從戰(zhàn)略思想到法律制度：總體國家安全觀入法的理路探究*

王強強

（西南政法大學國家安全學院，重慶 401120）

一、問題的提出

黨的二十大報告指出：“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”。[1]早在2014年4月15日，習近平總書記在中央國安委第一次會議上便首次提出總體國家安全觀，并闡述了總體國家安全觀的基本內(nèi)涵、指導思想和貫徹原則等。[2](P7)總體國家安全觀是黨領(lǐng)導國家安全工作的重要戰(zhàn)略思想，是以習近平同志為核心的黨中央在國家安全理論領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。[2](P1)總體國家安全觀是一個科學系統(tǒng)完整的理論體系，其核心要義內(nèi)化為五大要素和五對關(guān)系，[2](P18)外化為十個堅持。①“五大要素”：以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托?！拔鍖﹃P(guān)系”：既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視自身安全，又重視共同安全?！笆畟€堅持”：堅持黨對國家安全工作的絕對領(lǐng)導；堅持中國特色國家安全道路；堅持以人民安全為宗旨；堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全；堅持把政治安全放在首要位置；堅持統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域安全；堅持把防范化解國家安全風險擺在突出位置；堅持推進國際共同安全；堅持推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化；堅持加強國家安全干部隊伍建設(shè)。[3](P8-9)以習近平同志為核心的黨中央立足我國國情提出的總體國家安全觀，是做好新時期國家安全工作的根本遵循。為此，有必要以法律的形式確立總體國家安全觀的指導地位。[2](P117)“總體國家安全觀入法”②這里的“法”做廣義理解，不僅包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章等。主要是一個立法學層面的問題，具體又可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個層面來破題。從動態(tài)層面來說，“總體國家安全觀入法”是指總體國家安全觀立法融入的具體過程。從靜態(tài)層面來說，“總體國家安全觀入法”是指總體國家安全觀在國家法律中的表現(xiàn)形式。從總體國家安全觀提出至今，已有多部法律法規(guī)規(guī)章將其融入。但鮮有學者針對總體國家安全觀“為何入法”“入哪些法”“如何入法”“怎么表達”等問題展開深入探討和研究。③通過中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，詹周達初步探討了“總體國家安全觀融入《國防法》的相關(guān)問題”，學界整體上沒有形成“總體國家安全觀入法”的體系化建構(gòu)，見參考文獻[4]。本文擬立足于中國特色社會主義法治實際，以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)章為分析樣本，從理論和實踐兩個維度，對總體國家安全觀入法的基礎(chǔ)理論展開探討，分析總體國家安全觀入法的基本原理和表達技術(shù)等，以期為構(gòu)建一套科學合理、符合實際的總體國家安全觀入法技術(shù)方案提供建議。

二、總體國家安全觀入法的必要性

雖然現(xiàn)行立法已經(jīng)有將總體國家安全觀融入的實踐，但需要從學理層面深入探討的問題是，總體國家安全觀為什么需要入法，也即入法的正當性基礎(chǔ)。

(一)習近平法治思想的重要體現(xiàn)

2020年11月，中央全面依法治國工作會議在北京召開，旗幟鮮明地提出了習近平法治思想。自此，法學界特別是法理學界從多個維度對習近平法治思想的核心要義、實踐邏輯、歷史邏輯、理論邏輯、政理、法理、哲理等進行了理論闡釋，形成了一批頗具分量的研究成果。[5]近期有學者嘗試從習近平法治思想的角度探討中國特色國家安全法治體系的完善問題，提煉出了國家安全法治理論，并對國家安全法治建設(shè)的總體進路和重點任務(wù)進行了分析。[6]拋開立法實踐談國家安全法治建設(shè)，難免過于宏觀和抽象，也無法對立法提供明確的指導意見。事實上，總體國家安全觀入法作為一種已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)展的立法現(xiàn)象，為習近平法治思想指導國家安全法治建設(shè)提供了一個絕佳的分析視角。

