú)疑問(wèn)是有權(quán)處置其承包地的,然而,在五保戶死亡后,其生前處置承包地的行為是否繼續(xù)有效?這無(wú)疑對(duì)于保障五保戶處置承包地的權(quán)利和五保戶承包地受讓方的權(quán)益都極為關(guān)鍵。

3.“純女戶”被認(rèn)定為“消亡戶”,外嫁女享有的承包地權(quán)益存在被侵害的可能性

從1982年計(jì)劃生育被定為一項(xiàng)基本國(guó)策以來(lái),“純女戶”②成為計(jì)劃生育政策實(shí)施后農(nóng)村社會(huì)中的常見家庭類型[18]。由于“從夫居”的傳統(tǒng)習(xí)俗,“純女戶”的女兒在成年后一般要外嫁到婆家,并將戶口遷往婆家。在“純女戶”的剩余家庭成員全部死亡后,外嫁女享有娘家哪些類型、何種程度的承包地權(quán)益尚無(wú)定論。

案例一,被認(rèn)定為“消亡戶”后,外嫁女喪失承包地的相關(guān)權(quán)益,僅享有地上附著青苗的賠償款。G村某組村民H某,有一兒一女,在第二輪土地發(fā)包時(shí)分得承包地2.01畝。在H某和兒子病逝后,其2.01畝承包地由女兒J某經(jīng)營(yíng)管理。然而,J某在多年前已嫁入外地且轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,不享有G村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。故而,在二輪延包試點(diǎn)中,H某所代表的農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”。經(jīng)G村集體經(jīng)濟(jì)組織研究決定,H某戶內(nèi)的2.01畝承包地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回,地上附著青苗的賠償款由集體經(jīng)濟(jì)組織按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)支付給J某。然而,考慮到G村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱,不能及時(shí)支付賠償費(fèi)用,集體經(jīng)濟(jì)組織在收回H某戶內(nèi)2.01畝承包地后,又將其交給J某無(wú)償使用2年,以抵扣地上附著青苗的賠償款,2年后J某再將承包地?zé)o償交回集體經(jīng)濟(jì)組織。

案例二,被認(rèn)定為“消亡戶”后,戶內(nèi)承包地確權(quán)給近親屬,外嫁女未獲得承包地的任何權(quán)利。W某是Q村某組的村民,有3個(gè)女兒。在第二輪土地發(fā)包時(shí),W某分得0.7畝的承包地。2014年,W某去世,在W某有女兒生活在Q村且為該村集體成員的情況下,W某戶內(nèi)的0.7畝承包地在土地確權(quán)時(shí)被確權(quán)在了R某(W某的侄子)的名下,并由R某實(shí)際耕種。Q村為二輪延包試點(diǎn)村,R某在二輪延包試點(diǎn)開展之前去世,此時(shí),原屬于W某的0.7畝承包地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)人又變?yōu)門某(R某兒子,W某侄孫)[19]。

案例三,被認(rèn)定為“消亡戶”后,外嫁女在第二輪土地承包期內(nèi)繼續(xù)享有經(jīng)營(yíng)權(quán),第二輪土地承包期屆滿后,承包地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回并分配給其他農(nóng)戶。U某丈夫早年去世,戶內(nèi)有1.2畝承包地,U某的兩個(gè)女兒都參與了第二輪土地發(fā)包,其中,小女兒外嫁他省,并在遷戶口時(shí)退出了承包地;長(zhǎng)女外嫁到本縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn),并在婆家集體經(jīng)濟(jì)組織分到了承包地。U某在生活無(wú)法自理后一直由長(zhǎng)女回來(lái)照料,2019年U某去世,U某所代表的農(nóng)戶成了“消亡戶”,承包地由長(zhǎng)女經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)村民小組召開會(huì)議討論后決定,在第二輪土地承包期的剩余年限內(nèi),U某的承包地由其長(zhǎng)女繼續(xù)經(jīng)營(yíng),在第二輪土地承包期屆滿后,U某長(zhǎng)女應(yīng)將1.2畝承包地交回集體經(jīng)濟(jì)組織,并發(fā)包給同一村民小組的V某。

從上述三個(gè)案例可以看出,在“純女戶”被認(rèn)定為“消亡戶”后,外嫁女基本被排除在其父母所代表農(nóng)戶享有承包地權(quán)利的繼承主體之外,甚至Q村寧愿將承包地確權(quán)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)“純女戶”的侄子等旁系親屬,也不將承包地確權(quán)給“純女戶”的外嫁女。同時(shí),在“純女戶”被認(rèn)定為“消亡戶”后,即使集體經(jīng)濟(jì)組織承認(rèn)外嫁女的土地權(quán)利,土地權(quán)利的期限也僅限于第二輪土地承包期內(nèi),在第二輪土地承包期屆滿后,“純女戶”的外嫁女將喪失繼續(xù)經(jīng)營(yíng)管理承包地的權(quán)利以及二輪延包的資格。那么,集體經(jīng)濟(jì)組織這種操作無(wú)疑涉嫌侵害“純女戶”的外嫁女的土地承包權(quán)益。

三、基于家庭生命周期理論的“消亡戶”人本化認(rèn)定

家庭生命周期是用于描繪一個(gè)家庭從誕生、成長(zhǎng)、成熟直至消亡全過(guò)程的概念,該概念最早萌芽于1901年英國(guó)學(xué)者朗特里(B.Rowntree)關(guān)于貧困是如何產(chǎn)生的這一問(wèn)題的研究成果中[20]。此后,家庭生命周期的概念首次被索羅金(P.A.Sorokin)等學(xué)者明確提出[21]。1947年,美國(guó)學(xué)者格里克(P.C.Glick)發(fā)表的“TheFamilyCycle”一文則標(biāo)志著家庭生命周期理論的形成[22]。在該文中,格里克依據(jù)子女的出生、離家及夫妻雙方狀態(tài),將家庭生命周期劃分為形成、擴(kuò)展、穩(wěn)定、收縮、空巢和解體6個(gè)階段(見表1)。

表1 格里克關(guān)于家庭生命周期的六個(gè)階段劃分

家庭生命周期理論認(rèn)為,家庭也像人一樣有一個(gè)成長(zhǎng)、發(fā)展的自然變化過(guò)程,并且以每個(gè)家庭成員的成長(zhǎng)和發(fā)展為軸線闡釋整個(gè)家庭的階段和歷程,在子女都離開家庭且父母全部去世后,家庭就走向了解體,這與“消亡戶”的認(rèn)定之間存在一定的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。因此,選擇家庭生命周期理論認(rèn)定“消亡戶”具有一定的可行性和適用性。

1.基于家庭生命周期理論直接認(rèn)定“消亡戶”的情形

根據(jù)格里克對(duì)家庭生命周期的六階段劃分,在家庭走向解體后,農(nóng)戶在以下三種特殊情況下會(huì)直接演變?yōu)椤跋鰬簟薄?/p>

第一,未婚且未收養(yǎng)、未過(guò)繼。如果農(nóng)戶僅有一個(gè)家庭成員且未婚、沒有子女(含收養(yǎng)、過(guò)繼等情形),如果該狀態(tài)一直持續(xù)到這一成員生命終止,也即,該農(nóng)戶沒有進(jìn)入形成階段,就步入到解體階段。那么,在農(nóng)戶唯一成員死亡后,就會(huì)被認(rèn)定為“消亡戶”。

第二,婚后未生育子女且未收養(yǎng)、未過(guò)繼。如果農(nóng)戶僅有一個(gè)家庭成員,在該成員結(jié)婚后,家庭步入形成階段,然而受多種因素影響,夫妻雙方未生育子女,或者在婚后無(wú)子女的情況下就選擇了離婚,且該狀態(tài)一直持續(xù)到生命終止。也即,該農(nóng)戶在進(jìn)入形成階段后,跳過(guò)了擴(kuò)展、穩(wěn)定和收縮階段,直接進(jìn)入了空巢或者解體階段。那么,在夫妻最后一個(gè)家庭成員死亡后,若無(wú)收養(yǎng)、過(guò)繼等情況,就會(huì)被認(rèn)定為“消亡戶”。