習近平法治思想是黨中央關(guān)于依法治國的重大理論創(chuàng)新?？傮w國家安全觀由習近平總書記提出，是黨中央在新時代對國家安全理論的重大創(chuàng)新。總體國家安全觀的“十個堅持”和習近平法治思想的“十一個堅持”在表達形式上存在一定的相似之處，比如二者都強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導，走中國特色的道路，都把人民擺在重要位置，都十分重視隊伍建設(shè)問題。二者在思維層面都特別強調(diào)系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌思維的重要性。[7]習近平法治思想強調(diào)堅持以人民為中心，通過法治不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；而總體國家安全觀的宗旨是人民安全。其他分別是圍繞二者展開的不同手段、方式、措施和保障。需要特別指出的是，法治在構(gòu)建國家安全制度體系方面具有特殊重要性。

國家安全法律體系的建構(gòu)既需要習近平法治思想的指引，也需要總體國家安全觀的指導。總體國家安全觀入法，是將黨關(guān)于國家安全的最新思想理念融入法治建設(shè)的動態(tài)過程，其實質(zhì)是將黨的意志及時轉(zhuǎn)化為國家法律?？傮w國家安全觀入法在國家安全法治體系建構(gòu)層面為習近平法治思想與總體國家安全觀的深度融合提供了溝通橋梁和連接載體。

所以，將總體國家安全觀以法律形式轉(zhuǎn)化為國家與人民的意志，賦予其法律約束力和執(zhí)行力，充分體現(xiàn)了習近平法治思想“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，是運用法治思維、法治方式、法治程序處理國家安全事務(wù)的生動寫照,也是發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動作用的成功范例。將總體國家安全觀入法，實現(xiàn)了從戰(zhàn)略思想到法律制度的轉(zhuǎn)化，為走中國特色國家安全道路奠定了法律基礎(chǔ)。[2](P118)

(二)保證黨領(lǐng)導國家安全的制度支撐

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，其特色和優(yōu)勢既被馬克思主義政黨理論予以證成，也被黨的百年光輝歷史所印證。堅持黨對國家安全工作的絕對領(lǐng)導是總體國家安全觀第一位的要求，堅持黨的領(lǐng)導則需要思想引領(lǐng)、組織保障、制度支撐等多個維度的系統(tǒng)建構(gòu)。[8]黨的領(lǐng)導主要是思想、政治、組織上的領(lǐng)導，如何領(lǐng)導則需要制度層面的保障。學界從歷史、國家治理、法治等多個維度，從概念內(nèi)涵、演進邏輯、價值意蘊、踐行路徑等維度概括了黨的領(lǐng)導制度體系。[9]

但是國家安全學的研究相對滯后于黨領(lǐng)導國家安全工作的實踐，[10]在國家安全的概念提出及系統(tǒng)研究之前，黨是將國家安全工作與其他工作糅合在一起進行領(lǐng)導的，比如黨對軍事工作、政法工作的領(lǐng)導中都蘊含了黨對國家安全工作的領(lǐng)導?？傮w國家安全觀視域下的“堅持黨對國家安全工作的領(lǐng)導”是將國家安全工作從其他工作中相對剝離出來，彰顯其重要性和特殊性。

黨的十八屆四中全會確立了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)雙軌運行的法治模式。[11]總體國家安全觀作為思想理念，其各項要求的實現(xiàn)既需要國家法律的保障，也需要黨內(nèi)法規(guī)的支撐。國家法律抑或是黨內(nèi)法規(guī)，其制定、實施、監(jiān)督的全過程都需要黨組織的參與。2015年《國家安全法》第5條抽象規(guī)定了中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)負責國家安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。①《國家安全法》第5條：中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)負責國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)。但該法并沒有規(guī)定中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)的具體構(gòu)成、運行機制、決策模式等問題。之所以如此，是因為中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)實際上就是中央國家安全委員會，而中央國家安全委員會作為黨中央的議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，[12]有一系列黨內(nèi)法規(guī)為其運行提供制度支撐。將黨的機構(gòu)抽象規(guī)定到國家法律中，一方面為黨的領(lǐng)導提供了組織基礎(chǔ)，另一方面為黨的機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各國家機構(gòu)共同有效應(yīng)對國家安全問題提供了制度保障。所以，將總體國家安全觀寫入法律，使黨對國家安全工作的領(lǐng)導在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個維度具備了制度支撐。