第三,婚后所有子女未婚未育且先于父母去世,且未收養(yǎng)、未過(guò)繼。如果農(nóng)戶內(nèi)有一個(gè)家庭成員,且該成員在結(jié)婚后生育有1個(gè)、2個(gè)乃至多個(gè)孩子。該家庭在進(jìn)入擴(kuò)展期后,如果所有子女都未生育且因地震、車禍、疾病等意外情況而先于父母離世,則意味著該農(nóng)戶在經(jīng)歷了短暫的擴(kuò)展階段、穩(wěn)定階段之后就直接進(jìn)入了空巢階段,最后走向解體。那么,在農(nóng)戶最后一位家庭成員死亡后,若無(wú)收養(yǎng)、過(guò)繼等情況,就會(huì)被認(rèn)定為“消亡戶”。

2.基于家庭生命周期理論認(rèn)定“消亡戶”的中國(guó)化情形

在格里克的家庭生命周期理論中,家庭解體僅代表著以父母為主體的家庭走向了解體,且每次解體僅代表著一個(gè)家庭生命周期的終結(jié),也即,家庭解體并不意味著家庭消亡,只要以父母為主體的家庭有子女作為后繼人,就會(huì)進(jìn)入以下一代為主體的家庭生命周期,如此循環(huán)往復(fù)?？紤]到中國(guó)農(nóng)村父母與子女通過(guò)融合、混合等方式來(lái)維持家庭持續(xù)傳承的現(xiàn)實(shí),對(duì)于“消亡戶”的認(rèn)定問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)以辯證、發(fā)展的眼光去看待,既不能禁錮在單一戶籍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中,也不能完全跳脫出法律和政策的框架,更不能脫離社會(huì)實(shí)際[5]。

因此,“消亡戶”的認(rèn)定不應(yīng)以承包地的實(shí)際享有為依據(jù),如果以此為依據(jù),那么家里沒有任何承包地的無(wú)地農(nóng)戶就屬于“消亡戶”,這顯然是非?；闹嚨?。同時(shí),“消亡戶”的認(rèn)定也不能以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),如果以此為依據(jù),那么家庭成員將戶口全部遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)戶就屬于“消亡戶”,這也不符合法律政策規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí),畢竟在法律政策中存在著進(jìn)城農(nóng)戶等表述。故而,“消亡戶”的認(rèn)定需要遵循以人為本的原則,以第二輪土地發(fā)包時(shí)的原始人口及其衍生人口全部死亡為準(zhǔn),也就是說(shuō),農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員全部死亡,且戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織外(其他集體經(jīng)濟(jì)組織或城鎮(zhèn))的配偶、子女、父母等直系親屬也全部死亡,農(nóng)戶沒有了合法繼承人[23]。因此,如果農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭成員全部死亡,然而,在本集體經(jīng)濟(jì)組織外還生活有配偶、子女等直系親屬時(shí),將該農(nóng)戶認(rèn)定為“消亡戶”就必須格外慎重。

第一,農(nóng)戶存在兒子分戶情況下的“消亡戶”認(rèn)定。如果農(nóng)戶有兒子單獨(dú)立戶且在同一集體經(jīng)濟(jì)組織生活,當(dāng)該農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員全部死亡時(shí),是否認(rèn)定以父母為主體的農(nóng)戶為“消亡戶”,需要慎重考慮。首先,要看在分戶時(shí)父母與其兒子之間是否就承包地進(jìn)行分割。如果未針對(duì)承包地進(jìn)行分割,也沒有按戶分別確權(quán)并頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書,承包地還是在一起共同經(jīng)營(yíng)管理,此時(shí),如果該農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”,就有可能造成農(nóng)戶內(nèi)的承包地被全部收回,進(jìn)而導(dǎo)致其已經(jīng)分戶的兒子無(wú)地可種,這顯然不合情理。其次,如果父母與兒子分戶時(shí)就承包地進(jìn)行了分割,且戶內(nèi)承包地被分別進(jìn)行了確權(quán),父母與兒子都獲取了相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書,此時(shí),雖然該兒子事實(shí)上已經(jīng)獨(dú)立成戶,但在傳統(tǒng)上仍是原生農(nóng)戶的一部分,習(xí)慣慣例上享有繼承權(quán),并能得到村干部的支持[24]。同時(shí),原生農(nóng)戶分立之后會(huì)形成兩個(gè)或兩個(gè)以上的派生農(nóng)戶,應(yīng)當(dāng)允許來(lái)自同一原生農(nóng)戶的派生農(nóng)戶相互繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),以減少集體經(jīng)濟(jì)組織的干預(yù)并避免增加管理成本,進(jìn)而穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系[25]。故而,這種狀況下也不能認(rèn)定以父母為主體的原生農(nóng)戶為“消亡戶”。最后,如果農(nóng)戶只有一個(gè)兒子且以倒插門的形式入贅到其他農(nóng)戶,且作為入贅婿分到了承包地,當(dāng)其父母全部死亡時(shí),是否認(rèn)定為“消亡戶”則需要經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議表決確定,以充分保護(hù)出贅男對(duì)原生農(nóng)戶承包地的權(quán)益,同時(shí)防止出現(xiàn)“兩頭占地”的問(wèn)題。