(三)構(gòu)建國家安全法治體系的內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會將“中國特色社會主義法治體系”分解為“法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，黨內(nèi)法規(guī)體系”等五個方面。[13]國家安全法律體系是國家安全法治體系的重要組成部分。隨著全面依法治國要求的提出，國家安全法律體系亦需在整體上進行提升。這一提升不僅包括全國人大及其常委會制定、修改國家安全立法，也包括國家安全行政法規(guī)、部門規(guī)章、特區(qū)法規(guī)、自貿(mào)港法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章等下位法的配套制定、修改，還包括中國共產(chǎn)黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的有關(guān)國家安全的黨內(nèi)法規(guī)。但對這些法律法規(guī)進行全面考察發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段國家安全立法的不足，主要表現(xiàn)在相關(guān)立法的層級不清、領(lǐng)域不明、協(xié)調(diào)性不足，等等。[14]

從規(guī)范意義上說，總體國家安全觀寫入法律可以發(fā)揮類似于《德意志聯(lián)邦共和國基本法》上的“國家目標條款”的功能?！皣夷繕藯l款”是指“具有法拘束力的憲法規(guī)范，其內(nèi)容是要求國家必須持續(xù)地遵守或履行該規(guī)范中所描述和確定的特定實質(zhì)性任務(wù)?！盵15]總體國家安全觀入法可對國家機關(guān)形成立法委托，相關(guān)國家機關(guān)有義務(wù)按照法律規(guī)定的國家目標，積極推動國家安全法治體系的健全與完善。在各層級規(guī)范存在沖突時，總體國家安全觀還可充當相應(yīng)的解釋基準，彌合條文之間的沖突，實現(xiàn)規(guī)范體系的融貫一致。

三、總體國家安全觀入法的文本考察

從我國立法實踐來看，總體國家安全觀在我國法律體系中已有所體現(xiàn)。利用“北大法寶”檢索欄目，截至2023年8月，共有12部法律、36部地方法規(guī)明確規(guī)定了總體國家安全觀。①本文僅對法律法規(guī)進行考察。

（一）現(xiàn)行法律中的樣態(tài)呈現(xiàn)

以“總體國家安全觀”為關(guān)鍵詞對現(xiàn)行有效的法律進行檢索，明確規(guī)定“總體國家安全觀”的法律共有12部，均為全國人大常委會制定，具體內(nèi)容列表如下。②本統(tǒng)計僅限于全國人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效法律，不包括全國人大常委會作出的“決定”“決議”；以發(fā)布的時間為準，如經(jīng)過修訂的，以修訂后的時間為準。

2015年《國家安全法》開啟了總體國家安全觀入法的進程。2020至2021年總體國家安全觀入法的范圍逐漸擴大。從分布領(lǐng)域來看，既涉及傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均有涉及。從所處位置來看，全部處于總則部分，一般作為原則條款。從表達來看，一般采用“XX工作（應(yīng)當）堅持/貫徹總體國家安全觀”的表述。其中，《國家安全法》作為國家安全領(lǐng)域的基本法，不僅載明“堅持總體國家安全觀”，還對“總體國家安全觀”的五大要素進行了說明。

（二）地方性法規(guī)中的樣態(tài)呈現(xiàn)

以“總體國家安全觀”為關(guān)鍵詞對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行檢索，明確規(guī)定“總體國家安全觀”的法規(guī)共36部，具體內(nèi)容詳見表2。③本統(tǒng)計不包括地方人大及其常委會作出的“決議”“決定”“修正案”“守則”“意見”“工作要點”“規(guī)劃”等。