第二,“純女戶”的“消亡戶”認(rèn)定。在所有女兒外嫁后,如果“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭成員全部死亡,此時(shí),是否認(rèn)定該“純女戶”為“消亡戶”應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況審慎決策,這不僅由于外嫁女本身就屬于“純女戶”的直系親屬的范疇,而且還涉及外嫁女土地權(quán)益保護(hù)這一敏感問(wèn)題。因此,應(yīng)當(dāng)分以下情況進(jìn)行分別界定:首先,如果“純女戶”留有1個(gè)女兒并招上門女婿來(lái)確?！伴T不關(guān)”,則該“純女戶”不應(yīng)被認(rèn)定為“消亡戶”;其次,如果“純女戶”有女兒外嫁但未將戶口遷到婆家,此時(shí),該“純女戶”的戶口簿上仍有未去世的家庭成員,也不宜被認(rèn)定為“消亡戶”;最后,如果“純女戶”的女兒外嫁后全部將戶口遷往了婆家,在家庭戶口簿上的成員全部死亡后,是否認(rèn)定為“消亡戶”,需要綜合考慮外嫁女在婆家是否分得承包地來(lái)確定,若其在婆家未分得承包地,就不宜認(rèn)定為“消亡戶”,若其在婆家分得承包地,是否認(rèn)定為“消亡戶”則需要經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議表決確定,以充分保護(hù)“純女戶”的外嫁女對(duì)娘家承包地的權(quán)益,同時(shí)防止出現(xiàn)“兩頭占地”的問(wèn)題。

第三,農(nóng)戶的剩余成員進(jìn)城落戶的“消亡戶”認(rèn)定。如果農(nóng)戶留在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭成員全部死亡,然而,子女、配偶等直系親屬在城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)工作,或者在城鎮(zhèn)自主創(chuàng)業(yè),或者在體制內(nèi)工作(屬于國(guó)家公務(wù)員、國(guó)有企事業(yè)單位正式職工等),并將戶口遷入了城鎮(zhèn)。對(duì)于這類農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)與法律意義上的進(jìn)城農(nóng)戶相掛鉤,且這類農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“全遷戶”,而非認(rèn)定為“消亡戶”。

第四,五保戶的“消亡戶”認(rèn)定。五保戶去世后被認(rèn)定為“消亡戶”是一種常規(guī)操作,然而,在現(xiàn)實(shí)中,五保戶并非真的就會(huì)全部轉(zhuǎn)化為“消亡戶”,畢竟法律政策并沒有禁止五保戶通過(guò)收養(yǎng)、過(guò)繼等方式以延續(xù)農(nóng)戶持續(xù)存在。故而,如果五保戶有過(guò)繼、收養(yǎng)等情況,且履行了合法手續(xù),則五保戶去世后不能被認(rèn)定為“消亡戶”。