以上法規(guī)的發(fā)布年份集中在2019至2022年，發(fā)布地域呈現(xiàn)出高度分散的特點，涵蓋了15個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）。從制定主體看，有省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，也有省會城市人大常委會，還有自治州、自治縣人大常委會，涵蓋范圍非常廣泛。從涉及安全領(lǐng)域看，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法規(guī)數(shù)量遠高于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。從內(nèi)容分類看，主要有三種類型：第一種是放在“社會治理”一章，作為“社會治理”的基本原則條款出現(xiàn)，如《大通回族土族自治縣自治條例》；第二種是放在第1條，作為立法目的條款出現(xiàn)，如《上海市實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》；第三種放在總則部分，作為基本原則條款呈現(xiàn)，如《上海市反間諜安全防范條例》。

四、總體國家安全觀入法的問題檢視及原因分析

梳理發(fā)現(xiàn)，總體國家安全觀入法的雛形初顯，貫通法律法規(guī)及規(guī)章等多個層級。但還存在入法范圍不明確、語言表述不統(tǒng)一等問題。這些問題對提升國家安全立法質(zhì)量、完善國家安全法治體系造成了一定障礙。

（一）入法范圍不明確

總體國家安全觀入法的首要問題是范圍問題，也就是哪些法律法規(guī)需要寫入總體國家安全觀。梳理現(xiàn)有法律規(guī)范，從縱向看，入法樣態(tài)包括法律、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章等層級。從橫向看，《國家安全法》是第一部寫入總體國家安全觀的法律。之后，相關(guān)法律分別規(guī)定了反有組織犯罪工作、海上維權(quán)執(zhí)法工作、出口管制工作等堅持總體國家安全觀。橫向融入除針對工作內(nèi)容和具體領(lǐng)域外，上文提到的自治條例還規(guī)定了相關(guān)主體堅持總體國家安全觀。

習近平總書記提出：“貫徹落實總體國家安全觀要既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全資源安全、核安全等于一體的國家安全體系?！盵16](P5)總體國家安全觀視域下的國家安全體系是發(fā)展的、動態(tài)的、開放的體系。從總體國家安全觀提出至今，國家安全體系在不斷擴大。但必須說明的是，國家安全問題不是源生的而是衍生的，既是客觀存在也是主觀感受。[17]國家安全領(lǐng)域與國家安全問題是兩個不同層面的概念。前者是抽象歸納，后者是對國家安全造成危險和威脅的具體判斷。由于國家和社會事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，哪些領(lǐng)域所對應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)當規(guī)定總體國家安全觀，哪些領(lǐng)域不宜規(guī)定，不論是在學術(shù)界還是在立法實踐中，都缺乏清晰明確的判斷標準?？傮w國家安全觀入法范圍實質(zhì)上是立法者對所立之法與國家安全相關(guān)性的抽象判斷。因為欠缺明確統(tǒng)一的標準，現(xiàn)有“入法”大多是依據(jù)立法者的主觀認識和經(jīng)驗進行各自實踐，造成入法的零散化、碎片化。

（二）法律表達不規(guī)范

從現(xiàn)行法律法規(guī)的表達看，總體國家安全觀入法的樣態(tài)可稱之為抽象入法模式。立法一般僅對總體國家安全觀進行抽象規(guī)定，不再具體規(guī)定總體國家安全觀的內(nèi)容。①唯一的例外是《國家安全法》，其第3條除了寫入總體國家安全觀，同時也寫入了總體國家安全觀的五大要素。雖然都是抽象入法，在法律文本中的位置不同，前后連接的內(nèi)容不同，所處的語境不同，具體又可分為兩種類型：第一，作為目的表達的總體國家安全觀。比如《上海市實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法（2021年）》第1條規(guī)定“為了貫徹落實總體國家安全觀，防范和懲治恐怖活動……”，這種“為了”式導語是典型的立法目的表達。第二，作為原則表達的總體國家安全觀。比如《數(shù)據(jù)安全法（2021年）》第4條規(guī)定“維護數(shù)據(jù)安全，應(yīng)當堅持總體國家安全觀……”，此時的總體國家安全觀是指導相關(guān)工作的方法論，具體又存在三種不同的表達形式：“XX工作堅持總體國家安全觀”“XX機關(guān)堅持總體國家安全觀”“維護XX安全堅持總體國家安全觀”。