四、“消亡戶”承包地規(guī)范化處置的政策建議

集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的土地發(fā)包與土地承包關(guān)系,以及農(nóng)戶與承包地之間的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系,都是以農(nóng)戶的持續(xù)存在為前提的。與個(gè)體生命的終結(jié)相類似,農(nóng)戶消亡預(yù)示著該農(nóng)戶不再作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)組成單元。如果某一個(gè)農(nóng)戶被認(rèn)定為“消亡戶”,那么,其對(duì)已分得承包地享有的權(quán)利以及二輪延包的權(quán)利將同步喪失。通過(guò)對(duì)四川、湖北兩省40余個(gè)村莊(社區(qū))的調(diào)研發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)于“消亡戶”承包地的處置方式五花八門。一是由集體經(jīng)濟(jì)組織收回,在收回后,后續(xù)處置又分為留作集體機(jī)動(dòng)地、流轉(zhuǎn)出去為集體經(jīng)濟(jì)組織賺取收益、發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的無(wú)地少地農(nóng)戶、補(bǔ)償村莊(社區(qū))基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被占用土地的農(nóng)戶等幾種方式。二是集體經(jīng)濟(jì)組織未予以收回,由“消亡戶”的親戚、鄰居、同姓族人等耕種。三是“消亡戶”的承包地處于撂荒狀態(tài)。四是交給五保戶生前的照料人使用。為此,亟須加強(qiáng)對(duì)“消亡戶”承包地的規(guī)范化處置與管理,以改變其目前混亂無(wú)序的處置狀態(tài),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理優(yōu)化配置。

1.“消亡戶”承包地處置的一般情形

一般情況下,集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法收回“消亡戶”的承包地,采取這一措施的法律政策以及理論依據(jù)如下。

第一,《意見》明確提出“因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的,發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地,另行發(fā)包”。2023年《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》第14條也明確把承包方消亡作為承包期內(nèi)發(fā)包方終止承包合同的情形之一。

第二,目前,法律法規(guī)不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定繼承、遺囑繼承與遺贈(zèng),同時(shí),《民法典》第1160條規(guī)定:“無(wú)人繼承又無(wú)人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn),歸國(guó)家所有,用于公益事業(yè);死者生前是集體所有制組織成員的,歸所在集體所有制組織所有?！惫识?“消亡戶”承包地的最終去向只能是由集體經(jīng)濟(jì)組織收回并進(jìn)行統(tǒng)籌配置,而不能由該農(nóng)戶最后一個(gè)去世成員的繼承人繼承或承包經(jīng)營(yíng)[26]。

第三,目前,在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部已出現(xiàn)少量的“消亡戶”,同時(shí),也存在著為數(shù)不少的無(wú)地少地農(nóng)戶,集體經(jīng)濟(jì)組織收回“消亡戶”的承包地并納入機(jī)動(dòng)地的范疇,不僅是依法行使土地所有者權(quán)利的體現(xiàn),而且將收回“消亡戶”的承包地分配給無(wú)地少地農(nóng)戶,可以很好地緩解地權(quán)在農(nóng)戶間的不公平配置狀況,充分發(fā)揮承包地對(duì)無(wú)地少地農(nóng)戶的社會(huì)保障和就業(yè)功能,體現(xiàn)集體土地所有制的制度優(yōu)越性。

第四,從民意上來(lái)看,2021—2022年湖北省、四川省、重慶市受訪的834位農(nóng)民中,有高達(dá)91.01%的受訪者認(rèn)為“消亡戶”的承包地應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回?？梢?普通農(nóng)戶對(duì)收回“消亡戶”的承包地的支持度極高。

然而,對(duì)“消亡戶”的承包地不能簡(jiǎn)單地采取全部轉(zhuǎn)給一個(gè)無(wú)地少地農(nóng)戶的處理方案,而應(yīng)依據(jù)無(wú)地少地農(nóng)戶家庭人均承包地面積、家庭凈增人口數(shù)量、家庭收入等指標(biāo),制定出他們分地的先后次序,然后,按照一定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)分配給相應(yīng)的無(wú)地少地農(nóng)戶[27],并分別簽訂土地承包合同。更為科學(xué)合理的處理方式應(yīng)該是,將“消亡戶”的承包地按照既定的先后次序分配給無(wú)地少地農(nóng)戶,同時(shí)和承接土地的無(wú)地少地農(nóng)戶簽訂期限5—10年的土地經(jīng)營(yíng)協(xié)議,在5—10年后,如果該無(wú)地少地農(nóng)戶由于人口減少等原因使得其戶內(nèi)人均承包地面積達(dá)到甚至超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織人均承包地面積時(shí),“消亡戶”的承包地應(yīng)該從該無(wú)地少地農(nóng)戶中調(diào)出,用于保障人地矛盾更突出的其他無(wú)地少地農(nóng)戶的權(quán)益。在5—10年后,如果該無(wú)地少地農(nóng)戶的人地矛盾仍然突出,則承包地繼續(xù)留在該農(nóng)戶,重新簽訂5—10年的土地經(jīng)營(yíng)協(xié)議,以此類推。

這樣操作的目的是,實(shí)現(xiàn)“消亡戶”的承包地能夠被精準(zhǔn)地配置到最缺地少地的農(nóng)戶手中,以保障集體土地在農(nóng)戶間配置的公平性。例如,如果只有1個(gè)新增人口的農(nóng)戶A,其承接了“消亡戶”內(nèi)的一份承包地,在若干年后,農(nóng)戶A內(nèi)又相繼有2個(gè)家庭成員死亡,此時(shí),農(nóng)戶A已經(jīng)成為人少地多的農(nóng)戶,如果其承接“消亡戶”的一份承包地不被調(diào)出的話,實(shí)際上就成為農(nóng)戶A的資產(chǎn)而“沉淀”下來(lái),這亦是農(nóng)戶都競(jìng)相關(guān)注爭(zhēng)奪“消亡戶”承包地的原因。

2.“消亡戶”承包地處置的特殊情形

對(duì)于某個(gè)農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭成員全部死亡,而在其他集體經(jīng)濟(jì)組織或城鎮(zhèn)還有原本屬于該農(nóng)戶的子女、配偶等直系血親或姻親的,此時(shí),如何處置該農(nóng)戶的承包地應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析。

第一,對(duì)于“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后承包地的規(guī)范化處置。根據(jù)鐘茜的調(diào)研發(fā)現(xiàn),在“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后,90.1%的農(nóng)戶認(rèn)為,其承包地應(yīng)該無(wú)償交回集體經(jīng)濟(jì)組織;5.7%的農(nóng)戶認(rèn)為,其承包地應(yīng)該有償交回集體經(jīng)濟(jì)組織;4.2%的農(nóng)戶認(rèn)為,其承包地應(yīng)該由其外嫁的女兒繼承[28]?？梢?大部分受訪者都贊同在“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償收回其承包地。然而,本文認(rèn)為,在“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后,其承包地的處置涉及農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗、性別歧視、外嫁女土地權(quán)益保護(hù)等諸多需要妥善考慮的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)根據(jù)外嫁女的戶口、成員資格以及在婆家是否分得承包地等情況進(jìn)行區(qū)別處理(見表2)。

表2 “純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后承包地的規(guī)范化處理方式

在表2中,列舉的情況都屬于在“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡,且外嫁女都處于正常婚姻狀態(tài)的情形。如果外嫁女為離異狀態(tài),由于農(nóng)村離婚婦女處于比較邊緣化的狀態(tài),在前夫家基本上不能繼續(xù)共同居住,且與前夫家共同耕種承包地也存在難度,況且,農(nóng)村夫妻離婚時(shí)較少將承包地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割。因此,“純女戶”留在集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭成員全部死亡后,若外嫁女為離異狀態(tài),則應(yīng)當(dāng)允許該外嫁女將戶口重新遷回娘家集體經(jīng)濟(jì)組織,并繼承其娘家戶內(nèi)的承包地及宅基地等相關(guān)權(quán)利。同時(shí),如果“純女戶”只有一個(gè)女兒,該女兒的嫁入地為城鎮(zhèn)且戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn),由于外嫁女在城鎮(zhèn)基本無(wú)承包地可分,且外嫁女的工作與社會(huì)保障存在著不穩(wěn)定性和不確定性,此時(shí),應(yīng)當(dāng)參照進(jìn)城農(nóng)戶的土地權(quán)益保障方式來(lái)保障“純女戶”中外嫁女的土地權(quán)益。