總體國家安全觀入法的技術(shù)水平高低，直接影響著其入法的實際質(zhì)量。從當前立法實踐來看，總體國家安全觀在法文本當中如何規(guī)范表述并沒有明確具體的技術(shù)標準，各立法主體在立法融入總體國家安全觀時，基本都是各自實踐，從而導致兩方面的主要問題。一是語言表述的規(guī)范性比較弱。比如“堅持總體國家安全觀”“應(yīng)當堅持總體國家安全觀”“貫徹總體國家安全觀”“遵循總體國家安全觀”“貫徹落實總體國家安全觀”，以上幾種表述都存在但區(qū)別并不明顯，這不利于保證總體國家安全觀入法的統(tǒng)一和嚴肅性，也難以符合法律規(guī)范所要求的嚴謹準確性，對于總體國家安全觀入法的表述應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)范。二是總體國家安全觀在法律文本中出現(xiàn)的位置零散化?？傮w國家安全觀入法具有鮮明的政治導向，實質(zhì)要求重點領(lǐng)域的立法內(nèi)容要與總體國家安全觀的要求保持一致，涵蓋的制度設(shè)計要貫徹落實總體國家安全觀的精神理念。因此，法律法規(guī)大多采取在立法原則、指導思想等相關(guān)部分規(guī)定總體國家安全觀。由于總體國家安全觀入法尚處于起步階段，現(xiàn)有表達技術(shù)基本是各立法主體結(jié)合自身的立法經(jīng)驗、認識和習慣所進行的立法實踐，技術(shù)粗疏的現(xiàn)象在所難免。為此，推進總體國家安全觀入法，亟需對總體國家安全觀入法技術(shù)提升路徑進行探討和完善。

（三）不利影響及原因分析

提高立法質(zhì)量是法治建設(shè)的一項重要任務(wù)。法律條文表述的規(guī)范程度，直接影響執(zhí)法工作，影響法律的實施效果。逐步統(tǒng)一和規(guī)范國家安全立法技術(shù)，是提高國家安全立法質(zhì)量的有效途徑。當前國家安全立法的重要任務(wù)是將總體國家安全觀的精神要義融入立法之中?？傮w國家安全觀的入法范圍和技術(shù)就是重中之重。立法范圍不明確和法律表達不規(guī)范顯然不利于國家安全法治建設(shè)。而之所以總體國家安全觀入法出現(xiàn)上述問題，主要有以下深層原因。一是國家安全概念的模糊性和國家安全問題的衍生性。雖然《國家安全法》對國家安全概念進行了界定，但過于抽象的概念無法為總體國家安全觀入法范圍提供確定性指引。而國家安全問題的衍生性特點決定了任何一個領(lǐng)域風險處理不當都可能轉(zhuǎn)化為國家安全問題。雙重因素疊加給確定入法范圍造成了實際困難。二是國家安全工作的多元性。國家安全工作涉及諸多領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的立法一般由所屬機關(guān)推動立法，因為欠缺相應(yīng)的表達規(guī)范，各領(lǐng)域立法的表達難免不一致。

五、總體國家安全觀入法的范圍劃定及表達優(yōu)化

完善國家安全法治體系是提升國家安全能力的重要途徑。完善國家安全法治體系的重點是將總體國家安全觀有效融入立法之中。確定入法標準和表達是總體國家安全觀入法的技術(shù)支撐。從前述文本梳理來看，總體國家安全觀所入的法呈現(xiàn)出一種大致規(guī)律，即具有一定的國家安全關(guān)聯(lián)度。從探尋現(xiàn)有立法實踐規(guī)律的角度，可以嘗試歸納出總體國家安全觀入法范圍的國家安全關(guān)聯(lián)度標準，并對之分析、運用，能為總體國家安全觀入法實踐提供技術(shù)指南，合理劃定總體國家安全觀入法的具體范圍。

（一）國家安全關(guān)聯(lián)度標準

標準是一定范圍內(nèi)衡量事務(wù)的基本準則。國家安全關(guān)聯(lián)度標準是指按照法律法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域和規(guī)范內(nèi)容的國家安全關(guān)聯(lián)度強弱，判定是否需要在法律法規(guī)內(nèi)規(guī)定總體國家安全觀。國家安全關(guān)聯(lián)度越強，總體國家安全觀入法的必要性愈大，反之則愈小。將國家安全關(guān)聯(lián)度作為衡量標準，一方面源于總體國家安全觀入法的實踐；另一方面源于國家安全問題的衍生性，隨著研究的深入學界認識到政治、經(jīng)濟、社會、文化等各領(lǐng)域都可能存在國家安全風險并發(fā)展為國家安全問題。[17]總體國家安全觀是對國家安全實踐和研究的思想回應(yīng)，涵蓋了豐富的開放的國家安全領(lǐng)域。國家安全關(guān)聯(lián)度標準的作用是可以為總體國家安全觀入法設(shè)定合理的邊界，避免總體國家安全觀入法的泛化。

同“黨的領(lǐng)導”入法一樣，國家安全關(guān)聯(lián)度標準作為判斷總體國家安全觀入法范圍的技術(shù)標準，必須具有實用性、有效性和可操作性。[18](P81)筆者認為，總體國家安全觀入法的實踐可以將國家安全關(guān)聯(lián)度標準具體化為“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標準。第一重標準，判斷所立之法是否屬于國家安全的具體領(lǐng)域。如果是，則應(yīng)規(guī)定總體國家安全觀。如果不是，則自動進入第二重判斷標準，判斷所立之法是否屬于國家機構(gòu)層面的立法。如果是，則應(yīng)重點考慮是否規(guī)定總體國家安全觀。如果不是，則進入第三重判斷標準，所立之法是否涉及維護國家安全的內(nèi)容。如果涉及則應(yīng)考慮規(guī)定總體國家安全觀，如果不是，則不考慮規(guī)定總體國家安全觀。本文所提出的“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標準的邏輯是遞進的，要按照先后順序?qū)λ⒅ㄟM行逐步判斷。

（二）國家安全關(guān)聯(lián)度標準的實際運用

“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷標準的實際運用按照如下邏輯來展開。首先是領(lǐng)域，這里的領(lǐng)域指的是國家安全領(lǐng)域。從2014年中央國家安全委員會第一次會議到2020年中央全面深化改革委員會第12次會議，我國的國家安全體系已經(jīng)發(fā)展成為涵蓋16個國家安全領(lǐng)域的綜合體系，作為一個動態(tài)發(fā)展開放的體系，其范圍還會繼續(xù)擴大。[19]各領(lǐng)域的問題并不全部都是、更不是每時每刻都是國家安全風險或問題。但在特殊的時空環(huán)境下，某些領(lǐng)域與國家安全密切相關(guān)，其產(chǎn)生或發(fā)展為國家安全問題的可能性比較大，黨中央經(jīng)過審慎權(quán)衡之后將其納入國家安全領(lǐng)域中。所有被納入國家安全體系的國家安全領(lǐng)域與國家安全的關(guān)聯(lián)度極高，立法機關(guān)在對其立法時均應(yīng)明確寫入總體國家安全觀，指導該領(lǐng)域的國家安全法治建設(shè)。例如生物安全是典型的新型安全領(lǐng)域，國家安全體系將其納入其中后，所制定的《生物安全法》就明確寫入了總體國家安全觀，并在此理念指引下健全國家生物安全制度保障。[20]

其次，機構(gòu)指的是國家機構(gòu)。國家安全問題的衍生性和國家安全學科的特殊性決定了維護國家安全的國家機構(gòu)的多元性和廣泛性。2015年《國家安全法》第三章“維護國家安全的職責”按照憲法第三章“國家機構(gòu)”的順序規(guī)定了全部國家機構(gòu)維護國家安全的職權(quán)（具體如下表）。也就是說，按照《國家安全法》的規(guī)定，所有的國家機構(gòu)都涉及維護國家安全。國家機構(gòu)與國家安全之間存在強關(guān)聯(lián)性，當然不同的國家機構(gòu)與國家安全的關(guān)聯(lián)程度是不一樣的。在針對國家機構(gòu)進行立法時，要重點考慮所立之法是否需要規(guī)定總體國家安全觀，針對絕大多數(shù)國家機構(gòu)立法應(yīng)將總體國家安全觀寫入其中?，F(xiàn)有立法中某些自治條例對自治機關(guān)堅持總體國家安全觀進行了有益探索。