第二,對(duì)于五保戶死亡后承包地的規(guī)范化處置。首先,如果五保戶生前通過(guò)收養(yǎng)、過(guò)繼等方式延續(xù)農(nóng)戶的存在,則五保戶去世后戶內(nèi)承包地自然歸繼子女或養(yǎng)子女繼承。其次,如果五保戶生前沒有通過(guò)收養(yǎng)、過(guò)繼等方式延續(xù)農(nóng)戶的存在,經(jīng)濟(jì)困難且年老多病的“五保戶”,由于無(wú)配偶、無(wú)子女照料其生活起居,五保戶在生前有權(quán)通過(guò)簽訂書面的遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議或者口頭承諾等方式將自己的承包地低價(jià)甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓給照料人作為“報(bào)答”。如果“五保戶”的去世時(shí)間發(fā)生在二輪延包以后(例如2030年),屆時(shí)五保戶的照料人將可能獲得延續(xù)到21世紀(jì)中葉的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而,五保戶處置承包地的權(quán)利應(yīng)當(dāng)在土地承包期剩余年限范圍內(nèi)。如果五保戶與照料人沒有簽訂遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議并約定承包地處置方式,集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)妥善考慮五保戶照料人的權(quán)益,將五保戶的承包地在一定年限內(nèi)歸其經(jīng)營(yíng)管理。最后,五保戶死亡后,其生前如果沒有照料人,則承包地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回,并納入機(jī)動(dòng)地范疇,用于分配給無(wú)地少地的農(nóng)戶。

第三,對(duì)于進(jìn)城農(nóng)戶(“全遷戶”)承包地的規(guī)范化處置。根據(jù)郜亮亮和紀(jì)月清對(duì)江蘇啟東二輪延包試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查,國(guó)家非常強(qiáng)調(diào)延包率,因此,等到二輪承包到期時(shí),廣大農(nóng)戶的承包資格很可能與戶口脫鉤[29]。因此,如果農(nóng)戶留在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭成員全部死亡,但該農(nóng)戶還有子女、配偶等存在血緣或姻緣關(guān)系的家庭成員,而且他們戶口已轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn),那么,該農(nóng)戶理應(yīng)直接演化為舉家進(jìn)城落戶的“全遷戶”,而不應(yīng)屬于“消亡戶”。

本文認(rèn)為,該類農(nóng)戶的承包地應(yīng)當(dāng)予以保留,暫不收回。按照《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正)第27條的規(guī)定,“全遷戶”已經(jīng)分得的承包地是受國(guó)家法律政策保護(hù)的,不能予以收回,而應(yīng)當(dāng)按戶施策予以處理,具體可以采取的措施如下:一是委托他人代耕代種;二是通過(guò)出租(轉(zhuǎn)包)、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),避免土地閑置浪費(fèi)并賺取經(jīng)濟(jì)收益;三是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并獲得一次性的轉(zhuǎn)讓收益;四是將承包地交回給集體經(jīng)濟(jì)組織,由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)其交回承包地的區(qū)位、數(shù)量、質(zhì)量及其在承包期內(nèi)為提高地力的投入等因素,給予“全遷戶”合理補(bǔ)償。然而,如果進(jìn)城農(nóng)戶所進(jìn)的“城”是國(guó)(境)外的城鎮(zhèn),且在國(guó)(境)外取得永久居住權(quán)或者國(guó)籍的,此時(shí),該農(nóng)戶第二輪土地發(fā)包時(shí)的原始人口及其衍生人口已經(jīng)不是中華人民共和國(guó)公民,這類農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“消亡戶”,而非認(rèn)定為“全遷戶”。那么,其承包地應(yīng)當(dāng)參照“消亡戶”的處理方式,由集體經(jīng)濟(jì)組織予以收回,并另行發(fā)包。

注釋

①除了引用的案例外,本文的案例均為外業(yè)調(diào)研獲取的真實(shí)案例,出于保密要求,對(duì)地點(diǎn)、人名和承包地?cái)?shù)量等信息進(jìn)行了加工處理,其中,人名與地名以字母代替,承包地面積做了修改。②“純女戶”是指家庭僅生育一個(gè)女孩(“一女戶”),或者符合政策生育了二個(gè)女孩(“二女戶”),甚至多個(gè)女孩(“多女戶”),也有部分家庭生育有男孩和女孩,但是男孩中途死亡,進(jìn)而造成僅剩下女性子女的家庭。