表3 各國家機構(gòu)維護國家安全的職責劃定

最后，內(nèi)容指的是維護國家安全的內(nèi)容。在經(jīng)過國家安全領(lǐng)域和國家安全機構(gòu)的判斷之后，如果均不屬于，則應(yīng)對所立之法的內(nèi)容進行判斷。如果所立之法中存在維護國家安全的內(nèi)容，那么應(yīng)考慮是否規(guī)定總體國家安全觀。內(nèi)容的判斷極其復(fù)雜，比如所立之法規(guī)定了公民維護國家安全的義務(wù)或不得危害國家安全的義務(wù)等內(nèi)容，并不必然需要規(guī)定總體國家安全觀。因為總體國家安全觀的思想理念和方法論主要是在中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下科學有效應(yīng)對國家安全問題。國家機構(gòu)應(yīng)堅持總體國家安全觀，能夠運用總體國家安全觀的思維方法綜合分析研判涉及領(lǐng)域的國家安全問題并積極有效應(yīng)對。單純涉及公民維護國家安全義務(wù)的立法應(yīng)審慎評估涉及內(nèi)容與國家安全的關(guān)聯(lián)度再決定是否需要寫入總體國家安全觀。比如教育領(lǐng)域，盡管目前教育安全并不屬于國家安全領(lǐng)域，但是其內(nèi)容也會涉及國家安全，如果相關(guān)教育立法涉及國家安全內(nèi)容，此時應(yīng)審慎考慮涉及內(nèi)容與國家安全的關(guān)聯(lián)度再決定是否將總體國家安全觀融入其中。

（三）總體國家安全觀入法的表達優(yōu)化

總體而言，總體國家安全觀入法尚處于起步階段，現(xiàn)有表達形式基本都是各立法主體結(jié)合自身的立法經(jīng)驗、認識和習慣所進行的立法實踐，技術(shù)粗疏的現(xiàn)象在所難免。

對照國家安全關(guān)聯(lián)度的判斷標準，總體國家安全觀入法的表達也應(yīng)圍繞“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標準進行優(yōu)化。首先是在具體國家安全領(lǐng)域的立法方面，總體國家安全觀入法應(yīng)采用“XX工作或維護XX安全應(yīng)當堅持總體國家安全觀”的表達。作為基本原則出現(xiàn)，一般應(yīng)安排在所立之法的第二條，具體條文的首部。其次是在國家機構(gòu)立法方面，經(jīng)過審慎評估，與維護國家安全確實密切相關(guān)的，應(yīng)將總體國家安全觀融入其中。此時，總體國家安全觀入法應(yīng)采用“XX機關(guān)或機構(gòu)應(yīng)當堅持總體國家安全觀”的表達，作為基本原則出現(xiàn)，一般應(yīng)安排具體條文的首部。該條文在整部法律中的具體安排要視情況而定。因為圍繞國家機構(gòu)的立法，其要解決的問題是廣泛的，維護國家安全是該國家機構(gòu)的其中一項職權(quán)，所以應(yīng)綜合考慮其在整部法律中的具體位置。最后是在涉及維護國家安全內(nèi)容的立法方面，經(jīng)過審慎評估，與維護國家安全確實密切相關(guān)的，應(yīng)將總體國家安全觀融入其中。此時，維護國家安全應(yīng)是所立之法的主要目的或是目的之一，總體國家安全觀入法應(yīng)采用“為了貫徹落實總體國家安全觀”的表達，作為立法目的出現(xiàn)，一般應(yīng)安排具體條文的首部，且應(yīng)置于第一條。此時堅持黨的領(lǐng)導等原則仍可在其他條款內(nèi)規(guī)定，因為此時的總體國家安全觀是作為目的呈現(xiàn)，貫徹落實總體國家安全觀主要針對的是其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思維方法。如何貫徹，仍需在具體條文明確規(guī)定堅持黨的領(lǐng)導等原則。

綜上，沿著國家安全關(guān)聯(lián)度提出的“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷標準和相應(yīng)表達技術(shù)可以成為指引未來總體國家安全觀入法的可操作的方案。需補充說明的是，不論是國家安全工作或是國家安全機構(gòu)都是“應(yīng)當堅持總體國家安全觀”而不僅僅是“堅持總體國家安全觀”?！皯?yīng)當”體現(xiàn)的是行為的正當性和必為性，這對貫徹總體國家安全觀具有重要意義。

六、結(jié)語

黨的十八大以來，圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，以習近平同志為核心的黨中央直面問題，以巨大的政治勇氣和魄力推進深層次改革。推動組建國家安全委員會、提出總體國家安全觀、制定《國家安全法》等系列安全法律規(guī)范、構(gòu)建系列國家安全工作機制……解決了很多長期想解決而沒有解決的問題，成功應(yīng)對了來自各方面的風險挑戰(zhàn)。黨的十九屆六中全會系統(tǒng)總結(jié)了黨領(lǐng)導國家安全的輝煌成就和百年經(jīng)驗。習近平總書記所作的黨的二十大報告更是從黨和國家事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，對推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略部署，為我們做好維護國家安全和社會穩(wěn)定工作指明了前進方向、提供了根本遵循。國家安全體系包含國家安全法治體系、政策體系、戰(zhàn)略體系、風險監(jiān)測預(yù)警體系、應(yīng)急管理體系等。不管是哪種體系，都指向國家安全行為的“生產(chǎn)”。法治是治國理政的基本方式。國家安全法治體系是最重要的體系，其他體系一定程度上也需要法治體系作為支撐?？傮w國家安全觀強調(diào)要發(fā)揮人民的主觀能動性，構(gòu)筑國家機構(gòu)、社會組織、社會公眾等在內(nèi)的國家安全人民防線。要將總體國家安全觀的理念變?yōu)楝F(xiàn)實，有必要在依法治國的框架中將總體國家安全觀的政治話語轉(zhuǎn)為法律話語?；凇皣野踩w系和能力現(xiàn)代化”的目標邏輯，堅持以習近平法治思想和總體國家安全觀為指導，建構(gòu)起符合時代需要、具有中國特色的國家安全法治理論，才能指導國家安全法律規(guī)范的優(yōu)化設(shè)置，建立國家安全法律規(guī)范實現(xiàn)的相應(yīng)制度保障。

抽象的理論建構(gòu)必須轉(zhuǎn)化為客觀的制度現(xiàn)實才有價值。本文通過考察總體國家安全觀入法實踐提出的“國家安全關(guān)聯(lián)度標準”和“領(lǐng)域-機構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷基準及相應(yīng)的表達技術(shù)只是拋磚引玉，得出的結(jié)論主要是針對法律總則部分的優(yōu)化建議。為更好地適應(yīng)當前國家安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，總體國家安全觀的理念如何融入現(xiàn)行法律體系中，特別是如何滲透到具體條文之中，實現(xiàn)現(xiàn)有法律體系在國家安全維度的融貫一致，還需要對很多細節(jié)問題進行研究。

目前，學界關(guān)于國家安全法治的理論研究仍處于起步期，關(guān)注度也并不高。未來，隨著國家安全法治實踐特別是各領(lǐng)域安全法治實踐的持續(xù)推進，諸如國家安全機制的運行、地方立法理念的轉(zhuǎn)變、跨區(qū)域國家安全風險預(yù)防等重大議題，都值得我們結(jié)合法治實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，展開持續(xù)性地深入研究。為此，學術(shù)界要積極推動科學建立我國國家安全法律法規(guī)體系，構(gòu)建國家安全法治研究創(chuàng)新格局。這也是為實現(xiàn)全面依法治國所應(yīng)當做出的努力。